Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ЦЕЛИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИВАТИЗАЦИИ <1>
А.В. ПАЩЕНКО
--------------------------------
<1> Статья подготовлена в ходе работы над проектом "Конституционные пределы приватизации" (N 11-04-0033) при поддержке программы "Научный фонд НИУ-ВШЭ" в 2012 году.
Пащенко Андрей Владимирович, кандидат медицинских наук, магистрант Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".
В 2011 - 2013 годах планируется значительно увеличить темпы приватизации в целях последовательного сокращения государственного сектора экономики и активно проводить приватизацию федерального имущества, в том числе за счет крупных инвестиционно привлекательных компаний <2>. Приватизация - второй по значимости проект Министерства экономического развития Российской Федерации после подготовки Российской Федерации к вступлению во Всемирную торговую организацию <3>. Доля участия государства в ключевых контролируемых государством компаниях будет снижена до уровня ниже контрольного пакета акций, или государство совсем откажется от участия в управлении некоторыми компаниями, за исключением ряда организаций, работающих в инфраструктурных секторах или непосредственно связанных с обеспечением безопасности государства <4>. Предполагается, что это позволит привлечь инвестиции и создать справедливую конкуренцию, активизировать инвестиционную, предпринимательскую и инновационную деятельность <5>. Средства, вырученные от реализации программы приватизации государственных активов, планируется направить на поддержание макроэкономической стабильности и финансирование обязательств государства, в том числе социальных программ по образованию, здравоохранению, культуре <6>.
--------------------------------
<2> Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов // СПС "Консультант плюс". (Документ не опубликован.)
<3> Кукол Е. Налог на недвижимость откладывается // Российская газета. Столичный выпуск. 27.12.2011. N 5668 (292). URL: http://www.rg.ru/2011/12/27/nalog.html.
<4> Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29 июня 2011 года "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" // URL: http://www.rg.ru/2011/06/29/poslanie-sten.html.
<5> Там же.
<6> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 года // Российская газета. 23.12.2011. N 290. URL: http://www.rg.ru/2011/12/22/stenogramma.html.
Однако имеющийся опыт показывает, что в ходе приватизации превалируют конъюнктурные мотивы и происходит деконцентрация производства, что негативно сказывается на конкурентоспособности и финансовом положении приватизированных организаций <7>. В результате приватизации периода 1993 - 2003 годов на приватизируемых предприятиях происходили разрушение социальной защищенности работников, которые оказались "не более чем дешевой рабочей силой" <8>, и серьезное падение реальных доходов значительной части населения <9>.
--------------------------------
<7> Федеральная целевая программа "Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2014 годах", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 года N 606 // СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3917.
<8> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 гг. (экспертно-аналитическое мероприятие). М., 2004. С. 139. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/priv-tree_files-fl-6.pdf.
<9> Там же. С. 141.
Анализ результатов приватизации за период 1993 - 2003 гг., проведенный Счетной палатой Российской Федерации, выявил, что "главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации было отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы" <10>. Учитывая этот негативный опыт, а также важность установления целей, которые должны быть достигнуты в ходе приватизации, как для проведения финансового контроля <11>, так и для оценки эффективности приватизации <12>, рассмотрим цели правового регулирования приватизации в Российской Федерации и за рубежом.
--------------------------------
<10> Там же. С. 32.
<11> Guidelines on Best Practice for the Audit of Privatization // WGAP INTOSAI, 1998. URL: http://www.nao.org.uk/nao/intosai/wgap/bestprac.htm#Guideline%207.
<12> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 гг. (экспертно-аналитическое мероприятие). М., 2004. С. 70.
В легальном определении, представленном в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <13>, под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Похожее определение понятия "приватизация" содержится в ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ <14>, в которой под приватизацией понимается процесс передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
--------------------------------
<13> Российская газета. 26.01.2002. N 16.
<14> Российская газета. 08.12.1994. N 238, 239.
По сравнению с легальным доктринальное определение понятия "приватизация" шире по объему и включает в себя не только процесс передачи имущества, но и "осуществление разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами или в предпринимательской деятельности" <15>.
