ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Вернуться к списку статей по юриспруденции
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ
Э.Э. БАРИНОВ
В современной юридической науке феномен муниципально-правовой культуры не стал предметом самостоятельных и комплексных исследований. Отдельные исключения из данного правила все же имеются, но они носят единичный характер <1>. Последнее обстоятельство вызывает удивление, так как полноценная реализация местного самоуправления напрямую зависит от состояния муниципально-правовой культуры населения. Одновременно нельзя не признать, что отдельные аспекты формирования и повышения муниципально-правовой культуры все же получили свое развитие на уровне специальных исследований. К наиболее часто рассматриваемым вопросам в этой связи можно отнести проблемы повышения политической активности населения в процессе реализации местного самоуправления, проблемы повышения легитимности действующих органов местной власти, вопросы, касающиеся различных подходов к осуществлению местного самоуправления на конкретных территориях, и др.
--------------------------------
<1> Жегалова А.А. Общенациональные и местные традиции в муниципально-правовой культуре России // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 5. С. 52 - 54.
Значительный интерес представляет определение места, которое занимает муниципально-правовая культура среди других видов культур, фигурирующих в политико-правовом дискурсе, в частности правовой, конституционной, политической, электоральной и др. Существует определенный соблазн рассматривать муниципально-правовую культуру как один из подвидов конституционно-правовой культуры. Соответствующий подход зачастую используется при рассмотрении категории "муниципализм" и явления, которое она символизирует и олицетворяет. Так, отдельные авторы допускают возможность говорить о муниципализме как о "локальном конституционализме" низовых территориальных сообществ <2> или же составной части российского конституционализма <3>. Не обсуждая возможность использования данного подхода при анализе категорий "конституционализм" и "муниципализм", отметим, что в отношении понятий "конституционная культура" и "муниципально-правовая культура" аналогичный подход был бы явным упрощением. Аналогичным упрощением, на наш взгляд, было бы и рассмотрение муниципально-правовой культуры как вида правовой культуры. В этой связи отметим, что вопросы муниципально-правовой культуры получили свою оригинальную интерпретацию в контексте рассмотрения проблемы "правовой культуры в муниципальном образовании", под которой предлагается понимать разновидность правовой культуры в государстве, т.е. правовой режим, "обеспечивающий надлежащий уровень законности на территории муниципального образования, неукоснительную реализацию прав и свобод жителей муниципального образования, иных лиц, взаимную ответственность муниципального образования и проживающего на его территории населения" <4>. Что же касается используемой нами терминологии ("муниципально-правовая"), то в данном случае речь идет о желании ограничить область исследования исключительно проблемами политико-правового характера. Вопросы соотношения политики и права, как и соотношения политической и правовой культуры, крайне важны при обсуждении феномена муниципально-правовой культуры и заслуживают своего отдельного внимания.
--------------------------------
<2> Батанов А.В. Муниципализм как основа гражданского общества и современного конституционализма // Административное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 7 - 14.
<3> Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его принципы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 35 - 45.
<4> Вижевитова Т.А. Формирование правовой культуры в муниципальном образовании: муниципально-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С. 9.
Важно учитывать, что, не являясь частью системы государственной власти, местное самоуправление характеризуется обязательным присутствием публично-властного аспекта <5>, тем более что задачи, решаемые посредством обращения к институтам местного самоуправления, нередко выступают как продолжение государственных управленческих задач. Обоснование данной позиции нередко встречается в трудах ученых, исследующих отдельные вопросы функционирования местного самоуправления в Российской Федерации <6>. Также следует согласиться с мнением профессора Н.С. Бондаря, призывающего не относиться к идее местного самоуправления как к способу построения особой ветви публичной власти, в чем-то противопоставляющей себя власти государственной. Суть местного самоуправления, как и степень его самостоятельности и независимости, должна определяться исключительно вопросами выработки оптимального способа обеспечения интересов личности на местном уровне <7>, а попытки противопоставить местное самоуправление государству выглядят несостоятельными <8>. Говоря о разрыве между государственным и муниципальным уровнями власти, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2020 г. <9> обратил внимание на необходимость закрепления в Конституции Российской Федерации <10> (далее - Конституция РФ) принципов единой системы публичной власти, что и было сделано в ходе конституционной реформы 2020 г.
--------------------------------
<5> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009. С. 48 - 66.
<6> Авакьян С.А. Особенности развития российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2008. N 2. С. 66.
<7> Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособ. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2004. С. 48.
<8> Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Местное самоуправление: законодательство и практика реализации (в свете региональной правовой политики). Серия "Библиотечка судебного конституционализма". Вып. 6. Ростов н/Д: Профпресс, 2016. С. 33.
<9> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. "Послание Президента Федеральному Собранию" // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".
