ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
И.А. ТРЕТЬЯК
Конституционная реформа 2020 г. непосредственно затронула конституционные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации. По результатам проведенных в осенний период 2020 г. научно-практических мероприятий можно с уверенностью сказать, что поправки в главу 8 вошли в шорт-лист наиболее дискутируемых положений реформы. При этом позиция научного сообщества разделилась следующим образом:
1) конституционные поправки отразили фактическое положение местного самоуправления и синхронизировали конституционно-правовое регулирование с федеральным законодательством и правоприменительной практикой, что не заслуживает негативной оценки;
2) конституционные поправки окажут существенное негативное влияние на развитие местного самоуправления, его самостоятельность, в результате реформы сократится поселенческий уровень, а следовательно, и уровень демократии, также объективно снизится уровень конституционной защиты и гарантированности местного самоуправления.
С внесением поправок траектория развития местного самоуправления изменится и будет проходить в новом конституционном измерении, которое требует пристального изучения. В статье будет проведен анализ отдельных конституционных поправок о местном самоуправлении с целью определения тенденций его дальнейшего развития.
1. Предметом правового регулирования новой редакции главы 8 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) является также деятельность органов государственной власти, что выходит за рамки названия главы. В данном случае сложилась ситуация, имевшая место ранее с названием главы 7 о судебной власти, содержащей также нормы о прокуратуре, которую законодатель исправил только в 2014 г. В связи с этим полагаем, что название главы 8 также должно было подлежать корректировке, например, в следующей редакции: "Публичная власть и местное самоуправление".
2. Единая система публичной власти, как известно, не является новеллой. Вопросы природы местной публичной власти были предметом рассмотрения в деле о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <1> и в деле о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // СПС "КонсультантПлюс".
Конституционным Судом Российской Федерации (далее - Конституционный Суд РФ) в Постановлении по "Удмуртскому делу" были выработаны правовые позиции, позволяющие определить территориальную сферу местного самоуправления с тем, чтобы, будучи максимально приближенным к населению, оно при этом не лишалось необходимой эффективности и чтобы в наибольшей степени учитывались особенности конкретной правовой и фактической ситуации: на уровне города районного подчинения, других городских и сельских поселений в районах, а также прочих городских поселениях публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Таким образом, правовая конструкция единой системы публичной власти была успешно внедрена в российскую правовую систему, 23 года существовала и применялась как конституционно-правовая категория без необходимости внесения поправок к Конституции РФ.
Приведенная правовая позиция была основана на прежней редакции ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Данная редакция соответствовала международным обязательствам Российской Федерации, принятым в связи с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления <3> (далее - Хартия). Напомним, что согласно ч. 3 ст. 4 Хартии осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.
В связи с этим Конституционный Суд РФ в вопросах защиты конституционного права на местное самоуправление неоднократно отстаивал данное право именно для первичного территориального звена двухуровневой модели местного самоуправления. Несмотря на это, в России сформировалась устойчивая тенденция к "укрупнению" сельских поселений и даже отказу от поселенческого уровня <4>. Указанный вывод подтверждается следующими статистическими данными <5> (см. табл.).
--------------------------------
<4> Бабичев И.В. Нормы-принципы Европейской хартии местного самоуправления как составная часть правовой доктрины российской модели местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 6. С. 67 - 74.
<5> База данных показателей муниципальных образований. URL: https://rosstat.gov.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm (дата обращения: 09.07.2021).
Таблица
Информация об изменении количества городских и сельских поселений в Российской Федерации
|
Количество муниципальных образований в Российской Федерации |
||||
|
период |
муниципальные образования (ед.) |
|||
|
всего (разница с предыдущим периодом) |
поселения |
|||
|
всего (разница с предыдущим периодом) |
в том числе |
|||
|
городские |
сельские |
|||
|
На 01.01.2014 |
22 777 (- 342) |
20 185 (- 359) |
1 660 |
18 525 |
|
На 01.01.2017 |
22 327 (- 450) |
19 690 (- 495) |
1 589 |
18 101 |
|
На 01.01.2019 |
21 501 (- 826) |
18 870 (- 820) |
1 490 |
17 380 |
|
На 01.01.2020 |
20 846 (- 655) |
18 219 (- 651) |
1 398 |
16 821 |
При этом отказ от поселенческого уровня местного самоуправления, как показало исследование А.С. Пузанова и Р.А. Попова, приводит к отчуждению значительной части населения от участия в местном самоуправлении <6>.
--------------------------------
<6> Пузанов А.С., Попов Р.А. Оценка территориальной доступности местного самоуправления: экономико-географическое исследование // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. N 3. С. 24.
Конституция РФ более не содержит юридических гарантий организации местного самоуправления в наиболее приближенных к населению муниципальных образованиях, которыми являются городские и сельские поселения. А с учетом сложившейся тенденции к их сокращению логично предположить, что законодатель явно не преследовал цель сохранить либо гарантировать поселенческий принцип организации местного самоуправления, а сама тенденция будет усилена и количество поселений и муниципальных образований в целом сокращено, в том числе путем образования муниципальных округов. А чем меньше объектов управления, тем стабильнее централизованная система, в данном случае единая система публичной власти.