--------------------------------
<15> Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку. М., 1992. С. 15; цит. по: Крашенинников П.В. Приватизация жилья. Права граждан до и после приватизации. М., 2006 // СПС "КонсультантПлюс".
Несоответствие объемов доктринального и легального определений понятия "приватизация" существует также в зарубежных странах.
Например, J.A. Kammerer определил правовую концепцию приватизации как "передачу полномочий от государства к частным лицам", при этом под передачей полномочий понимается передача прав или компетенции <16>. Еще более широко трактует понятие "приватизация" A. Kaidatzis. По его мнению, приватизация - это "процесс передачи от "публичного" к "частному" <17>. При этом A. Kaidatzis уточняет, что в каждой сфере объект передачи различен: в экономике - имущество; в политике - власть и т.д.
--------------------------------
<16> Kammerer J.A. Privatisierung. Typologie-Determinanten-Rechtspraxis-Folgen. Tubigen, 2001; Citation according with: Kaidatizis A. A Typology of the Constitutional Limitations on Privatization // VII World Congress of International Association of Constitutional Law. Athens 11 - 15 June, 2007. P. 3.
URL: http://www.enelsyn.gr/papers/w10/Paper%20by%20Akritas%20Kaidatzis.pdf.
<17> Kaidatizis A. A Typology of the Constitutional Limitations on Privatization // VII World Congress of International Association of Constitutional Law. Athens 11 - 15 June, 2007. P. 1. URL: http://www.enelsyn.gr/papers/w10/Paper%20by%20Akritas%20Kaidatzis.pdf.
Наиболее полно объем понятия "приватизация" раскрывается в зарубежной доктрине через выделение объекта и субъекта приватизации. Объектом приватизации является то, что передается в процессе приватизации, а под субъектом приватизации понимается субъект, которому передается объект приватизации <18>.
--------------------------------
<18> Там же. С. 3 - 4.
В зависимости от объекта приватизации выделяют приватизацию имущества (proprietary privatization), когда объектом выступает право собственности, и приватизацию функций (functional privatization), когда объектом являются государственные функции - компетенция. Если объектом приватизации является имущество, то данный процесс называется денационализацией, а в случае, если объектом является компетенция, - либерализацией <19>. В зависимости от субъекта выделяют реальную приватизацию (substantial privatization) и формальную, или организационную, приватизацию (formal [or organizational] privatization) <20>. В реальной приватизации субъектом приватизации будут субъекты гражданского права (физические или юридические лица). В формальной приватизации субъектом приватизации являются компании с государственным участием (companies of the public sector).
--------------------------------
<19> Parker D. Privatization ten years on: a critical analysis of its rationale and results. P. 3. URL: https://dspace.lib.cranfield.ac.uk/bitstream/1826/606/2/SWP4091.pdf.
<20> Kaidatizis A. A Typology of the Constitutional Limitations on Privatization // VII World Congress of International Association of Constitutional Law. Athens 11 - 15 June, 2007. P. 3 - 6. URL: http://www.enelsyn.gr/papers/w10/Paper%20by%20Akritas%20Kaidatzis.pdf.
В модельном законе о приватизации Всемирного банка, отражающего современные тенденции приватизации, понятие "приватизация" определено как сделка или сделки, осуществляемые с помощью методов, описываемых в законе и приводящих к продаже предприятий или существенной части имущества государственной собственности частным лицам или передаче частным лицам контроля над государственными предприятиями или существенной части имущества <21>.
--------------------------------
<21> Art. 2 Law on privatization. Prepared by the Legal Reform and Private Sector Development Unit Legal Department The World Bank.
URL: http:// siteresources.worldbank.org/ INTLAWJUSTICE/ Resources/ privatization_civil.pdf.