Тот факт, что органы местной власти значительным образом интегрированы в единую систему публичной власти, не отрицает того обстоятельства, что муниципально-правовая культура - это самостоятельный политико-правовой феномен, который включает в себя отдельные элементы правовой, конституционной, политической и электоральной культуры. Общетеоретические подходы, используемые при рассмотрении феномена правовой культуры, вполне применимы и при рассмотрении муниципально-правовой культуры с учетом соответствующей специфики объекта и предмета исследования. Это прежде всего касается ее типов, видов и уровней. В данной статье мы остановимся на уровнях правовой культуры.
Вопрос об уровнях муниципально-правовой культуры следует рассматривать путем обращения к информированности, образованности и способности к теоретическим обобщениям ее носителей (обыденный, профессиональный и научный уровни). Особенностью уровней муниципально-правовой культуры выступает отсутствие их четкой привязки к различным социальным и профессиональным группам, т.е. рядовой житель муниципального образования может обладать гораздо большим объемом необходимых специальных знаний, нежели представитель муниципальной власти. Конечно, соответствующее различие в правовом статусе предполагает и различие в степени информированности и образованности, однако на практике это, к сожалению, случается не всегда.
В этой связи отметим, что важной составляющей процесса формирования муниципально-правовой культуры является муниципально-правовое воспитание, которое может осуществляться как непосредственно, путем целенаправленного развития комплексной системы просветительских мероприятий, так и опосредованно, через восприятие населением уже сформировавшихся правовых реалий. В последнем случае огромное значение приобретают непосредственная вовлеченность граждан в процессы государственного управления и местного самоуправления, вера в незыблемость конституционного положения о народе как главном и единственном источнике власти и т.д. Неслучайно одним из признаков или даже, как отмечают некоторые исследователи, одной из предпосылок предельно низкого уровня правовой культуры является максимальное отдаление власти от населения, что мы, по сути, и наблюдаем в современной России. Население практически не участвует в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Наблюдается значительный отрыв официальных оценок эффективности деятельности органов местного самоуправления от оценок населения <11>. И если на уровне государственной власти отдаление публичной власти от населения, к сожалению, принято считать традиционным, то в случае с муниципальной (местной) властью такая ситуация свидетельствует о том, что конституционно-правовой институт местного самоуправления своего главного предназначения не оправдывает.
--------------------------------
<11> Щепачев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 2. С. 57 - 61.
Муниципально-правовое воспитание, как мы уже отметили, может осуществляться двумя путями: путем традиционной просветительской деятельности и опосредованно, в процессе непосредственного функционирования основных институтов местного самоуправления. Второй вариант представляется для современной России особенно проблемным. Что же касается идеи муниципально-правового просвещения и образования, то в современных российских реалиях она реализуется несколько формально. На самом же деле все соответствующие программы информирования и просвещения должны быть адаптированы не только к конкретной территории, на которой осуществляется местное самоуправление, но и к определенным социальным категориям гражданам. В этой связи необходимо особо подчеркнуть, что при разработке региональных программ муниципально-правового образования и просвещения (о необходимости которых так много говорят в последнее время) следует учитывать целый комплекс взаимообусловленных факторов как территориального, так и социального, конфессионального и иного характера.
В продолжение темы об уровнях муниципально-правовой культуры еще раз обратим внимание на недостаток не только специальных знаний у представителей местной власти, но и, что не менее важно, на отсутствие у них необходимой юридической подготовки. В этой связи показательными (в негативном ключе) видятся положения действующего Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", в соответствии со ст. 2 которого адвокат не вправе занимать муниципальные должности. В развитие данной темы в ст. 16 Закона оговаривается, что статус адвоката приостанавливается в случае избрания (назначения) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления <12>. Изначально ст. 16 была сформулирована менее категорично и формально не касалась случаев назначения (в противовес избранию) на должность, кроме того, отдельно оговаривалось, что речь идет о работе на постоянной основе. Однако трудно не заметить, что такой смягченный вариант, использующийся в прошлой редакции закона, с точки зрения правоприменителя перекрывался более категоричными положениями его ст. 2.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (ред. от 31.07.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2021) "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.
Морально-этическое обоснование такого ограничительного подхода к статусу адвоката было предложено в решении Совета Адвокатской палаты города Москвы, озвученном в ходе соответствующего разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации <13> (далее - КС РФ). В частности, Совет адвокатской палаты указал на то, что "совмещение адвокатом адвокатской деятельности со статусом лица, занимающего муниципальную должность... нарушает как независимость адвоката в качестве советника по правовым вопросам, так и принцип равноправия адвокатов, поскольку адвокат, занимающий муниципальную должность депутата, получает возможность использовать депутатские полномочия и привилегии, в том числе при оказании юридической помощи своим доверителям". КС РФ, в свою очередь, отмечая целесообразность присутствия дискреционных полномочий законодателя в данной сфере и одновременно имеющую место соответствующую правовую неопределенность и непоследовательность предписаний закона, фактически занял сторону заявителя, признав положения закона не противоречащими Конституции РФ исключительно в данной им интерпретации и обязав пересмотреть ранее вынесенные в отношении заявителя решения. Однако напомним, что данная правовая позиция была дана в отношении утративших силу более мягких положений закона.
