ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С НАСЕЛЕНИЕМ
Д.А. ОТУЗЯН
Анализ конституционно-правовых аспектов взаимодействия населения с органами государственной власти на уровне субъекта Федерации, а также с органами местного самоуправления, взаимодействия на уровне, максимально близком к реальным повседневным потребностям и проблемам граждан, оказывающем существенное влияние на их повседневность, безопасность их жизни и деятельности, реализацию и защиту прав и свобод, актуален для юридической науки и с точки зрения теории, и с точки зрения правоприменения.
Дискуссия в конституционно-правовой науке о соотношении региональных и муниципальных интересов, а также их конституционно-правовом оформлении, путях совершенствования законодательства о разграничении, перераспределении и передаче полномочий между уровнями публичной власти, с одной стороны, и взаимодействии публичной власти с населением, с другой, далека от завершения, и это оказывает существенное влияние на законотворческий процесс и правоприменительную практику.
Отметим, что динамика общественных отношений в сфере народовластия и продолжающийся поиск оптимальных моделей и форм взаимодействия между уровнями публичной власти, с одной стороны, и между публичной властью и населением - с другой, обуславливают актуальность и значимость конституционно-правового осмысления проблем указанного взаимодействия.
Понимание проблемности современной ситуации в сфере разграничения полномочий и взаимодействия между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления имеет место и в высших эшелонах власти.
В качестве весьма значимой проблемы, требующей конституционно-правового решения, выделил недостаточность взаимодействия между уровнями публичной власти Председатель Государственной Думы России В.В. Володин: "Необходимо урегулировать и вопросы, касающиеся местного самоуправления. Сегодня нет связи между уровнями публичной власти, это сказывается на самых важных и чувствительных для людей сферах: образовании, здравоохранении..." <1>.
--------------------------------
<1> Замахина Т. Повестка-2020: Владимир Путин и парламентарии обсудили приоритеты законотворческой работы в следующем году // Российская газета - Столичный выпуск. 2019. 24 декабря.
Несмотря на многочисленные проблемы в сфере взаимодействия между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, анализ правоприменительной практики показывает наличие позитивных тенденций, позволяет осмысление намечающихся контуров формирующихся сегодня моделей взаимодействия.
Среди выявленных имеются примеры как высокой степени универсальности, позволяющие дальнейшее использование позитивного опыта по всей стране, так и обладающие определенной региональной спецификой, применимые в определенных условиях и обстоятельствах.
Осмысление системы взаимодействия между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления возможно в рамках метода правового моделирования, путем анализа существующих направлений взаимодействия и построения правовых моделей, а также - в перспективе - проективного моделирования <2>.
--------------------------------
<2> Салыгин Е.Н. Моделирование в праве: проблемы и перспективы // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2013. N 3. С. 12 - 35.
Определим наиболее распространенные модели указанного взаимодействия.
1. Консультативная модель, включающая форматы постоянного (текущего, оперативного) взаимодействия (общественные советы, советы старейшин, органы общественного контроля) власти и населения, публичное обсуждение проблем, совместный поиск наиболее приемлемых путей их разрешения, публичные отчеты представителей публичной власти о проделанной работе. Сюда же относятся опросы граждан, консультативные референдумы, публичные слушания, общественное обсуждение.
2. Программная модель, включающая разработку и внедрение программ развития, стимулирующих гражданские инициативы или с опорой на создаваемые населением или по его инициативы структуры (например, территориальное общественное самоуправление).
Обозначим некоторые перспективные модели и форматы взаимодействия между органами власти субъектов Федерации и местным самоуправлением в сфере осуществления народовластия.
В некоторых случаях осуществляется "трехстороннее" взаимодействие: два уровня публичной власти (региональный и местный) с населением; есть примеры взаимодействия в рамках консультативных процедур всех трех уровней публичной власти и населения - прежде всего на поселенческом уровне.
Отметим, что также это может быть уровень отдельных административно-территориальных единиц в рамках крупных муниципалитетов и т.д. (далее, поскольку речь пойдет не только о муниципалитетах, но и о различных административно-территориальных единицах, будет использован обобщающий термин "локальные сообщества").
Взаимодействие осуществляется в таких форматах, как формат общественного контроля, формат территориального общественного самоуправления, формат собраний (сходов) граждан, формат института старосты сельских населенных пунктов, осуществляемых как в рамках консультативной (чаще), так и программной модели (при наличии программ развития).