Таким образом, объемы легального и доктринального определений понятия "приватизация" различаются по объекту. В соответствии с законодательством объектом приватизации является только право собственности, в то время как в доктрине объектом приватизации может быть как право собственности, так и компетенция. Причем такое разделение наблюдается как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах. Например, в ст. 10 Федерального закона от 1 июля 2011 года N 170-ФЗ "О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <22> указано, что ряд полномочий, которые до этого находились в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, принадлежит профессиональному объединению страховщиков. Такая передача компетенций легально не названа приватизацией, однако доктринально подобную передачу компетенций необходимо рассматривать как приватизацию. В связи с таким несоответствием считаем целесообразным выделять доктринальные и легальные цели правового регулирования приватизации, а также определять понятие "приватизация", в зависимости от объекта приватизации, в широком и узком смысле. В широком смысле приватизация - это передача государством части имущества или компетенции субъектам частного права. Определение понятия "приватизация" в узком смысле зависит от передаваемого государством объекта. Так, если объектом передачи является имущество, то под приватизацией в узком смысле следует понимать передачу государством части своего имущества физическим или юридическим лицам.
--------------------------------
<22> Российская газета. 04.07.2011. N 142.
Несоответствие объемов доктринального и легального определений понятия "приватизация" приводит к проблеме того, что цели, установленные в нормативном правовом акте, регулирующем передачу государственных функций субъектам гражданского права, необходимо рассматривать как доктринальные цели правового регулирования приватизации.
В общем понимании целью является выбранный и запланированный результат деятельности <23>, и она определяется как "совокупное представление о некоторой модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам прошлого опыта" <24>. Основными характеристиками цели являются следующие: конечность, достижимость, наличие объективных показателей достижения, назначаемость <25>.
--------------------------------
<23> Пригожин А.И. Цели и ценности. Новые методы работы с будущим. М., 2010. С. 8.
<24> Карташев В.А. Система систем. Очерки общей теории и методологии. М., 1995. С. 69.
<25> Пригожин А.И. Указ. соч. С. 19
Под целью в праве, являющейся частным случаем общего понятия "цель", понимают "идеальный, желательный результат, ради которого осуществляется юридическая деятельность" <26>, или цель, "установленную в законе, подзаконных актах, правовых режимах, определенных субъектах права" <27>. Юридическая цель имеет следующие отличительные признаки <28>:
--------------------------------
<26> Общая теория государства и права. Академический курс: В 3 т. М., 2010. Т. 3. С. 416.
<27> Там же. С. 419.
<28> Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 43.
1) в качестве модели устанавливается преимущественно государством в юридических нормах;
2) отражает наиболее общественно значимые интересы и потребности;
3) формально выражается в специфических правовых средствах своего определения и реализации;
4) отличается общеобязательной нормативностью;
5) ее единообразная практическая реализация гарантирована государственной властью.
Однако, на наш взгляд, все цели правового регулирования необходимо дополнительно разделять на две группы. В первую группу, разовую, необходимо включать цели, которые могут быть достигнуты исключительно правовыми средствами, в связи с неэффективностью или невозможностью применения иных средств регулирования общественных отношений. При этом разовые цели, как правило, не устанавливаются нормативными правовыми актами, необходимость достижения указанных целей обусловлена как теорией, так и практикой правового регулирования. Во вторую группу, производную от первой, необходимо включать цели, которые установлены нормативными правовыми актами, а правовое регулирование является средством достижения этих целей.
Выделение базовых целей относится к проблемам теории права вообще и теории отраслей права в частности. Так, отношения, связанные с приватизацией, возникают в сфере публичных финансов, а именно в сфере планового образования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Исходя из определения финансовых правоотношений как отношений, возникающих в сфере публичных финансов <29>, при плановом образовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств <30>, можно утверждать, что отношения, возникающие в связи с приватизацией, являются финансовыми правоотношениями. Из теории финансового права известно, что финансовые правоотношения возникают непосредственно из закона <31> и в связи с законом <32>. Таким образом, одной из базовых целей правового регулирования приватизации является закрепление юридических фактов, с которыми законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений по приватизации.
--------------------------------
<29> Финансовое право: Альбом схем / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2007. С. 29.
<30> Демин А.В. Финансовое право. М., 2004. С. 48.
<31> Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права. Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 208.
<32> Демин А.В. Указ. соч. С. 48 - 49.
Рассмотрим цели правового регулирования приватизации, относящиеся ко второй группе, в которой под целью правового регулирования понимается цель, установленная в законе, подзаконных актах, правовых режимах, определенных субъектах права <33>.
