Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: проблемы и вызовы. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ВЫЗОВЫ

А.Ю. УЛЬЯНОВ

Минувшие два с половиной десятилетия Россия строит модель местного самоуправления, правовые основы которой заложены Конституцией Российской Федерации <1> (далее - Конституция РФ) (а теперь и с учетом поправок, принятых на общероссийском голосовании 1 июля 2020 г.) и Европейской хартией местного самоуправления <2>.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СПС "КонсультантПлюс".

Часть третья ст. 132 Конституции РФ определила, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Достижением данной конституционной нормы является закрепление принципов единства публичной власти и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также эффективности их деятельности в интересах населения.
О стратегической важности развития местного самоуправления свидетельствуют и ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в которых постоянно вопросам развития местного самоуправления прямо или косвенно уделяется особое внимание. Какие же приоритеты в развитии местного самоуправления можно обозначить сегодня?
Во-первых, это территориальное развитие местного самоуправления, непосредственно связанное с пространственным развитием страны. В этой связи крайне важно принятие в 2019 г. Стратегии пространственного развития Российской Федерации. Принятие данного документа должно позволить системно и всесторонне решать вопросы поселенческой структуры нашей страны и ее гармоничного развития, а также обеспечить создание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации <3>.
--------------------------------
<3> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. N 207-р "Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года" // СПС "КонсультантПлюс".

Определенным индикатором состояния местного самоуправления с увязкой к муниципальной компетенции, а также показателем эффективности деятельности органов публичной власти по реализации возложенных на них полномочий должна стать оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления и глав муниципалитетов. Первоначально установленная и применяемая в незначительно видоизмененном виде, в настоящее время практика применения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов показала необходимость корректировки принятых документов в данной сфере, в том числе устанавливающих показатели данной оценки. В целях охвата всех граней приоритетных сфер муниципального управления был составлен подробнейший перечень показателей эффективности деятельности для полного, как казалось, отражения всех управленческих усилий. В результате получился свод значительного количества показателей эффективности, которые не сбалансированы и не соотносятся между собой. Соответственно, сделать вывод о результатах деятельности управленческих органов на их основании весьма затруднительно. Практика применения этих методик показывает не всегда точное состояние дел региона или муниципалитета, например, даже при положительной динамике некоторых социальных показателей реальный уровень развития территории остается низким <4>.
--------------------------------
<4> Еремина О.Ю. О правовых проблемах оценивания органов государственной власти // Журнал российского права. 2016. N 11. С. 86 - 94.

Деятельность представительных органов местного самоуправления вообще трудноизмерима. Здесь в качестве возможных критериев могут быть использованы: количество проведенных заседаний, принятых и отмененных нормативных правовых актов, а также их соотношение, эффективность исполнения депутатских запросов. Однако данные показатели не всегда объективно отражают действительную картину эффективности работы органа. В отличие от них реальным индикатором способна выступать рейтинговая система отчетов депутатов и профильных комитетов, которая может быть установлена самим представительным органом. Наряду с представительными органами ежегодной оценке должна подлежать деятельность контрольно-счетных органов.
В связи с этим представляется, что назрела необходимость изменения подходов к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, прежде всего путем установления объективно измеримых, прозрачных и понятных гражданам и обществу критериев осуществления такой оценки - что не менее важно, привязанных к национальным целям и проектам, утвержденным Президентом Российской Федерации. При этом необходимо установление таких показателей, достижение которых непосредственно зависит от деятельности органов местного самоуправления.
Наиболее важным показателем эффективности работы органов публичной власти является сохранение численности постоянного населения на определенной территории. Данный показатель рассчитывается Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики. Например, в Томской области по этому показателю в 2019 г. по сравнению с предыдущим в 14 муниципальных образованиях наблюдается отрицательная динамика за счет естественной убыли и миграционного оттока сельских жителей в городские поселения <5>. Данная тенденция характерна для большинства сельских территорий, поскольку население стремится к более комфортным городским условиям. Поэтому для решения этой проблемы прежде всего необходимо создать привлекательные условия для жизни в сельской местности.
--------------------------------
<5> См.: Сводный доклад Томской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2019 г. URL: https://depomsu.tomsk.gov.ru/Otcheti-i-dokladi-o-deyatelynosti.

Одним из важнейших показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления является уровень оценки населением результатов деятельности органов местного самоуправления, определяемый на основе данных независимых социологических опросов населения, проводимых специализированной организацией в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.
Перечень сфер деятельности, подлежащих оценке в рамках проведения независимых опросов, определяется показателями, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" <6> и Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1317 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" <7>.
--------------------------------
<6> Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1317 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СПС "КонсультантПлюс".