--------------------------------
<13> Постановление КС РФ от 18 июля 2019 г. N 29-П // СЗ РФ. 2019. N 30. Ст. 4411.
Не вдаваясь в данном случае в общетеоретические аспекты проблемы, касающиеся в том числе того, на кого накладываются соответствующие ограничения - на представителя местной власти или же на члена адвокатского объединения - и с какой стороны должна последовать соответствующая реакция, отметим: сам исходный тезис о том, что адвокату запрещена работа в органах местной власти и тем более на непостоянной основе, вызывает вполне обоснованные возражения. Недостаток уровня муниципально-правовой культуры, выражающийся в отсутствии специальных юридических знаний, у представителей местной власти и без того достаточно очевиден, чтобы усугублять его подобными запретами, а соответствующий федеральный закон необходимо было изменять не в сторону абсолютизации ограничений, а в сторону их смягчения. Неслучайно в своем Особом мнении судья КС РФ Н.С. Бондарь отметил, что соответствующее совмещение статусов не нарушает принцип равноправия адвокатов, а совершенствование правового регулирования данной проблемы должно основываться "не на дискреции федерального законодателя, предполагающей возможность в том числе запрета на совмещение статусов адвоката и неосвобожденного депутата местного самоуправления, а на установлении эффективных механизмов недопущения, преодоления конфликтов интересов в процессе взаимодействия институтов адвокатуры и местного самоуправления" <14>. Однако законодатель пошел по пути еще большего ужесточения запрета. Как показывает практика, применение соответствующих положений закона сегодня идет не только по линии адвокатских объединений, но и по линии соответствующих избиркомов, которые лишают победителей права получить свои депутатские мандаты за то, что они своевременно не приостановили свои полномочия в адвокатских объединениях.
--------------------------------
<14> Особое мнение судьи КС РФ Н.С. Бондаря по Определению КС РФ от 18 июля 2019 г. N 29-П // СЗ РФ. 2019. N 30. Ст. 4411.
В заключение сделаем некоторые выводы и обобщения. Муниципально-правовая культура, выступая как относительно самостоятельный феномен юридико-политической культуры, в совокупности своих статических и динамических характеристик представляет собой показатель освоения и использования накопленных наукой политико-правовых теорий, концепций, знаний и представлений о процессе реализации местного самоуправления в России и дальнейших путях его совершенствования. Основой для формирования правовой культуры выступают различные факторы правового, политического, территориального, этнического, конфессионального и социально-экономического характера. Рассмотрение муниципально-правовой культуры возможно в контексте сравнительного анализа ее типов, видов и уровней.
Муниципально-правовая культура предполагает одновременный учет как аксиологических, так и социологических аспектов. В этой связи отметим особую роль КС РФ в механизме формирования муниципально-правовой культуры, который, оценивая конституционность положений муниципального законодательства с позиций юридической аксиологии, оказывает значительное влияние на развитие базовых институтов муниципальной демократии в России. Анализ качественного состояния муниципально-правовой культуры может производиться с точки зрения как непосредственной оценки содержания сложившихся в науке и обществе концепций местного самоуправления (типологизация муниципально-правовой культуры), так и оценки укорененности научных, традиционных или государственных представлений о сущности местного самоуправления на уровне личностной муниципально-правовой культуры или же ее обыденного уровня и оценки непосредственной готовности населения участвовать в осуществлении местного самоуправления.
На сегодняшний день муниципально-правовая культура России все еще находится на стадии своего формирования. Развитие муниципально-правовой культуры, ее качественное улучшение и адекватное современным реалиям усиление места и роли местного самоуправления в конституционно-правовой системе общества - это взаимодополняемый и взаимообусловленный процесс. Одним из важных направлений формирования и развития муниципально-правовой культуры является выработка новых, адекватных современным конституционно-правовым реалиям, подходов к анализу всего комплекса проблем муниципально-правового развития.
Литература
1. Авакьян С.А. Особенности развития российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования / С.А. Авакьян // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2008. N 2. С. 61 - 75.
2. Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его принципы / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 35 - 45.
3. Батанов А.В. Муниципализм как основа гражданского общества и современного конституционализма / А.В. Батанов // Административное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 7 - 14.
4. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие / Н.С. Бондарь. Москва: Городец, 2004. 352 с.
5. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. Москва: Норма, 2009. 592 с.
6. Бондарь Н.С. Местное самоуправление: законодательство и практика реализации (в свете региональной правовой политики). Серия "Библиотечка судебного конституционализма". Вып. 6 / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян. Ростов-на-Дону: Профпресс, 2016. 176 с.
7. Вижевитова Т.А. Формирование правовой культуры в муниципальном образовании: муниципально-правовое исследование: Диссертация кандидата юридических наук / Т.А. Вижевитова. Челябинск, 2009. 212 с.
8. Жегалова А.А. Общенациональные и местные традиции в муниципально-правовой культуре России / А.А. Жегалова // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 5. С. 52 - 54.
9. Щепачев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 2. С. 57 - 61.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245