--------------------------------
<33> Общая теория государства и права. Академический курс: В 3 т. М., 2010. Т. 3. С. 419.
Все источники <34>, в которых могут встречаться цели правового регулирования приватизации, можно разделить на три взаимно перекрывающиеся группы:
--------------------------------
<34> Цели правового регулирования приватизации могут прямо не указываться в нормативных правовых актах, а содержаться в иных актах, не являющихся нормативными. В иных случаях цели правового регулирования приватизации могут быть выявлены при анализе политической обстановки, социальных факторов. В связи с этим считаем, что корректно не уточнять источники целей правового регулирования приватизации, а использовать общий термин "источник".
1) устанавливающие цели правового регулирования приватизации (например; Конституция Российской Федерации; федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; иные нормативные правовые акты органов государственной власти);
2) реализующие цели правового регулирования приватизации (например; федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; иные нормативные правовые акты органов государственной власти; нормативные правовые акты органов местного самоуправления);
3) содержащие цели правового регулирования приватизации (например; Конституция Российской Федерации; федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; иные нормативные правовые акты органов государственной власти; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; пояснительные записки к законопроектам).
В Конституции Российской Федерации <35> не содержится прямого указания на цели правового регулирования приватизации, однако содержатся нормы, закладывающие фундамент правового регулирования приватизации. Такими положениями являются: отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничения государственной собственности (п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации); признание и защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации); охрана законом права частной собственности, права каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом (ст. 35 Конституции Российской Федерации). Для дальнейшей систематизации положения, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, целесообразно выделить в отдельную группу - конституционные цели правового регулирования приватизации.
--------------------------------
<35> Российская газета. 21.01.2009. N 7.
Основы, заложенные в Конституции Российской Федерации, являются целями, которые должны быть достигнуты правовым регулированием, в том числе правовым регулированием процесса приватизации, и реализованы в иных нормативных правовых актах. К таким нормативным правовым актам относятся, в частности, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации.
Исторически сложилось, что в Российской Федерации особая роль отводится Президенту Российской Федерации, в том числе при установлении целей приватизации. Эти цели, не противоречащие конституционным целям правового регулирования приватизации, в дальнейшем реализуются через правовой механизм, формируемый изданием профильных законов и иных нормативных правовых актов.
Цели устанавливаются указами Президента Российской Федерации либо иными актами, определяющими основные приоритеты в деятельности Правительства Российской Федерации или Федерального Собрания. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" <36> были установлены следующие цели приватизации:
--------------------------------
<36> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 1. Ст. 2.
1) формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений;
2) вовлечение в процесс приватизации максимально широких слоев населения путем продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества;
3) завершение приватизации большинства объектов малой приватизации и ускорение развития на этой основе сферы торговли и услуг;
4) завершение в основном приватизации крупных и средних предприятий промышленности и строительства;
5) повышение эффективности деятельности предприятий и национальной экономики в целом на основе проведения структурной перестройки экономики, развертывания послеприватизационной поддержки предприятий, создания конкурентной среды и развития фондового рынка;
6) привлечение инвестиций в производство, в том числе иностранных;
7) содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения, в том числе защите прав частных собственников (акционеров).
Аналогичная стратегия формирования целей правового регулирования приватизации сохраняется и сегодня. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 года <37> было указано, что главной целью приватизации являются повышение эффективности компаний и привлечение в российскую экономику дополнительных инвестиций, а доходы от приватизации необходимо направить прежде всего на модернизацию экономики Российской Федерации. В Бюджетном послании отмечено, что цель приватизации "состоит не только в увеличении поступления средств в бюджет, но и в обеспечении поддержки конкуренции и благоприятного инвестиционного климата, без которых не приходится рассчитывать на масштабные улучшения в области модернизации и инновационного развития экономики" <38>. На 2012 - 2014 гг. Президент Российской Федерации поставил цель существенного снижения роли государства в непосредственном управлении экономическими активами, через приватизацию крупных пакетов акций в ключевых контролируемых государством компаниях <39>.
