ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВО НА УЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ КАК ОДИН ИЗ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
О.А. ФОМИЧЕВА
Реализация местным самоуправлением прав на участие в законотворческом процессе не находит своего отражения в Конституции Российской Федерации <1> (далее - Конституция РФ), органы местного самоуправления не установлены в перечне субъектов права на реализацию законодательной инициативы (по ст. 104). Вместе с тем правовая природа вопроса участия местного самоуправления в законотворческом процессе исходит из характеристики народа как носителя власти (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому участие местного самоуправления в законотворческом процессе можно рассматривать как один из способов участия в "государственном управлении" <2>, но в пределах вопросов местного значения.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Кабышев С.В. Культура законотворчества в Канаде // Юридическая техника. 2016. N 10. С. 136 - 142.
Участие народа в законотворческом процессе необходимо и обосновывается в качестве средства "реализации государственной политики" <3>, "доведения забот, чаяний и проблем этих слоев до Государственной Думы" <4>, поиска баланса "соответствия законодательных решений интересам общества" <5>. С.Н. Братусь справедливо считает, что в основе процесса формирования юридических норм должна быть психологическая воля людей <6>. Безусловно, все доводы ученых обосновывают необходимость регламентации места и роли местного самоуправления одного из уровней публичной власти в процедурах законотворческого процесса. Народ на территории муниципального образования вправе решать вопросы местного значения через публичную (муниципальную) власть путем форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления <7>. Президент Российской Федерации в своих посланиях также указывает на необходимость вовлечения местного самоуправления в законотворческий процесс <8>.
--------------------------------
<3> Злобина Е.А., Батяев А.А. Комментарий к Федеральному закону от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате РФ" (постатейный). М., 2006.
<4> Артамонов А.Н. Создание законов в субъектах РФ: Моногр. Ростов-н/Д: РЮИ РПА Минюста России, 2011. С. 92.
<5> Сергеев А.А. Проблемы демократизации законодательного процесса // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Мат. научной конференции (21 - 23 марта 2002 г.) М., 2003. С. 316.
<6> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 18.
<7> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.
<8> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики РФ)" // Российская газета. 1999. 30 марта. С. 3; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября. С. 3.
Вместе с тем участие местного самоуправления в законотворческом процессе на практике проявлено неактивно, что негативно характеризуется многими учеными и практиками <9>. Большинство ученых полагают, что вопрос участия местного самоуправления в законотворческом процессе считается функцией публичного участия в государственных вопросах как форма демократии <10>. Но имеются также суждения о том, что функция участия в законотворческом процессе органов местного самоуправления является формой реализации вопросов местного значения <11>. Вместе с тем можно объединить оба этих сформировавшихся суждения и определить вопрос участия органов местного самоуправления в законотворческом процессе как демократические начала в правах на разрешении правовых пробелов в вопросах местного значения.
--------------------------------
<9> Зенков А.П. Местное самоуправление сегодня и завтра // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 10. С. 30 - 33; Савченко Н.А. Реализация органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законотворческом процессе субъекта РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 3. С. 15 - 19; Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 19. С. 33 - 38 и др.
<10> Ларькина А.П. Общественная инициатива как форма участия граждан в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 9. С. 42 - 44; Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 86 - 96.
<11> Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учеб. пособ. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. 328 с.
Одной из причин заниженного интереса местного самоуправления к законотворческому процессу является отсутствие положений в специализированном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) о порядке участия органов местного самоуправления в законотворческих процедурах. Полномочия органов местного самоуправления на реализацию законодательной инициативы закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <13>, который по своему содержанию адресован органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления и должностные лица в муниципальном образовании в своей деятельности руководствуются Федеральным законом N 131-ФЗ. На это указывает концепция специализированного закона, а также данное положение прописывается в регламентирующих нормативных правовых актах органов местного самоуправления <14>. Для установления функции участия местного самоуправления в законотворческом процессе следует прописать право на реализацию законодательной инициативы в региональном парламенте в специализированном Федеральном законе N 131-ФЗ.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 01.07.2021) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<13> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 11.06.2021) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<14> См., например: решение Медногорского городского Совета депутатов Оренбургской области от 24 мая 2011 г. N 117 "Об утверждении Положения об отделе культуры администрации города Медногорска" // Медногорский рабочий. 2011. 31 мая; решение Березниковской городской Думы от 17 декабря 2008 г. N 547 "О принятии Программы реформирования муниципальных финансов муниципального образования "Город Березники" на 2008 - 2010 годы" // Березниковский рабочий. 2008. N 191 и др.
