Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Прокурорский надзор. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ ПРИ СЖИГАНИИ ПОПУТНОГО НЕФТЯНОГО ГАЗА
В.Н. НИКОНОВ, Е.А. МАКУШЕНКО
Никонов Владимир Николаевич, прокурор Ненецкого автономного округа.
Макушенко Елена Александровна, заместитель прокурора Ненецкого автономного округа.
Площадь Ненецкого автономного округа - 176,7 тыс. кв. км, население составляет более 42 тыс. человек, на территории региона работает более тысячи предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности, в том числе иностранные компании. При этом в округе стремительно разрабатывается более 80 месторождений углеводородного сырья, потенциальные запасы которых превышают 5 млрд. тонн нефти и 500 млрд. куб. м газа.
Сжигание попутного нефтяного газа (ПНГ) - одна из экологических проблем нефтедобывающих регионов России, включая Ненецкий автономный округ, где доля нефтегазодобычи в промышленном производстве составляет свыше 95%. В соответствии с терминологией, принятой Национальным стандартом Российской Федерации "Государственная система обеспечения единства измерений. Измерения количества извлекаемых из недр нефти и нефтяного газа. Общие метрологические и технические требования. ГОСТ Р 8.615-2005", попутный нефтяной газ - это смесь углеводородных и неуглеводородных газов и паров, находящихся как в свободном, так и в растворенном состоянии, выделяющихся из сырой нефти в процессе ее добычи.
Сфера применения попутного нефтяного газа, в отличие от природного газа, весьма обширна - это получение тепловой и электрической энергии, производство сырья для нефтехимии. Между тем, несмотря на привлекательность попутного нефтяного газа как природного ресурса, в настоящее время большая часть его сжигается. При этом окружающая среда и население подвергаются воздействию экологически вредных продуктов сгорания попутного нефтяного газа, при сжигании которого происходит выброс в атмосферу таких загрязняющих веществ, как оксиды углерода, углеводороды, оксид и диоксид азота, сажа, сернистый ангидрид, сероводород. Основной вклад в загрязнение атмосферы вносят оксиды углерода, в частности диоксид углерода (углекислый газ), который способствует усилению парникового эффекта.
Интерес к проблеме использования попутного нефтяного газа заметно усилился с принятием Федерального закона от 4 ноября 2004 г. N 128-ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата", согласно которому Российская Федерация взяла на себя обязательство по сокращению эмиссии парниковых газов.
Так, в качестве одной из стратегических задач нефтяного комплекса, согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р, определена максимально полная утилизация и сбережение ресурсов попутного нефтяного газа. В число безусловных приоритетов государственной политики, закрепленных в разд. 7 Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г., вошли создание высокотехнологичных предприятий, добывающих и перерабатывающих природное сырье, создание условий для утилизации попутного газа, доведение уровня его полезного использования до 95%.
На стимулирование сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках также направлено изданное 8 января 2009 г. Правительством РФ Постановление N 7, согласно которому на 2012 г. и последующие годы целевой показатель сжигания попутного нефтяного газа установлен в размере не более 5% от объема добытого газа.
Вместе с тем следует отметить, что проблема эффективного использования попутного нефтяного газа изначально состоит в том, что на сегодняшний день для многих нефтедобывающих предприятий, в том числе осуществляющих деятельность на территории Ненецкого автономного округа, экономически нецелесообразно использовать попутный нефтяной газ, а выгоднее использовать факельную нефтедобычу. Потери попутного нефтяного газа во многом связаны с неподготовленностью инфраструктуры для его сбора, подготовки, транспортировки и переработки, отсутствием потребителя. Организация сбора газа с таких месторождений является весьма капиталоемким мероприятием, со значительными эксплуатационными затратами. В связи с этим утилизация большей части добываемого попутного нефтяного газа до сих пор остается одной из значимых проблем для нефтедобывающих предприятий.
По данным управления Росприроднадзора по Ненецкому автономному округу, в 2011 г. на территории Ненецкого автономного округа из добытого попутного нефтяного газа сожжено на факельных установках 43,5%, что повлекло негативное воздействие на окружающую среду и выброс вредных веществ в атмосферу (метан - 4970,864 т, сажа - 3164,23 т, азот диоксид - 927,474 т, углерод оксид - 33529,974 т и т.д.). В результате не обеспечены гарантированное ст. 42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду и реализация государственной политики Российской Федерации в сфере рационального использования природных ресурсов.