В рамках социологического опроса гражданам задаются вопросы, касающиеся исключительно полномочий, исполняемых органами местного самоуправления. Оценка населением деятельности органов местного самоуправления формируется исходя из качества предоставляемых муниципальных услуг в различных сферах (удовлетворенность качеством оказания жилищно-коммунальных услуг, транспортным обслуживанием, состоянием автомобильных дорог и пр.), а также из оценки различных аспектов деятельности должностных лиц муниципальных образований. Данные опросы проводятся с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий на официальном сайте субъекта Российской Федерации и официальных сайтах муниципальных образований. Вместе с тем наряду с нежеланием публиковать результаты проведенных опросов на официальных сайтах органов местного самоуправления отмечается также снижение уровня репрезентативности проводимых социологических исследований с применением IT-технологий <8>.
--------------------------------
<8> Например, в Томской области в 2019 г. в опросе приняли участие всего 10 респондентов (в 2018 г. - 50 респондентов, в 2017-м - 54 респондента). См.: URL: https://tomsk.gov.ru/questionnaires/front?type=2.

Согласно данным проведенных социологических исследований, сегодня основной проблемой в сфере муниципального управления остается низкий уровень удовлетворенности населения деятельностью глав муниципальных образований, что чаще всего связано с их личными и профессиональными компетенциями. Отчеты, подготавливаемые главами местных администраций городских округов и муниципальных районов, содержат обобщенные статистические данные, из которых весьма сложно определить вклад конкретного органа местного самоуправления, конкретного главы муниципального образования или главы местной администрации в развитие муниципального образования.
В качестве возможного критерия оценки эффективности деятельности органами местного самоуправления может быть индикатор, связанный с ненадлежащим исполнением полномочий по решению вопросов местного значения и принятыми в связи с этим мерами реагирования. В данном контексте крайне настораживает статистика Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, согласно которой только за 2019 г. удовлетворено более 24 тыс. административных исковых заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих, а также 600 заявлений об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований и 394 - об оспаривании нормативных правовых актов исполнительных органов муниципальных образований, главы муниципального образования <9>.
--------------------------------
<9> См.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за 2019 г. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=5258.

Аналогичными индикаторами могут служить практика привлечения должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности и практика применения к ним мер прокурорского реагирования, перечисленных в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <10>. Информация по указанным индикаторам может отражаться в модернизированном под эти цели государственном реестре муниципальных образований.
--------------------------------
<10> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 (ред. от 30.12.2020) "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Разработанные в соответствии с требованиями ст. 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <11> стратегии социально-экономического развития муниципальных образований в основном учитывают три возможных сценария социально-экономического развития: консервативный, базовый и оптимистический. Консервативный сценарий предполагает реализацию только части запланированных приоритетных проектов. Базовый сценарий развития можно охарактеризовать как умеренно-оптимистический. Он предполагает реализацию тех же приоритетных проектов, что и при консервативном пути развития, но с полным завершением в более ранние сроки. Самая активная динамика социально-экономического развития ожидается в случае реализации оптимистического сценария. При этом в условиях достаточно благоприятной экономической конъюнктуры возможна реализация всех запланированных мероприятий, инвестиционных и инфраструктурных проектов в полном объеме и в установленные сроки. При оптимистическом сценарии предполагается достижение таких социально-экономических эффектов, как развитие сельскохозяйственных предприятий, организация культурно-массового досуга, снижение социальной напряженности, улучшение благосостояния населения, создание комфортных условий проживания в сельской местности (комфортной городской среды).
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Корректировка стратегии социально-экономического развития муниципального образования осуществляется в случае необходимости при изменении внешних и внутренних факторов, оказывающих существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципального образования.
Анализ действующих стратегий социально-экономического развития муниципальных образований свидетельствует о том, что их действие рассчитано на долгосрочный период (от 10 лет и более). С одной стороны, это позволяет органам местного самоуправления в долгосрочной перспективе решать стратегические задачи, требующие значительной концентрации ресурсов, с другой стороны, многие повседневные вопросы местного значения, требующие быстрого реагирования, решаются годами <12>.
--------------------------------
<12> Например, в Чаинском районе Томской области доля удовлетворенных качеством услуг газоснабжения осталась на уровне 2017 г. и составила 0%. Среди основных причин - нежелание органов местного самоуправления проводить газ в населенные пункты района.

Практический интерес представляют стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, которые включают: комплексный анализ социально-экономического потенциала, экологического и природно-ресурсного потенциала территории, анализ преимуществ, ограничений и рисков для повышения уровня конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и качества жизни в муниципальном образовании, основные сценарии развития, целевые индикаторы <13>.
--------------------------------
<13> См., например: Стратегия социально-экономического развития Почепского района Брянской области. URL: https://admpochep.ru/razvitie-ekonomiki-rajona/itemlist/category/279-strategiya-pochepskogo-munitsipalnogo-rajona.html.

