Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ В ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А.В. КОМИССАРОВ, М.А. КОМИССАРОВ, Е.Ю. АБАКУМОВА
Государственно-правовое регулирование предпринимательской деятельности является комплексным направлением публично-правового воздействия на частных субъектов и осуществляется с помощью правовых институтов различных отраслей права. Базовыми нормативными правовыми актами, регламентирующими государственный контроль предпринимательской деятельности, на данный момент являются Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1> (далее - N 294-ФЗ) и вступивший в силу с июля 2021 г. Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" <2> (далее - N 248-ФЗ).
--------------------------------
<1> О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федер. закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 04.11.2022) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52. Ст. 6249.
<2> О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федер. закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ (ред. от 05.12.2022) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 31.07.2020.
Принятие ознаменовало собой реализацию масштабной законодательной реформы, в основу которой был положен принцип "регуляторной гильотины" [1, с. 164], подразумевающий последовательное искоренение устаревших и неэффективных правовых механизмов в системе государственного контроля и надзора и постепенное формирование нового, отвечающего требованиям современности формата правоотношений между государством и бизнесом.
ФЗ N 294-ФЗ не утратил силу, а продолжает действовать до начала 2025 г. в отношении осуществления 15 видов государственного контроля (надзора), не являющихся предметом регулирования ФЗ N 248-ФЗ, в том числе в сфере антимонопольного законодательства, лицензионного контроля, миграционного контроля, контроля в сфере правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности, контроля за некоммерческими организациями и саморегулируемыми организациями, а также при применении уведомительного порядка начала отдельных видов деятельности хозяйствующих субъектов (ст. 26.3). Несмотря на специальную направленность Закона, он имеет ограниченную предметную сферу правового применения. В п. 3 и 3.1 ст. 1 ФЗ N 294-ФЗ указаны виды и мероприятия контроля, на которые нормы данного нормативно-правового акта не распространяются, - это довольно широкий круг отношений по контролю над предпринимательской деятельностью.
Обозначим концептуально новые положения ФЗ N 248-ФЗ, в которых разрешен ряд проблемных аспектов и недостатков законодательства в сфере государственного контроля и предложены инновационные подходы к повышению эффективности данного публично-правового института.
1. ФЗ N 248-ФЗ (ст. 21, 40, 43, 98) предполагает переход к электронному документообороту к 2024 году (до этого момента контрольные органы вправе направлять уведомления посредством бумажного носителя в случае отсутствия возможности информирования подконтрольного субъекта в электронной форме). Федеральная государственная информационная система "Единый реестр проверок" <3>, оператором которой выступает Генеральная прокуратура РФ, содержит сведения как о проводимых мероприятиях по контролю, так и о профилактических мероприятиях в отношении подконтрольных субъектов и о решениях, принятых контрольными органами.
--------------------------------
<3> ФГИС "Единый реестр проверок", ФГИС "Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий". URL: https://proverki.gov.ru/portal (дата обращения: 03.06.2023).
Кроме того, в ФЗ N 248-ФЗ вводится режим дистанционного контроля. Законодатель, идя по пути цифровизации, предусмотрел возможность использования технических средств при проведении контрольных мероприятий, когда подконтрольное лицо для осуществления мониторинга на добровольной основе предоставляет сведения для удаленной оценки его деятельности.
Внедрение в деятельность контрольно-надзорных органов цифровых технологий не только повышает эффективность документооборота, сокращая временные и финансовые затраты, но также существенно снижает коррупционные риски, уменьшая число прямых взаимодействий государственных служащих с гражданами [2, с. 81], и позволяет лучшим образом защищать права подконтрольных лиц, делая контрольные мероприятия и сопровождающие их документы более прозрачными, отслеживаемыми и поверяемыми.