--------------------------------
<37> Российская газета. 01.12.2010. N 271.
<38> Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах" // URL: http://www.rg.ru/2010/06/29/poslanie.html.
<39> Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29 июня 2011 года "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" // URL: http://www.rg.ru/2011/06/29/poslanie-sten.html.
Цели приватизации, установленные в Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, являются принципами, лежащими в основе политики приватизации в Российской Федерации. Значимость данных принципов позволяет выделить их в особую группу - целей-принципов.
В Российской Федерации процессы приватизации регулируются на федеральном и региональном уровнях (п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). На федеральном уровне основным законом, регулирующим приватизацию государственного и муниципального имущества, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". На региональном уровне порядок проведения приватизации устанавливается законами субъектов Российской Федерации. Например Законом города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы" <40>, Законом Московской области от 12 мая 2005 года N 115/2005-ОЗ "О приватизации имущества, находящегося в собственности Московской области" <41>.
--------------------------------
<40> Тверская, 13. 18.12.2008, 23.12.2008. N 151, 153.
<41> Ежедневные новости. Подмосковье. 21.05.2005. N 92.
Все цели, установленные в нормативных правовых актах, регулирующих процесс приватизации, можно разбить на две группы: общие цели правового регулирования и специальные цели правового регулирования (цели института приватизации).
К общим можно отнести такие цели правового регулирования, как защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороноспособности и безопасности государства (п. 2 ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"). Данные цели не являются целями, которые достигаются исключительно в процессе приватизации, однако правовое регулирование приватизации не только не должно препятствовать достижению этих целей, а, наоборот, должно способствовать их достижению.
К специальным целям правового регулирования приватизации следует относить цели, в достижении которых приватизации отводится существенная роль или которые могут быть достигнуты путем проведения приватизации. Чаще всего такие цели закрепляются в специальных нормативных правовых актах, регулирующих процесс приватизации. К таким целям, например, относятся:
1) создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда (абз. 2 преамбулы Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <42>);
--------------------------------
<42> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 11.07.1991. N 28. Ст. 959.
2) углубление экономических реформ и обеспечение стабильности правовых основ единого рынка объектов приватизации в Российской Федерации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации");
3) повышение экономической эффективности приватизации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года N 96 "О втором этапе приватизации в г. Москве" <43>);
--------------------------------
<43> Российская газета. 09.02.1995. N 30.
4) активизация экономических преобразований и привлечения инвестиций в сферу реставрации объектов исторического и культурного наследия народов Российской Федерации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 года N 2121 "О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения" <44>);
--------------------------------
<44> Российская газета. 03.12.1994. N 234, 235.
5) повышение экономической и социальной эффективности использования имущества (ч. 1 ст. 1 Закона г. Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы" <45>).
--------------------------------
<45> Тверская, 13. 18.12.2008, 23.12.2008. N 151, 153.
Следует учитывать, что не всегда цели правового регулирования приватизации напрямую указаны в нормативных правовых актах. В связи с этим цели правового регулирования могут быть установлены путем анализа иных фактов, наиболее доступным источником которых являются документы, сопутствующие законотворчеству, в частности пояснительные записки. Законодательная инициатива, направленная на совершенствование Федерального закона от 21 декабря 2011 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", преследовала, в частности, следующие цели:
1) усиление контроля над эффективностью управления государственной собственностью <46>;
--------------------------------
<46> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Паспорт проекта Федерального закона N 98041490-2 // СПС "КонсультантПлюс".
2) защиту сотрудников стационарных учреждений социальной защиты населения, находящихся в сельской местности <47>;
--------------------------------
<47> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменения и дополнения в статью 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Паспорт проекта Федерального закона N 98083978-2 // СПС "КонсультантПлюс".
3) устранение ведомственного монополизма в сфере организации продажи федерального имущества <48>;
--------------------------------
<48> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Паспорт проекта Федерального закона N 98091038-2 // СПС "КонсультантПлюс".
4) приведение Федерального закона в соответствие с законодательством <49>.
--------------------------------
<49> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Паспорт проекта Федерального закона N 99091456-2 // СПС "КонсультантПлюс".