Следующей причиной отсутствия активного участия органов местного самоуправления в законотворческом процессе является недостаточность нормативного регулирования правил такого участия. Справедливо указывается В.А. Щепачевым, что следует обеспечить в нормах права порядок участия местного самоуправления в законотворческом процессе, т.е. создать "гарантию справедливого регулирования правовых отношений, возникающих в обществе" <15>. Следует детально прописать механизм участия органов местного самоуправления в законотворческом процессе. Эти правила должны быть установлены в региональных законах, а детализация прописана в нормативных правовых актах органов местного самоуправления.
--------------------------------
<15> Щепачев В.А. Органы местного самоуправления как субъекты права законодательной инициативы // Местное право. 2010. N 1. С. 53.
Реализация законодательной инициативы является ключевым способом участия в законотворческом процессе, поскольку субъект права законодательной инициативы получает дальнейшие возможности по вовлечению в процесс рассмотрения законопроекта в парламенте (доклад, отзыв, участие в рабочей группе и т.п.). Правила участия органов местного самоуправления устанавливаются в законах субъектов Российской Федерации. Ранее были приняты специализированные законы о реализации законодательной инициативы для органов местного самоуправления, но они были отменены во многих регионах. Специализированные законы о правилах реализации законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления действуют только в двух субъектах страны: в Алтайском крае и Тюменской области. Так, в Алтайском крае определяется типовой перечень документов, которые необходимо приложить к законопроекту, а для органов местного самоуправления дополнительно нужно подготовить статистические и иные сведения в обоснование внесения проекта <16>. Одним из преимуществ этого закона является установленное право органов местного самоуправления на консультационно-методическую помощь по вопросам реализации ими права законодательной инициативы, оказываемую постоянным комитетом регионального парламента. Считаю, что такая поддержка комитета является вполне оправданной, поскольку для органов местного самоуправления необходимо вырабатывать несколько иные правила с учетом их неподготовленности к участию в законотворческом процессе. Для органов местного самоуправления в числе проблем для участия в законотворческом процессе сохраняется вопрос подготовки требуемых к законопроекту приложений.
--------------------------------
<16> Закон Алтайского края от 6 декабря 2010 г. N 107-ЗС "О порядке реализации права законодательной инициативы в Алтайском краевом Законодательном Собрании представительными органами муниципальных образований" // Сборник законодательства Алтайского края. 2010. N 176. С. 27.
Одной из труднопреодолимых задач для участия органов местного самоуправления в законотворческом процессе остается достаточный уровень квалификации в данной сфере. Законотворческий процесс состоит из совокупности форм деятельности, которые должны завершиться принятием нового закона в изложении идеи автора <17>. Ключевыми факторами достижения результата являются грамотное составление текста законопроекта и его обоснование, которое возлагается на автора законопроекта. Для органа местного самоуправления составление текста законопроекта остается сложной задачей.
--------------------------------
<17> Yagmussova A., Baymakhanova D. Basics of the legislative process in the republic of Kazakhstan // International scientific review. 2016. Vol. 3(13). P. 144 - 148.
На первый взгляд глава муниципального образования или представительный орган местного самоуправления обладает техническими возможностями, которые способны обеспечить привлечение специалистов, в том числе в лице муниципальных служащих соответствующего отдела исполнительно-распорядительного органа местной администрации. Но деятельность таких служащих направлена на решение вопросов местного значения, они не обладают специализированными познаниями в сфере законотворческого процесса. Наличие достаточного уровня квалификации и профессионализма муниципальных служащих в сфере законотворческого процесса является сомнительным фактом, особенно в маленьких по численности муниципальных образованиях.
Составление законопроекта является сложной работой, которую может реализовать профессионал. Российскими учеными справедливо предъявляются критические требования к авторам законопроектов. Так, М.А. Соколова предъявляет требования о наличии одновременно и квалификации филолога, и квалификации юриста, и определенного опыта работы, и многих других навыков <18>. Заявленные призывы, вероятно, обоснованны. Но возникает вопрос о практической реализации данного предложения.
--------------------------------
<18> Соколова М.А. К проблемам выявления и устранения дефектов нормативно-правовых актов // Обеспечение прав и свобод человека в современном мире: Мат. конференции: В 4 ч. Ч. 1. М.: Проспект, 2017. С. 123 - 128.
Орган местного самоуправления без помощи специалистов практически не способен осуществить подготовку законопроекта. Его разработка включает правовую оценку, в которой необходимо решить вопрос о соответствии законопроекта Конституции РФ и противоречиях внутри законопроекта. Эта первичная процедура предопределяет факт дальнейшего развития законотворческого процесса в региональном парламенте. Целесообразно обеспечить проведение соответствующей правовой экспертизы до поступления законопроекта в парламент, т.е. на стадии подготовки законопроекта. Так, проф. В.М. Баранов предложил формирование новой специальности - норморайтера для помощи в разработке законопроекта <19>.