2. Глава 5 ФЗ N 248-ФЗ определяет регулирование и применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля. Ключевой момент в регулировании системы оценки рисков новым Законом заключается в выборе контрольных и профилактических мероприятий, объеме проверяемых требований, периодичности оценки и результатах такой оценки [3, с. 40]. Законодатель предусмотрел шесть категорий риска, которыми контрольные органы должны руководствоваться при проведении оценки рисков: низкий риск; умеренный риск; средний риск; значительный риск; высокий риск; чрезвычайно высокий риск.
Наряду с этим законодатель в ст. 24 установил перечень источников, из которых органы госконтроля смогут получать сведения для выявления критериев риска. Помимо сведений, полученных при проведении проверок и профилактических мероприятий, установлена возможность получения сведений из обращений граждан и сообщений средств массовой информации.
Стоит отметить важное нововведение в регулировании риск-ориентированного подхода - подконтрольные субъекты могут быть освобождены от проведения в отношении их плановых контрольных мероприятий в случае страхования риска ответственности от причинения ущерба.
3. Деятельность контрольных органов согласно новому подходу, принятому в ФЗ N 248-ФЗ, теперь оценивается в соответствии с установленными показателями результативности и эффективности по каждому виду контроля в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Данные показатели должны отражать уровень минимизации ущерба деятельности подконтрольных субъектов и использоваться для мониторинга при определении проблем контрольной деятельности. При этом законодатель не допускает установление показателей исходя из количества проведенных проверок, выявленных нарушений и числа привлеченных к ответственности подконтрольных субъектов (п. 7 ст. 30), что, безусловно, означает снижение административного давления на бизнес.
Относительно должностных обязанностей лиц контрольных органов: если в ФЗ N 294-ФЗ такие обязанности можно было установить лишь при системном анализе, то ФЗ N 248-ФЗ в главе 6 в полной мере раскрывает должностные обязанности лиц контрольных органов. Целью закрепления строго регламентированных должностных обязанностей лиц контрольных органов является установление ограничений для контрольных органов и их должностных лиц в процессе осуществления контрольной деятельности. В этой связи законодатель достаточно детально определил условия проведения различных контрольных мероприятий, реализуемых инспекторами. Нарушение требований к организации и осуществлению контрольных мероприятий влечет за собой недействительность решения контрольного (надзорного) органа государственной власти (ст. 91). Так, грубыми нарушениями при осуществлении государственного контроля, при допущении которых решения контрольного органа подлежат отмене, являются: отсутствие оснований для проведения проверки, отсутствие согласования проверки с органами прокуратуры и нарушение уведомительного порядка при проведении проверок.
Во 2-ой главе ФЗ N 248-ФЗ раскрываются основополагающие принципы государственного контроля:
- принцип законности и обоснованности, который заключается в том, что деятельность по контролю проводится в соответствии с законодательством и обосновывается необходимостью такого вмешательства;
- принцип стимулирования соблюдения обязательных требований основан на проведении профилактических мероприятий с целью минимизации нарушений;
- принцип соразмерности вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов базируется на выборе профилактических мероприятий, соразмерных характеру нарушений;
- охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности и деловой репутации подконтрольных субъектов;
- принцип недопустимости злоупотребления правом направлен на недопущение необоснованного увеличения сроков проверок и недопущение воспрепятствования законной деятельности подконтрольных субъектов;
- соблюдение охраняемой законом тайны представляет собой невозможность предоставления сведений по запросу третьих лиц, полученных в результате проверок, а также возмещение вреда, причиненного разглашением охраняемой законом тайны;
- открытость и доступность информации об организации и осуществлении государственного контроля;
- оперативность в проведении контрольных мероприятий направлена на снижение сроков проверок и строгую регламентацию продления соответствующих сроков.