В иных случаях целью правового регулирования приватизации является выполнение международных обязательств Российской Федерации. Так, одним из условий вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию является представление отчетов о ходе программы приватизации вплоть до ее завершения <50>. При этом достигнутая договоренность о ежегодном представлении членам Всемирной торговой организации отчетов о ходе приватизации в Российской Федерации может быть реализована только правовыми средствами.
--------------------------------
<50> Report of the working party on the accession of the Russia Federation to the World Trade Organization. 17 November, 2011. P. 18.
URL: http://docsonline.wto.org/DDFDocuments/t/WT/MIN11/2.doc.
Принятие срочных мер для стабилизации экономики может быть еще одной целью правового регулирования приватизации. Например, в связи с финансовым кризисом Правительством Российской Федерации были разработаны Основные направления антикризисных действий на 2010 год <51>. Планировалось привлекать отечественных и иностранных инвесторов на российский финансовый рынок, сокращая долю государственной собственности в экономике путем приватизации, реализуемой с использованием публичных открытых процедур на основе конкурсов и аукционов, в том числе размещения акций приватизируемых компаний на IPO и SPO.
--------------------------------
<51> Основные направления антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год (одобрены на заседании Правительства Российской Федерации). Протокол от 30 декабря 2009 года N 42 // СПС "КонсультантПлюс". (Документ не опубликован.)
Детальный анализ всего массива нормативной правовой базы для определения целей правового регулирования приватизации за рубежом не представляется возможным в связи с его большим объемом. Это является основной причиной того, что большинство работ посвящено приватизации либо в отдельных странах <52>, либо отдельных предприятий в определенной стране <53>. В связи с этим анализ целей правового регулирования приватизации в зарубежных странах целесообразно проводить через изучение актов, в основе которых лежит обобщенный опыт проведения приватизации в развитых странах и которые являются эталоном для создания законодательства, регулирующего процессы приватизации. К таким документам относятся Юридическое руководство для программ приватизации (Legal Guidelines for privatization programs <54>), составленное Всемирным банком, и сформированные на его основе типовые законы <55>.
--------------------------------
<52> См., в частности: Талапина Э.В. Приватизация публичных предприятий во Франции // Цивилист. 2006. N 1. С. 104 - 110.
<53> См., в частности: Сенаторов А. Почта и политика // Япония сегодня. 2006. N 1. С. 5 - 6.
<54> Legal Guide for privatization programs. World Bank Group Official Site.
URL: http:// siteresources.worldbank.org/ INTLAWJUSTICE/ Resources /privatization_guide.pdf.
<55> Law on Privatization. World Bank Group Official Site.
URL: http:// siteresources.worldbank.org/ INTLAWJUSTICE/ Resources/ privatization_civil.pdf.
В Юридическом руководстве для программ приватизации отмечено, что наличие специального закона о приватизации не является обязательным, но его принятие позволяет достичь следующих целей <56>:
--------------------------------
<56> Legal guidelines for privatization programs. P. 2 - 3.
1) определить цели и политику государства для процесса приватизации;
2) внести изменения в действующее законодательство, положения которого могут служить препятствием для проведения приватизации (например, запрет на участие бизнеса в стратегической деятельности);
3) разрешить финансовую реструктуризацию предприятий до их продажи и разрешить реструктуризацию задолженности предприятия;
4) определить методы приватизации и любые ограничения для потенциальных покупателей;
5) предусмотреть распределение выручки от продажи.
Однако главная цель специального закона о приватизации состоит в определении границ приватизационных программ и всех исключений для определенных секторов экономики или предприятий. Достижение данной цели рекомендуется осуществлять не через перечисление предприятий, подлежащих приватизации, а через определение исключений - предприятий, не подлежащих приватизации. Еще одной целью правового регулирования приватизации, выделенной в Юридическом руководстве для программ приватизации, является осуществление правового регулирования не только процесса приватизации, но и поддержки приватизированных предприятий.