--------------------------------
<19> Баранов В.М. Норморайтер как профессия // Вестник Саратовской юридической академии. 2017. N 6(199). С. 16 - 29.
Решением вопроса помощи органам местного самоуправления в подготовке законопроектов может стать привлечение экспертов и специалистов. Надо полагать, что в нормах регионального законодательства следует регламентировать право органов местного самоуправления на участие в совместной работе профильных комитетов по вопросам местного значения в региональных парламентах. Такая совместная законотворческая деятельность позволит обсудить идею законопроекта органа местного самоуправления и обеспечит принятие необходимого решения по развитию законотворческого процесса в рамках реализации законодательной инициативы.
Перспективными для преемственности опыта другими субъектами Российской Федерации являются правила, установленные для участия в законотворческом процессе органов местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края. Для представительного органа местного самоуправления в Краснодарском крае (наряду с внесением готового законопроекта) предусмотрена возможность обращения в Законодательное Собрание с законотворческим предложением о разработке и принятии новых законов, а не с готовым законопроектом <20>. Для органов местного самоуправления данная работа станет оптимальной для участия в законотворческом процессе, особенно для поселений.
--------------------------------
<20> Закон Краснодарского края от 9 декабря 1997 г. N 112-КЗ "О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в Краснодарском крае" // Кубанские новости. 1998. 13 января.
Правила подготовки законотворческих предложений разрабатываются и принимаются в некоторых муниципальных образованиях. Так, в городе Ачинске приняты правила реализации законотворческого предложения <21>. Аналогичное законотворческое предложение предусматривается и в некоторых других представительных органах местного самоуправления в Красноярском крае (ЗАТО п. Солнечный, Ужурский районный Совет депутатов).
--------------------------------
<21> Решение Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 21 августа 2015 г. N 77-502р "Об утверждении Регламента Ачинского городского Совета депутатов" // Ачинская газета. 2015. 26 августа.
Нерешенным остается вопрос правовых оснований дальнейшей реализации законотворческого предложения, внесенного органом местного самоуправления в региональный парламент. Устав Красноярского края предусматривает право на внесение в региональный парламент законодательной инициативы только в форме законопроекта, изложенного в виде правовых предписаний <22>. Предполагается, что законотворческие предложения представительным органом муниципальных образований Красноярского края не могут быть реализованы в Законодательном Собрании в качестве законодательной инициативы. Такие предложения могут рассматриваться в качестве идеи по разработке законопроектов. Но реализация таких идей требует совместной деятельности автора и разработчика, чтобы не потерять ее ценность в процессе разработки законопроекта.
--------------------------------
<22> Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. N 5-1777 // Краевой вестник. 2008. 11 июня.
Еще одной из причин отсутствия активного участия органов местного самоуправления в законотворческом процессе является исключение такого права из сферы местного значения, в том числе в основополагающем законе о местном самоуправлении - Федеральном законе N 131-ФЗ. Жители муниципального образования наделены правотворческой инициативой в соответствии со ст. 26 данного Закона. И это право может быть рассмотрено в качестве возможности их участия в законотворческом процессе при реализации инициативы законопроекта по вопросам местного значения.
Вопрос определения перечня предметов ведения, в рамках которых органы местного самоуправления могут реализовать законотворческое предложение, порой даже для ученых остается неоднозначной задачей на современном этапе развития института местного самоуправления <23>.
--------------------------------
<23> Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. 2014. N 4. С. 2 - 19.
Для местного самоуправления в действующем законодательстве не установлены пределы сферы, в рамках которых органы могут стать участниками законотворческого процесса. По умолчанию некоторые органы местного самоуправления определяют предмет правового регулирования законотворческой деятельности самостоятельно. Неопределенность сферы предметов ведения местного самоуправления четко сформулирована в тезисе: "Народная тьма глухой провинции задерживает политическое развитие всей страны" <24>. Ввиду неопределенности пределов сферы ведения любая законотворческая идея органа местного самоуправления может стать законодательной инициативой если не для регионального парламента, то для федерального законотворческого процесса.
--------------------------------
<24> Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 29.
Наделение органов местного самоуправления правом на участие в законотворческом процессе направлено на обеспечение интересов местного населения. Законодательные инициативы органов местного самоуправления позволяют определить необходимость урегулирования многих правоотношений, входящих в перечень вопросов местного значения. Местное население способно отразить специфику проблемных правоотношений в конкретном муниципальном образовании. В частности, законодательные инициативы у органов местного самоуправления определяются из необходимости государственной поддержки многодетных семей и молодежи, вопросов миграции <25>, вопросов осуществления контроля над использованием и сохранностью жилищного фонда <26>, сферы распределения жилого фонда детям-сиротам <27> и мн. др.