В соответствии со ст. ст. 22, 23.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) при разработке месторождений полезных ископаемых недропользователь обязан обеспечить соблюдение требований технических проектов, а также выполнение условий, установленных лицензией.
Проведенной прокуратурой Ненецкого автономного округа в 2012 г. проверкой соблюдения недропользователями законодательства о недрах установлено, что нефтяные компании, осуществляющие добычу нефти на территории региона, не обеспечивают установленные лицензиями и проектами на разработку месторождений уровни использования попутного нефтяного газа. Подобные нарушения выявлены в 10 из 13 организаций, осуществляющих добычу углеводородного сырья - нефти на территории региона.
С целью устранения выявленных нарушений закона прокуратура Ненецкого автономного округа приняла комплекс мер реагирования. В отношении юридических лиц и их руководителей возбуждено 7 дел об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 7.3 КоАП, по которым все лица привлечены к ответственности в виде штрафов в размере 2,1 млн. руб. Внесено 5 представлений об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых нефтяные компании приняли меры по повышению уровня использования попутного нефтяного газа до установленных значений.
В связи с тем что при сжигании на факельной установке попутного нефтяного газа с нарушением закона нарушается право граждан на благоприятную окружающую среду, ее защиту от вредного воздействия продуктов сжигания попутного нефтяного газа, а также интересы Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования недр, прокуратура округа в порядке ст. 45 ГПК в суды направила 6 исковых заявлений об обязании недропользователей обеспечить надлежащее использование попутного нефтяного газа. В настоящее время суды в полном объеме удовлетворили 4 иска, остальные находятся в стадии рассмотрения.
Необходимо отметить, что по общим правилам, предусмотренным ст. 28 ГПК, иск к организации должен предъявляться в суд по месту нахождения организации. Поскольку в большинстве случаев недропользователи осуществляют свою деятельность не по месту регистрации в качестве юридических лиц, зачастую в различных субъектах Федерации и федеральных округах, постольку предъявление к ним исков связано с определенными трудностями. Более того, суды не всегда "погружаются" в проблематику гражданских дел такой категории, что влечет затягивание процессов или отказ в удовлетворении заявленных прокурорами требований.
Проведенная проверка выявила и иные проблемы в организации прокурорского надзора за деятельностью недропользователей. Так, поскольку сама добыча газа ведется на отдаленных и труднодоступных территориях, где нет какой-либо инфраструктуры, автомобильного и железнодорожного сообщения, выезды в такие регионы возможны исключительно авиатранспортом, который организуется самими недропользователями.
Кроме того, по-прежнему нет тотального государственного контроля за деятельностью таких организаций со стороны его органов, работа которых регламентирована нормами Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, что ограничивает частоту проверок и их качество.
Учитывая, что в настоящее время регулирование цены на газ осуществляется государством, нефтедобывающим компаниям дешевле заплатить штраф за сверхнормативное сжигание попутного нефтяного газа. Нет прямой заинтересованности недропользователей в использовании такого газа в промышленных целях. Контроль за объемами добычи такого газа не организован.
Кроме того, нормативно неурегулированным остается вопрос о прямой обязанности газодобывающих организаций эффективно использовать попутный нефтяной газ как углеводородное сырье.
Изучение в ходе проверки причин неудовлетворительного использования ресурсов нефтяного газа показало, что их корни в основном лежат в несовершенстве принятой в российской нефтяной промышленности системы газового хозяйства, с помощью которой реализуется нефтяной газ. Исправление такой системы с учетом требований современного законодательства повлечет дополнительные расходы нефтяных организаций, однако будет способствовать сохранению окружающей человека природной среды и его здоровья.
Прокурорам при осуществлении надзора в сфере недропользования, в том числе при использовании организациями попутного нефтяного газа, не следует ограничиваться ст. 7.3 КоАП, поскольку в этой сфере правоотношений к лицам, допускающим нарушения требований по рациональному использованию недр, а также правил охраны атмосферного воздуха, могут быть применены санкции ст. 8.10 и 8.21 КоАП.
В целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о недропользовании необходимо взаимодействие прокуратуры с территориальными органами контроля - Росприроднадзором, Ростехнадзором, а также прокурорами других регионов. Единая практика прокурорского надзора в этой сфере правоотношений для всех нефтегазодобывающих районов страны, а также системный и наступательный подход прокуроров будут способствовать защите природы и прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.