Перечень принципов государственного контроля в сравнении с установленным ФЗ N 294-ФЗ сократился, например, отсутствует принцип недопустимости взимания платы за проведение контрольных мероприятий (исключение данного принципа из нового Закона представляется разумным, так как наличие или отсутствие имущественных обязательств со стороны подконтрольных субъектов должно быть предусмотрено конкретной нормой закона, а не фигурировать в качестве абстрактного принципа). Наряду с этим законодатель последовательно детализирует действие всех обозначенных принципов, что способствует лучшему пониманию способов их реализации.
4. N 248-ФЗ вводит новые виды контрольных мероприятий, такие как выборочный контроль, мониторинговая закупка, выездное и инспекционное обследование (визит). На данный момент также действует контрольная закупка, целью которой является установление факта нарушения по заранее имеющимся сведениям. Мероприятия мониторинговой закупки направлены на последующую экспертизу качества товаров, работ и услуг. Выборочный контроль направлен на отбор образцов продукции из мест хранения и реализации для оценки соответствия их качества. Обследование же проводится для визуального осмотра и оценки соответствия требованиям по месту нахождения объекта контроля.
Законодатель также устанавливает перечень профилактических мероприятий, направленных на минимизацию риска причинения ущерба. К таковым относятся: информирование, стимулирование добросовестности, объявление предостережения, консультирование, самообследование, профилактические визиты и обобщение правоприменительной практики.
Также стала доступна возможность использования подконтрольными субъектами альтернативы плановым и внеплановым проверкам путем негосударственного контроля и независимых экспертных оценок в соблюдении обязательных требований законодательства и разрешительной документации. К формам негосударственного контроля, которые признаются органами государственного контроля, относится проведение проверки и оценки деятельности подконтрольного субъекта независимыми и саморегулируемыми организациями.
ФЗ N 248-ФЗ расширил список участников государственного контроля по сравнению с ФЗ N 294-ФЗ, где ранее закреплялось участие контролируемого лица, эксперта и экспертной организации. Теперь участниками государственного контроля также выступают свидетель и специалист. При этом привлечение свидетеля возможно только на добровольной основе, выступать им имеет право лицо, которому известны сведения и факты, имеющие значение для принятия решения контрольным органом. Привлечение специалиста возможно для оказания содействия контрольным органам при помощи технических средств, без которых работа контрольных органов будет менее результативной и эффективной.
5. Частью 2 ст. 39 N 248-ФЗ устанавливается обязательный досудебный порядок рассмотрения споров по поводу решений контрольного (надзорного) органа или действий (бездействия) его должностных лиц. В качестве правового эксперимента Постановлением Правительства РФ от 24.07.2020 N 1108 <4> был введен обязательный административный порядок обжалования действий (бездействия) и решений контрольных органов, который с 2023 года стал действовать для всех видов государственного контроля, указанных в перечне видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28.04.2021 N 663 <5>.
--------------------------------
<4> О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц (вместе с Положением о проведении на территории Российской Федерации эксперимента по досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц): Постановление Правительства РФ от 24.07.2020 N 1108 (ред. от 05.12.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 28.07.2020.
<5> Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб: Постановление Правительства РФ от 28.04.2021 N 663 (ред. от 26.12.2022) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 04.05.2021.
Порядок досудебного обжалования предусмотрен ст. 40 N 248-ФЗ, устанавливающей электронный способ подачи жалоб через портал государственных услуг с использованием электронной подписи. Данный механизм зарекомендовал себя во многих сферах деятельности (например, обжалование действий судебного пристава-исполнителя) и призван прежде всего снизить нагрузку на судебную систему в части рассмотрения заявлений об оспаривании действий государственных органов и предотвратить расход бюджетных средств на компенсационные выплаты. Кроме того, он позволяет обеспечить дополнительную защиту прав и законных интересов добросовестных предпринимателей. Обжаловаться могут любое решение контрольного органа о проведении контрольных (надзорных) мероприятий или акт контрольных (надзорных) мероприятий, действие или бездействие государственных служащих, затрагивающие интересы заявителя, вплоть до вопроса о компетентности проверяющего инспектора. Более того, с 15 мая 2023 г. через систему электронного досудебного обжалования контролируемое лицо может заявить об изменении категории риска осуществляемой им деятельности или принадлежащего ему объекта контроля <6>.