Кроме того, любая стратегия должна соответствовать основным принципам целеполагания, включая SMART-принцип постановки целей в формате конечного результата, т.е. ожидаемые результаты по целям и задачам должны быть конкретными, измеримыми, достижимыми, релевантными и ограниченными во времени. Сейчас, в условиях резко меняющегося мира, развития высоких технологий, эти принципы становятся особенно актуальными, так как многие стратегии не учитывают изменение ключевых факторов развития экономики и социальных процессов. Механизмов управления стратегиями явно недостаточно, их внешний и внутренний мониторинг реализации осуществляется формально, без глубокого анализа причин и факторов недостигнутых значений показателей.
Изученные доклады глав муниципальных образований малоинформативны <14> либо перегружены цифровыми показателями <15> и зачастую не содержат конкретных выводов и рекомендаций по достижению планируемых значений показателей на трехлетний период. Результаты мониторинга реализации стратегий редко заслушиваются на заседаниях представительных органов местного самоуправления и фактически не доводятся до сведения населения. Для повышения результативности реализации документов стратегического планирования на муниципальном уровне представляется целесообразным создать единый общедоступный реестр стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, который должен включать результаты мониторинга их реализации (в разрезе достижения ключевых показателей). План мероприятий реализации стратегии, муниципальные программы должны постоянно пересматриваться в зависимости от имеющихся социально-экономических условий и действующего законодательства. Контроль, базируясь на мониторинге и оценке предлагаемых стратегией программ и проектов, создаст обратную связь между процессом планирования и результатами управленческих решений местной администрации.
--------------------------------
<14> URL: http://chainsk.tom.ru/downloads/econom/doklad_607_2018.rar.
<15> URL: http://adm-bolhov.ru/доклады-об-эффективности-деятельнос/.

На современном этапе многие исследователи предлагают использовать критериальный и индикативный подходы к оценке эффективности системы местного самоуправления, на практике часто используется метод расчета частного критерия и обобщенного критерия <16>. Современная методика предполагает правильное определение субъектов оценки, самого объекта, критериев и способов оценки. Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления создает предпосылки для системного исследования результативности управления муниципальными образованиями, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию муниципального управления, а также для поощрения муниципальных образований, достигших наилучших значений показателей.
--------------------------------
<16> Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: пробелы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 67.

Сегодня местное самоуправление как никогда нуждается в демократизации, в совершенствовании своих правовых и финансово-экономических основ. Другим важным аспектом повышения эффективности работы муниципальных органов является развитие политической конкуренции на местном уровне, их подотчетность населению в лице представительных органов, обеспечение сменяемости глав муниципалитетов для поиска наиболее эффективных моделей развития. В частности, речь идет о реализации положений, закрепленных в ч. 3.2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <17>, которым предусмотрена возможность ограничения, не позволяющая одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования дольше определенного данным уставом количества сроков подряд. Вышеуказанная норма введена федеральным законодателем в целях закрепления принципа сменяемости выборных должностных лиц, повышения эффективности и результативности деятельности местного самоуправления, развития политической конкуренции на муниципальном уровне. В настоящее время уставы не всех муниципальных образований предусматривают ограничения количества сроков, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования. В связи с этим представляется необходимым и целесообразным в целях совершенствования правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления перед обществом и государством предусмотреть вышеуказанное ограничение в уставах муниципальных образований.
--------------------------------
<17> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 23.03.2021) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Пристального внимания со стороны государства требуют вопросы кадровой политики на муниципальном уровне. Существуют отдельные проблемы с подготовкой квалифицированных кадров для муниципалитетов с учетом сложности структуры выполняемых задач, формирования кадрового резерва, в том числе для выдвижения на должности глав муниципальных образований и др. Данная проблема характерна для тех муниципальных образований, где в связи с недостатком муниципального правового регулирования не проводятся конкурсы на замещение вакантных должностей муниципальной службы, должным образом не организована работа по аттестации муниципальных служащих, отсутствует кадровый резерв для замещения вакантных должностей.
Обозначенные вопросы требуют принятия быстрых и оперативных мер в целях реализации основополагающих принципов федерализма и гарантий местного самоуправления, создания комфортных условий проживания, комплексного развития сельских территорий и в конечном итоге повышения качества жизни россиян.

Литература

1. Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: пробелы и перспективы / О.А. Ежукова // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 61 - 67.
2. Еремина О.Ю. О правовых проблемах оценивания органов государственной власти / О.Ю. Еремина // Журнал российского права. 2016. N 11. С. 86 - 94.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.