Выявляя специфику взаимодействия публичной власти и населения локальных сообществ в рамках института территориального общественного самоуправления (ТОС) (на материалах Чеченской Республики), Е.С. Шугрина и К.А. Иванова определили: "ТОС - это активное представительство их интересов в органах местного самоуправления, выявление насущных проблем, определение приоритетов на предстоящий бюджетный цикл, общественный контроль за местной властью и муниципальными подрядчиками. ТОСовцы активно работают в представительных органах власти..." <3>.
--------------------------------
<3> Шугрина Е.С., Иванова К.А. О состоянии территориального общественного самоуправления в Российской Федерации (к 30-летию первых российских ТОС). Спецдоклад. М.: Изд-во "Проспект", 2018. С. 12.
В качестве позитивного примера такого взаимодействия авторы называют республиканский проект "Муниципальный депутат", в рамках которого муниципальные депутаты взаимодействуют с органами ТОС на определенных территориях <4>. Таким образом, в данном случае реализуется проектная модель в формате постоянного оперативного взаимодействия представительных органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления.
--------------------------------
<4> Там же.
Е.С. Шугрина определяет территориальное общественное самоуправление как явление, сочетающее "свойства общественного объединения и института публичной власти" <5>.
--------------------------------
<5> Нарутто С.В., Шугрина Е.С. Муниципальная демократия: от теории к практике. М.: Юрлитинформ, 2020. С. 216.
Соответственно, публично-властные элементы территориального общественного самоуправления, выражая волю локального сообщества, взаимодействуют с органами публичной власти на муниципальном и региональном уровне.
При этом ТОС создается по инициативе населения и учреждается нормативным актом муниципального представительного органа. Само по себе рассматриваемое явление имеет прежде всего проективные черты, осуществляя деятельность на постоянной основе, однако не исключено и программное взаимодействие, оформляемое соответствующими актами органов власти.
К сожалению, территориальное общественное самоуправление динамично развивается не во всех российских регионах. При этом его значение сложно переоценить. Отметим, например, мнение Е.И. Колюшина, который, анализируя местное самоуправление, обозначил ТОС как его своеобразный "нулевой этаж" - максимально приближенный к населению <6>.
--------------------------------
<6> Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М.: Норма, 2008. С. 112.
При этом ТОС может сочетать черты проектной и программной моделей взаимодействия: по умолчанию это проектная модель, но и само развитие ТОС в регионах, и многие направления решения проблем и повышения качества жизни населения с участием ТОС позволяют принимать программные решения и в рамках муниципальных и межмуниципальных программ, и в рамках региональных программ, и, по возможности, в рамках участия в федеральных программах развития. Говоря о последних, отметим федеральные грантовые конкурсы, например Всероссийский конкурс "Лучшая муниципальная практика". Так, например, участвуя в упомянутом конкурсе, сельское поселение село Султан Андроповского района Ставропольского края при поддержке органов и активистов территориального общественного самоуправления заняло в 2018 г. первое место в номинации "Обеспечение эффективной обратной связи с жителями муниципальных образований", получив федеральный грант на благоустройство в размере 1 млн 200 тыс. рублей, а в 2019 г. победило в региональной программе поддержки местных инициатив, получив краевой грант в размере 2,5 млн рублей <7>.
--------------------------------
<7> Мащенко А. Все до копеечки - в дело: село Султан Андроповского района - победитель конкурса "Лучшая муниципальная практика" // Ставропольская правда. 2018. 25 декабря.
При этом значительная часть полномочий по мониторингу и выработке решений проблем благоустройства муниципального образования реализуется совместно представительным органом, местной администрацией и ТОСами (в селе действует десять уличных комитетов, охватывающих всю его территорию) <8>.
--------------------------------
<8> Там же.
Таким образом, в рамках территориального общественного самоуправления возможно перераспределить часть нагрузки муниципалитетов, например в сфере благоустройства территории, особенно в случаях крупных муниципальных образований, где затруднен постоянный мониторинг возникающих проблем.
Также активное участие населения в решении проблем повышает взаимное доверие власти и населения, способствует развитию гражданского самосознания и правосознания населения. Кроме того, посредством ТОС на уровне субъектов Федерации могут реализовываться социальные, в том числе социально-просветительские проекты.
