Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Муниципальные округа: миф или потребность?. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОКРУГА: МИФ ИЛИ ПОТРЕБНОСТЬ?

С.Н. БЫКОВА

Во всех муниципальных районах и некоторых городских округах предусмотрена двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления. Она закреплена в п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) относительно муниципальных районов и входящих в их состав поселений, а с 2014 г. <1> и в ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ для городских округов с внутригородским делением.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 21.09.2020).

Закон не содержит такого понятия, как "уровень осуществления местного самоуправления", но по своему смыслу выделяет образования первого и второго уровня в зависимости от их положения в системе муниципальных образований.
Основными отличиями между уровнями являются возможность исполнения государственных полномочий и территориальный состав. Таким образом, муниципальные образования второго уровня - это муниципальные образования, в состав которых входят территории населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, а органы местного самоуправления решают только вопросы местного значения. К их числу относятся городские и сельские поселения, а также внутригородские районы. В свою очередь, муниципальными образованиями первого уровня признаются муниципальные образования, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и состоят из одного или нескольких населенных пунктов и других территориальных единиц (для городских округов - внутригородские районы), являющихся самостоятельными муниципальными образованиями.
Преимуществом двухуровневой системы является приближенность муниципального района, муниципального образования первого уровня, к органам государственной власти (в большей степени - уровня субъекта Российской Федерации), а поселения как муниципального образования второго уровня непосредственно к населению, поэтому решение вопросов местного значения в них более эффективно. Более того, признано, что поселения "более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образования, обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества" <2>. Назревает вопрос: в чем ценность муниципальных образований первого уровня и необходимы ли они на данном этапе развития местного самоуправления?
--------------------------------
<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом депутатов Государственной Думы" // Российская газета. 2015. 14 декабря.

Несмотря на очевидную взаимосвязь муниципальных образований первого и второго уровня, как минимум территориальную и демографическую, априори они независимы, что вытекает из ст. 12 Конституции Российской Федерации <3>. Отметим, что независимость эта весьма условна, поскольку у муниципальных районов имеется такое полномочие, как выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района (п. 20 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).
--------------------------------
<3> Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 21.09.2020).

В соответствии с п. 5 ст. 137 Бюджетного кодекса РФ <4> дотации на развитие поселений от субъектов Российской Федерации также распределяются непосредственно органами местного самоуправления муниципального района с предоставлением им на выполнение данной задачи денежных субвенций. Таким образом, муниципальный район в лице своих органов играет роль некоего посредника, дополнительного звена в системе финансирования поселений, тем самым ставя последние в зависимость.
--------------------------------
<4> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

Далее усилим свои доводы статистическими данными. Существует тенденция уменьшения количества поселений, 2 000 единиц за предшествующие 10 лет исчезли. Теоретических вариантов развития событий три. Первый: преобразование в межселенную территорию, если население составляет менее 100 человек. Второй: включение в состав городских округов в ущерб своей индивидуальности. При третьем варианте поселения объединяются друг с другом.
Например, в Вологодском муниципальном районе преобладает третий вариант. Входящее в его состав Кубенское поселение в том виде, какой оно сейчас имеет, появилось в 2009 г. в результате объединения 5 сельских поселений <5>. Это не единственный случай, скорее регулярная практика. Последнее из объединений произошло в мае 2017 г., когда из четырех сельских поселений было образовано два <6>. Таким образом, за 10 лет число поселений в составе Вологодского муниципального района сократилось на 13 единиц, сейчас их осталось 10, при этом уменьшения территории практически не произошло. Тенденция укрупнения очевидна. Пройдет еще 10 лет, останется еще меньше поселений, и решение вопросов местного значения межпоселенческого характера, вероятно, эффективнее и экономически выгоднее будет осуществлять через институт межмуниципального сотрудничества, а не посредством функционирования муниципального района.
--------------------------------
<5> Закон Вологодской области от 8 апреля 2009 г. N 1993-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Вологодского муниципального района Вологодской области" // Красный Север. 2009. N 39.
<6> Закон Вологодской области от 29 мая 2017 г. N 4148-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Вологодского муниципального района и о внесении изменений в закон области "Об установлении границ Вологодского муниципального района, границах и статусе муниципальных образований, входящих в его состав" // Красный Север. 2017. N 59.

Далее сравним полномочия муниципального района и поселений. Условно все соотносимые полномочия можно разделить на три группы:
1) исключительные, характерные только для того или иного муниципального образования (к таковым для муниципального района относятся утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, а для поселений - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения);
2) обеспечивающие, при реализации которых вопросы местного значения поселения (муниципального образования второго уровня) тесно взаимосвязаны с вопросами муниципального района (муниципального образования первого уровня). Например, организация муниципальным районом выполнения комплексных кадастровых работ и участие в их выполнении городского поселения;
3) дублирующие, когда одна и та же компетенция приходится на муниципальные образования разного уровня (например, такие полномочия, как участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, входят в компетенцию и муниципального района, и поселений).
После анализа ст. ст. 14 и 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ приходим к выводам о том, что примерно 40% от общего объема полномочий муниципального района и городского поселения составляют исключительные и обеспечивающие (по 20% каждый из видов полномочий). Но вот больше половины полномочий - дублирующие. Соответственно, два муниципальных образования на одной и той же территории выполняют одну и ту же функцию. Отсюда двойное расходование бюджета.
Если сравнить компетенцию сельского поселения и муниципального района, то мы увидим всего 3 исключительных полномочия у первых. Все остальные дублирующие, одно обеспечивающее. Все эти немногочисленные полномочия сельское поселение, как и городское, на договорной основе может передать муниципальному району на исполнение. К чему тогда содержать аппарат самоуправления на двух уровнях?
Еще одним аргументом против двухуровневой системы является территориальный характер. В соответствии со ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ установлены критерии доступности муниципального образования. Так, границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его административный центр находился в пределах "пешеходной доступности в течение рабочего дня" из любой точки поселения.
Эти критерии направлены на реализацию следующих принципов:
- эффективности самоорганизации, основанной на осознании населением общих интересов и участии в их реализации;
- подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению;
- доступности органов и должностных лиц местного самоуправления для жителей в течение короткого времени <7>.
--------------------------------
<7> Система муниципального управления: учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. / Р.В. Бабун, В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова и др., под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер Пресс, 2007.