3. Из содержания ст. 133 Конституции РФ следует, что органы местного самоуправления выполняют во взаимодействии с органами государственной власти публичные функции. Полагаем, что данные изменения лишь усилят тенденцию размывания собственной и исключительной компетенции муниципальных образований, отмечаемую как международным экспертным сообществом, так и в ежегодном докладе о состоянии местного самоуправления.
На 37-й сессии Конгресса местных и региональных властей, 30 октября 2019 г., был рассмотрен Доклад о состоянии местной и региональной демократии в Российской Федерации с принятием рекомендаций N 440 (2019) <7>, в которых экспертами отмечены следующие несоответствия положениям Хартии:
- низкий объем самостоятельной компетенции муниципальных образований (ст. 3.1 Хартии) и нечеткое разделение компетенции между местным и региональным уровнем власти, что приводит к перекрестной ответственности и ограничивает реализацию собственных местных инициатив (ст. 4.2, 4.4 Хартии);
- определение объема компетенции местных сообществ вышестоящим уровнем власти в соответствии с федеральным и региональным ad-hoc законодательством, что порождает множественную асимметрию между муниципальными образованиями одного типа в различных субъектах Федерации, размывание корневой компетенции сельских муниципалитетов в нарушение принципа субсидиарности (ст. 3.1, 4.3 и 4.4 Хартии);
- диспропорциональная передача полномочий на местный уровень в ущерб их собственным функциям (ст. 4.5, 9.2 Хартии).
--------------------------------
<7> Local and Regional Democracy in the Russian Federation. Report CG37(2019) 11 30 October 2019 / Rapporteurs J. Wienen, S. Dickson. URL: https://rm.coe.int/local-and-regional-democracy-in-the-russian-federation-momtormg-comm/1680973ba5 (дата обращения: 10.07.2021).
В докладе Общероссийского конгресса муниципальных образований по итогам 2018 г. также отмечалось снижение количества полномочий, исторически присущих местной власти, что стало следствием многолетней серьезной диспропорции в налоговой системе и межбюджетных отношениях на фоне возрастания полномочий, несвойственных природе местного самоуправления и имеющих государственный характер <8>.
--------------------------------
<8> Доклад Общероссийского конгресса муниципальных образований "О состоянии местного самоуправления, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году". С. 18. URL: http://okmo.news/event.php?40 (дата обращения: 30.06.2021).
Необходимо отметить финансовое состояние муниципальных образований, в котором они встретили конституционную реформу. По данным Министерства финансов Российской Федерации, собственные доходы местных бюджетов увеличились в 2019 г. по сравнению с предыдущим годом на 13,8%. Основными причинами роста явились увеличение налоговых доходов на 5,2% и рост объемов субсидий на 17,2%, дотаций на 7,9% и иных межбюджетных трансфертов на 11,9%. Основным бюджетообразующим налогом для местных бюджетов традиционно является федеральный НДФЛ, доля которого в налоговых доходах местных бюджетов в 2019 г. составила 63,4%. Значительную часть доходов местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, доля которых составляет 66,0% (в 2018 г. - 64,5%) <9>.
--------------------------------
<9> Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации за 2019 год. URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/results/ (дата обращения: 30.06.2021).
Итак, даже будучи самостоятельным уровнем публичной власти, местное самоуправление и его экономическая "дееспособность" и до реформы находились в прямой зависимости от перераспределения федеральным центром бюджетных средств. Таким образом, интеграция местного самоуправления в систему публичной власти уже давно была осуществлена бюджетным и налоговым законодательством, "запаздывало" только конституционно-правовое регулирование с его неизменяемыми основами конституционного строя. С конституционными поправками местное самоуправление будет все больше вовлекаться в осуществление генетически несвойственных ему государственных полномочий. В связи с этим возникает вопрос, каким образом это будет соответствовать Хартии и насколько эффективно будет обеспечена защита местного самоуправления, интегрированного в единую систему публичной власти, поскольку само по себе свойство единства такой системы не предполагает наличие в ней значимых разногласий.
4. Согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций.
Таким образом, органы местного самоуправления будут обязаны функционально взаимодействовать с органами государственной власти. Принцип взаимодействия для муниципалитета будет следующим: отказаться от участия в публичных функциях нельзя, вопрос о компенсации будет разрешен впоследствии в суде. Вместе с тем инициирование судебных споров о компенсации требует кадровой укомплектованности юридической службы муниципального образования, что имеет место далеко не во всех муниципальных образованиях.