--------------------------------
<6> О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу отдельного положения акта Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 10.03.2023 N 372 // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 17.03.2023.
Вместе с тем отметим, что установление механизма досудебного обжалования в качестве обязательного процессуального фильтра в настоящее время можно считать положительной инновацией лишь с некоторой натяжкой, ввиду того что его реализация на практике не всегда позволяет решить поставленные задачи, поскольку жалоба направляется в тот же орган, что и принял решение. А, как верно отмечает адвокат Адвокатской палаты г. Москвы О.А. Лисаев, отмена собственного решения для любого государственного органа трактуется как демонстрация некомпетентности и может повлечь санкции в отношении должностных лиц <7>. Поэтому результатом подачи жалобы с большей вероятностью является направление заявителю стандартной отписки, а не полноценная проверка и отмена необоснованного решения.
--------------------------------
<7> В России проведут эксперимент по досудебному обжалованию решений контрольно-надзорных органов // Адвокатская газета. URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/v-rossii-provedut-eksperiment-po-dosudebnomu-obzhalovaniyu-resheniy-kontrolno-nadzornykh-organov/ (дата обращения: 05.06.2023).
Еще одной проблемой является недостаточная юридическая квалификация должностных лиц контролирующих и надзорных органов в гражданско-правовой области, что может приводить к необоснованным требованиям о необходимости досудебного обжалования в тех случаях, когда такой порядок на самом деле не является обязательным. Это, в свою очередь, может вести к дополнительным судебным разбирательствам и общему снижению эффективности механизма государственного регулирования предпринимательской деятельности. Так, например, в споре между ООО "Онер" и Межрайонной инспекцией ФНС N 20 по Пермскому краю, где истец (ООО "Онер") заявлял о защите своей деловой репутации, представитель органа налогового контроля настаивал на том, что истцом не был соблюден обязательный досудебный порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц Инспекции, а значит, его заявление суд должен отклонить. Однако суд указал, что в силу п. 5 ст. 4 АПК РФ соблюдение досудебного порядка по данной категории споров не требуется, и дело судом было рассмотрено <8>.
--------------------------------
<8> Решение Арбитражного суда Пермского края от 25.04.2022 по делу N А50-27530/2021 // СудАкт: Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/xw3bwlREnI1a (дата обращения: 01.06.2023).
Резюмируя перечисленные инновационные подходы в публично-правовом регулировании контрольной и надзорной деятельности, можно заключить, что реализация крупномасштабной реформы в этой сфере осуществляется путем модернизации нормативно-правового обеспечения как непосредственно порядка государственного контроля (надзора), так и форм взаимодействия участников контрольных отношений. Нормативные нововведения N 248-ФЗ существенным образом преобразовали подходы к организации контрольно-надзорных мероприятий, переломив парадигму соответствующей функции государства с карательной в сторону предупредительной или даже, можно сказать, партнерской. Это, конечно, не отменяет административно-правовой характер взаимоотношений контролирующих органов и подконтрольных лиц, однако в значительной степени усиливает позиции предпринимателей в спорных ситуациях и в целом снижает уровень административной нагрузки на бизнес, что на сегодняшний день является важнейшей задачей социально-экономического развития Российской Федерации.
Библиографический список
1. Фесько Д.С. Новое законодательство о государственном контроле (надзоре) и гарантии прав контролируемых лиц // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2021. N 1. С. 163 - 171.
2. Агамагомедова С.А. Государственный контроль и надзор в условиях цифровизации экономики // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2020. N 3. С. 79 - 85.
3. Аганина Р.Н., Андронова Т.А. Модернизация института государственного контроля предпринимательской деятельности // Право и политика. 2020. N 2. С. 36 - 47.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.