В 2004 г. в указанной статье появилось словосочетание "как правило" <8>, преобразовав норму из императивной в диспозитивную. Как следствие, вышеперечисленные принципы были поставлены под угрозу, так как появилась возможность расположить центр муниципального образования, как поселения, так и муниципального района, на большом расстоянии как друг от друга, так и от части населения. Однако такую позицию не разделяет Конституционный Суд РФ, указывая на "ориентирующий характер" <9> территориального и временного критерия, при этом положения п. 11 ч. 1 ст. 11 указанного Закона "не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права".
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<9> Определение Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2007 г. N 830-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зайцева Евгения Михайловича, Уткина Валентина Евдокимовича и Федотова Владимира Николаевича на нарушение их конституционных прав положениями части 1 статьи 11, абзаца второго части 3 статьи 84 и пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". URL: http://www.ksrf.ru/ru/Pages/default.aspx (дата обращения: 21.09.2020).

Зачем же создавать два административных центра, которые, вероятно, будут удалены территориально в той или иной мере от населения? Кроме того, чаще всего востребованные элементы инфраструктуры (в том числе и структурные подразделения государственных органов, например районные инспекции Федеральной налоговой службы, крупные больницы, образовательные учреждения и так далее) находятся в районном центре, и администрация поселения в таком случае становится либо дополнительным звеном, но чаще просто остается невостребованной.
Таким образом, двухуровневая система может оказывать дополнительную кадровую, бюрократическую и финансовую нагрузку, а порой она усложняет понимание целесообразности местного самоуправления для обычных жителей.
В последнее время в рамках укрупнения муниципальных образований возникла тенденция образования городского округа на территории нескольких поселений или объединения последних с уже существующими городскими округами. В результате исключительно сельское население теряет свою уникальность, ускоряя процесс урбанизации.
Для локального решения данной проблемы хорошей перспективой является использование законодательной новеллы - создание муниципального округа. Изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, предполагающие создание нового вида муниципальных образований, были внесены 1 мая 2019 г. <10>.
--------------------------------
<10> Федеральный закон от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с указанным Законом "муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".
"Такая система [территориальной организации местного самоуправления] требует меньше средств на содержание депутатов и администраций, деньги могут быть направлены на более востребованные задачи: развитие сети МФЦ, социальных служб, поддержку значимых для населения учреждений", - считает парламентарий Виктор Кидяев <11>.
--------------------------------
<11> Цитата приведена медийным порталом "Рамблер". URL: https://www.rambler.ru (дата обращения: 21.09.2020).

Кроме оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления, следует отметить "устранение семантического противоречия, возникающего вследствие объединения поселений с городским округом с последующей утратой муниципальным районом статуса муниципального образования" <12>, когда, как уже указывалось выше, жители села (как административно-территориальной единицы) становятся одновременно жителями городских округов (как муниципального образования), при этом меняются такие социально значимые условия, как формы и виды господдержки, тарифы коммунальных услуг.
--------------------------------
<12> Пояснительная записка к проекту федерального закона N 631751-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". URL: http://sozd.parlament.gov.ru (дата обращения: 21.09.2020).

Как показывает практика (на примере Санкт-Петербурга), создание образований, аналогичных муниципальным округам, привлекает инвесторов: они готовы активнее вкладываться в развитие экономики территории, поскольку решать все вопросы можно только с одной администрацией округа, а не тратить время, силы и деньги на прохождение ряда бюрократических ступеней.
Рост инвестиций и более активное развитие муниципальных округов обусловлены также тем, что они могут принимать участие в федеральных проектах и грантовых программах, которые недоступны поселениям <13>.
--------------------------------
<13> Ермолин В. Развитие территорий за счет оптимизации чиновников. URL: http://rapsinews.ru/ (дата обращения: 21.09.2020).

Мы приходим к выводу, что двухуровневая система организации местного самоуправления не всегда эффективна в экономическом, территориальном и организационном плане. Решение данной проблемы за счет "точечного" образования муниципальных округов не только оптимизирует систему местного самоуправления, но и решит ряд проблем: кадровую, финансовую и бюрократическую.
В связи с этим предлагается внести изменения в законы Вологодской области об установлении границ муниципальных образований (например, от 6 декабря 2004 г. N 1112-ОЗ "Об установлении границ Вологодского муниципального района, границах и статусе муниципальных образований, входящих в его состав"), а также в уставы соответствующих муниципальных образований в связи с проведением муниципальной реформы и преобразованием некоторых муниципальных образований (на основании данного исследования - Вологодского района) из муниципальных районов и входящих в их состав поселений в муниципальные округа.

Литература

1. Ермолин В. Развитие территорий за счет оптимизации чиновников / В. Ермолин // Российское агентство правовой и судебной информации. 2019. 23 января.
2. Система муниципального управления: учебник для вузов / Р.В. Бабун, В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова [и др.]; под редакцией В.Б. Зотова. 3-е изд., доп. и перераб. Москва [и др.]: Питер, 2007. 560 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.