--------------------------------
<25> Решение Владимирского городского Совета народных депутатов от 21 июня 2005 г. "О стратегии развития города Владимира на 2005 - 2015 годы" // СПС "КонсультантПлюс".
<26> Постановление Алтайского краевого Законодательного Собрания от 2 февраля 2011 г. N 29 "О деятельности Уполномоченного по правам человека в Алтайском крае в 2010 году" // Алтайская правда. 2011. 5 марта.
<27> Решение Собрания представителей г. Заречного от 21 октября 2011 г. N 287 "Об обращении в Законодательное Собрание Пензенской области" // Ведомости Заречного. 2011. 1 ноября. С. 5.
Местное самоуправление заявлено в качестве "опоры суверенной государственности России" <28>, "самостоятельным институтом общества" <29>. Для создания прочной опоры необходимо разрешить назревшие проблемы, в том числе препятствующие реализации органами местного самоуправления собственных прав на участие в законотворческом процессе. Вопросы такого участия продиктованы становлением демократических основ российского государства, а также поиском оптимального баланса интересов общества и государства. Органам местного самоуправления предстоит преодолеть сложности в реализации законодательной инициативы, которые возникают не только при доказывании идеи законопроекта, но и в процессе разработки текста законопроекта, а также при подготовке документов к внесению в законодательный орган власти. Но такие сложности должны преодолеваться не в одиночку, а сопровождаться помощью государственной власти. Для повышения активности участия органов местного самоуправления в законотворческом процессе прежде всего необходимо детализировать в нормах права правила подготовки законопроекта.
--------------------------------
<28> Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5. С. 14 - 42.
<29> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 461 с.
Литература
1. Артамонов А.Н. Создание законов в субъектах Российской Федерации: Монография / А.Н. Артамонов. Ростов-на-Дону: РЮИ РПА Минюста России, 2011. 192 с.
2. Баранов В.М. Норморайтер как профессия / В.М. Баранов // Вестник Саратовской юридической академии. 2017. N 6(199). С. 16 - 29.
3. Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве / С.Н. Братусь. Москва: Юридическое издательство, 1947. 364 с.
4. Джагарян А.А. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов / А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5. С. 14 - 42.
5. Елистратов А.И. Основные начала административного права / А.И. Елистратов. Москва: Г.А. Леман, 1914. 332 с.
6. Зенков А.П. Местное самоуправление сегодня и завтра / А.П. Зенков // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 10. С. 30 - 33.
7. Злобина Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (постатейный) / Е.А. Злобина, А.А. Батяев. Москва: Новая правовая культура, 2006.
8. Игнатюк Н.А. Муниципальное право: Учебное пособие / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Юстицинформ, 2009. 328 с.
9. Кабышев С.В. Культура законотворчества в Канаде / С.В. Кабышев // Юридическая техника. 2016. N 10. С. 136 - 142.
10. Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления / В.Г. Карташов // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 19. С. 33 - 38.
11. Ларькина А.П. Общественная инициатива как форма участия граждан в управлении делами государства / А.П. Ларькина // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 9. С. 42 - 44.
12. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н.Л. Пешин. Москва: Статут, 2007. 461 с.
13. Савченко Н.А. Реализация органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законотворческом процессе субъекта РФ / Н.А. Савченко // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 3. С. 15 - 19.
14. Сергеев А.А. Проблемы демократизации законодательного процесса / А.А. Сергеев // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции (г. Москва, 21 - 23 марта 2002 г.): Сборник научных статей. Москва: Издательство Московского государственного университета, 2003. С. 316 - 321.
15. Соколова М.А. К проблемам выявления и устранения дефектов нормативно-правовых актов / М.А. Соколова // Обеспечение прав и свобод человека в современном мире: Материалы конференции (г. Москва, 22 ноября - 3 декабря 2016 г.). В 4 частях. Ч. 1. Пленарные доклады. Секция теории государства и права. Секция истории государства и права. Секция конституционного и муниципального права. Секция сравнительного права. Секция философии права: Сборник научных статей / Ответственный редактор В.Н. Синюков. Москва: Проспект, 2017. С. 123 - 128.
16. Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 86 - 96.
17. Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития / Е.С. Шугрина // Муниципальное право. 2014. N 4. С. 2 - 19.
18. Щепачев В.А. Органы местного самоуправления как субъекты права законодательной инициативы / В.А. Щепачев // Местное право. 2010. N 1. С. 53 - 58.
19. Yagmussova A. Basics of the legislative process in the republic of Kazakhstan / A. Yagmussova, D. Baymakhanova // International scientific review. 2016. Vol. 3. Iss. 13. P. 144 - 148.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245