Суды непосредственно применяют положения ст. 133 Конституции РФ, однако для решения вопроса о наличии оснований для компенсации суд выясняет, чье расходное обязательство было исполнено муниципальным образованием. Легальное определение расходных, бюджетных и публичных обязательств содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), и установление их на практике не вызывает трудностей в связи с ведением реестра таких обязательств и его опубликованием. В то же время БК РФ не содержит категории "публичные функции". При этом данная категория не тождественна новой редакции ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления осуществляют взаимодействие с органами государственной власти для "наиболее эффективного решения задач в интересах населения". При системном толковании компенсации будут подлежать расходы, связанные с осуществлением публичных функций, которые были направлены на решение задач в интересах населения.
Однако в судебной практике суды достаточно часто признавали за муниципалитетами право на компенсацию из средств федерального или регионального бюджета при предоставлении жилья федеральным судьям и государственным служащим (полиции, таможенных органов, сотрудникам уголовно-исполнительной системы и т.д.) <10>, что явно несоотносимо с "интересами населения". С учетом вышеизложенного необходимо осуществить детальное правовое регулирование права местного самоуправления на компенсацию расходов, пределы его участия в осуществлении публичных функций и предусмотреть механизмы предварительного учета мнения муниципальных образований по вопросам о таком участии.
--------------------------------
<10> См., напр.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 22 октября 2009 г. по делу N А31-3230/2009; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 15 сентября 2008 г. N Ф03-А51/08-1/3072 по делу N А51-2108/2008-42-85; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10 ноября 2010 г. по делу N А13-4555/2010 // СПС "КонсультантПлюс".
5. В соответствии с ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, что они делали и до поправок в различных формах.
В упоминавшемся докладе и Рекомендациях N 440 (2019) международными экспертами были отмечены следующие нарушения Хартии в данной сфере <11>:
- возможность глав регионов заменять прямые выборы главы муниципального образования на систему их назначения сокращает избирательные права жителей при диспропорциональной роли губернаторов в данном процессе, что усматривается в назначении ими 50% членов комиссии и в результате подрывает политическую автономию местных сообществ (ст. 3.1, 3.2 и 7 Хартии);
- право регионов определять внутреннюю административную структуру муниципальных образований в отдельных регионах ограничивает местную организационную автономию (ст. 6.1 Хартии), а право губернаторов удалять в отставку мэров подрывает принцип свободного осуществления полномочий (ст. 7.1 Хартии).
--------------------------------
<11> Local and Regional Democracy in the Russian Federation.
У органов государственной власти появилась гарантированная Основным Законом страны возможность участвовать в формировании органов местного самоуправления, что открыло "новые горизонты" для такого вмешательства. В связи с чем предлагаем вспомнить, как органы государственной власти реализовывали данное право ранее.
Законодатель Омской области в 2011 г. ввел безальтернативную пропорциональную систему на выборах депутатов представительного органа муниципального района, городского округа, что было признано Верховным Судом Российской Федерации незаконным <12>. Законодатель Иркутской области установил безальтернативный вариант замещения должности главы муниципального образования и определил его место в структуре путем избрания представительным органом из своего состава и последующим руководством местной администрации <13>. Законодатель Челябинской области в 2015 г. также предусмотрел безальтернативную форму, по которой главы муниципального района, городского и сельского поселений Челябинской области избираются представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, и возглавляют местные администрации <14>. Данный список можно продолжить.
--------------------------------
<12> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2011 г. по делу N 50-Г11-10. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=460502 (дата обращения: 02.07.2021).
<13> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. N 30-П. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision215624.pdf (дата обращения: 02.07.2021).
<14> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. N 2741-О "По жалобе муниципального образования "Родниковское сельское поселение" Троицкого муниципального района Челябинской области на нарушение конституционных прав и свобод отдельными положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьей 2 Закона Челябинской области "О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. N 2.
Следовательно, существует значительный конституционно-правовой риск чрезмерного вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, в ключевые вопросы их формирования и роспуска, что приведет к введению различных безальтернативных способов.
Таким образом, поправки к главе 8 Конституции РФ содержат в себе конфликтогены, способные породить конституционно-правовые конфликты между органами местного самоуправления, местным сообществом и органами государственной власти по вопросам реализации и защиты местного самоуправления. Организация местного самоуправления в Российской Федерации, по нашему мнению, еще более отклонилась от вектора развития, заданного международным стандартом, выраженным в Хартии, а уровень конституционных гарантий местного самоуправления снизился.
Литература
1. Бабичев И.В. Нормы-принципы Европейской хартии местного самоуправления как составная часть правовой доктрины российской модели местного самоуправления / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 6. С. 67 - 74.
2. Пузанов А.С. Оценка территориальной доступности местного самоуправления: экономико-географическое исследование / А.С. Пузанов, Р.А. Попов // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. N 3. С. 24 - 30.
References
1. Local and Regional Democracy in the Russian Federation. Report CG37(2019) 11 30 October 2019 / Rapporteurs: J. Wienen, S. Dickson. URL: https://rm.coe.int/local-and-regional-democracy-in-the-russian-federation-monitoring-comm/1680973ba5 (дата обращения: 10.07.2021).
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245