Староста сельского населенного пункта (далее - сельский староста), как указывает Е.С. Шугрина, к настоящему времени получил большее распространение в тех субъектах Федерации, где сельские поселения являются чаще крупными, но при этом расположенными достаточно далеко от мест нахождения органов местного самоуправления <9>. В этом смысле показателен пример Ставропольского края, где после нескольких этапов трансформации местного самоуправления достаточно крупные административно-территориальные единицы - села и станицы - теперь расположены в укрупненных городских округах. Подобного рода трансформации послужили толчком к развитию института сельского старосты, где их совершенствованию в рамках программной модели уделяется внимание и на региональном, и на муниципальном уровне (например, муниципальная программа "Малое село Ипатовского городского округа Ставропольского края" и др.).
--------------------------------
<9> Нарутто С.В., Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 216.
Консультативная модель в формате собраний (сходов) граждан получила распространение в ряде субъектов Федерации в пределах Северо-Кавказского федерального округа (Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия - Алания). Отмечается, что с точки зрения существующего нормативного регулирования это скорее разновидность публичного мероприятия, имеющая наибольшее сходство с собраниями граждан <10>.
--------------------------------
<10> Нудненко Л.А., Тхабисимова Л.А., Цапко М.И. Тенденции правового регулирования муниципальной демократии в Российской Федерации. М.: Юрлитинформ, 2020. С. 234.
Осмысляя указанный формат взаимодействия, исследователи отмечают выраженную северокавказскую специфику, заключающуюся в смешении нормативно регламентированных процедур и неформальных форм взаимодействия с населением прежде всего представителей местного самоуправления, но зачастую представителей всех трех уровней публичной власти: "...складывается политическая традиция, специфическая форма взаимодействия, сочетающая позитивные черты делиберативной демократии и консультативного формата непосредственного народовластия" <11>.
--------------------------------
<11> Там же. С. 234.
Делается вывод об институционализации значимой разновидности взаимодействия власти и населения, особо оговаривается смешение формальных и неформальных начал взаимодействия. При этом, несмотря на отсутствие соответствующей нормативной регламентации, коллективные обращения жителей локальных сообществ рассматриваются участниками публичных мероприятий в качестве "наказов" <12>.
--------------------------------
<12> Там же. С. 232 - 237.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что модели и форматы взаимодействия между органами публичной власти и населением позволяют решать многие проблемы, повышают доверие к органам власти и способствуют развитию правосознания и гражданской активности населения. Готовность представителей публичной власти к неформальным (соответственно - необязательным для них) форматам взаимодействия с населением можно оценить как позитивную тенденцию постепенного отказа от догматизма, формализма, бюрократизма.
Вместе с тем во многих регионах взаимодействие населения и публичной власти и способствующие ему институты развиты недостаточно, зачастую крайне слабо или отсутствуют вовсе. Выход видится в повышении информированности населения и поддержке инициативы снизу как прежде всего с федерального уровня, так в дальнейшем и с регионального. Приведенные примеры свидетельствуют о существенной эффективности поддержки гражданских инициатив.
Литература
1. Замахина Т. Повестка-2020: Владимир Путин и парламентарии обсудили приоритеты законотворческой работы в следующем году / Т. Замахина // Российская газета - Столичный выпуск. 2019. 24 декабря.
2. Колюшин Е.И. Муниципальное право России / Е.И. Колюшин. Москва: Норма, 2008. 464 с.
3. Мащенко А. Все до копеечки - в дело: село Султан Андроповского района - победитель конкурса "Лучшая муниципальная практика" / А. Мащенко // Ставропольская правда. 2018. 25 декабря.
4. Нарутто С.В. Муниципальная демократия: от теории к практике / С.В. Нарутто, Е.С. Шугрина. Москва: Юрлитинформ, 2020. 272 с.
5. Нудненко Л.А. Тенденции правового регулирования муниципальной демократии в Российской Федерации / Л.А. Нудненко, Л.А. Тхабисимова, М.И. Цапко. Москва: Юрлитинформ, 2020. 280 с.
6. Салыгин Е.Н. Моделирование в праве: проблемы и перспективы / Е.Н. Салыгин // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2013. N 3. С. 12 - 35.
7. Шугрина Е.С. О состоянии территориального общественного самоуправления в Российской Федерации (к 30-летию первых российских ТОС). Спецдоклад / Е.С. Шугрина, К.А. Иванова. Москва: Проспект, 2018. 160 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245