Цели правового регулирования приватизации, изложенные в Юридическом руководстве для программ приватизации, составленном Всемирным банком, нашли отражение в сформированных типовых законах, составленных как для стран с системой континентального права <57>, так и для стран common law <58>.
--------------------------------
<57> Law on Privatization. World Bank Group Official Site.
URL: http://siteresources.worldbank.org/INTLAWJUSTICE/Resources/privatization_civil.pdf.
<58> Law on Privatization. World Bank Group Official Site.
URL: http://siteresources.worldbank.org/INTLAWJUSTICE/Resources/privatization_common.pdf.
В документах, подготовленных Всемирным банком, так же, как в нормативных правовых актах в Российской Федерации, не все цели правового регулирования приватизации указаны непосредственно. Некоторые из целей правового регулирования приватизации могут быть определены при анализе Юридического руководства для программ приватизации, а иные - при анализе преследуемых долгосрочных целей.
Например, одной из целей правового регулирования приватизации, напрямую не указанной в Юридическом руководстве по приватизации Всемирного банка, является регламентация процесса приватизации, в частности подготовки к приватизации, включающей проведение аудиторской проверки имущества до приватизации, реструктуризацию персонала. Другими целями правового регулирования являются прозрачность и стабильность процесса приватизации, которые могут достигаться законодательным закреплением порядка приватизации.
Следует учитывать, что рекомендации Всемирного банка направлены не только на то, чтобы сделать процесс приватизации в развивающихся странах максимально эффективным, но и на то, чтобы защитить инвестиции в экономику развивающихся стран, что также можно рассматривать как одну из целей правового регулирования приватизации. Тем не менее построение законодательной базы, с разумным учетом рекомендаций Всемирного банка, позволит сократить период организации процесса приватизации и избежать многих проблем, в том числе потери репутации и доверия как внутри страны, так и за ее пределами.
Учитывая, что цель в праве - это идеальный, желательный результат, все выделенные цели правового регулирования приватизации в Российской Федерации и за рубежом можно разбить на несколько групп в зависимости от результата, на достижение которого ориентирована цель.
Первую группу формируют юридические цели, через достижение которых будет сформировано правовое поле для проведения приватизации. Например, приведение действующего законодательства в соответствие со специальным законом о приватизации; изменение законодательства, положения которого могут служить препятствием для проведения приватизации. В эту группу входит также установление юридических фактов, в связи с которыми происходят возникновение, изменение и прекращение правоотношений по приватизации.
Во вторую группу входят экономические цели, направленные не только на образование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, но и на повышение экономической эффективности приватизации, углубление экономических реформ и др.
Третья группа включает в себя социальные цели правового регулирования приватизации, куда входят такие цели, как повышение социальной эффективности приватизированного имущества; привлечение инвестиций в сферу реставрации объектов исторического и культурного наследия и др.
Политические цели правового регулирования приватизации формируют четвертую группу. В эту группу могут быть включены цели по определению политики государства в отношении процесса приватизации, устранению ведомственного монополизма в сфере организации продажи государственного имущества и др.
Таким образом, все цели правового регулирования приватизации составляют единую систему, в которой на основании различных критериев можно выделить несколько групп. Одной из главных целей правового регулирования приватизации является закрепление юридических фактов, с которыми законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений по приватизации. Эта цель относится к базовым целям правового регулирования приватизации и входит в группу юридических целей. Цели правового регулирования приватизации, которые входят в экономическую, социальную и политическую группы, составляют иерархическую структуру, включающую в себя конституционные цели, цели-принципы, общие цели и специальные цели правового регулирования приватизации. Источники, содержащие цели правового регулирования приватизации, могут быть разделены на источники, устанавливающие, реализующие и содержащие цели правового регулирования приватизации. При этом в роли таких источников могут выступать не только нормативные правовые акты. В частности, в некоторых случаях установить истинные цели правового регулирования приватизации возможно только при комплексном анализе как нормативных правовых актов, так и сопутствующей политической, экономической и социальной обстановки.
Предлагаемая система целей правового регулирования приватизации может быть использована при формулировании целей приватизации, устраняя при этом дублирование и соблюдая иерархию, и в конечном счете позволит повысить эффективность приватизации.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.