ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
Е.В. ГАВРИЛОВ
В Докладе Общероссийского Конгресса муниципальных образований "О состоянии местного самоуправления, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году" институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ (далее в настоящей статье - перераспределение полномочий) назван в качестве одного из примеров мобильности системы муниципальных полномочий; при правильном применении данного института он может стать "эффективным инструментом оптимизации полномочий органов местного самоуправления с учетом региональных и местных условий" <1>.
--------------------------------
<1> Доклад Общероссийского Конгресса муниципальных образований "О состоянии местного самоуправления, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году". URL: http://www.kontora74.ru/img/userimgs/134/files/OKMO2019.pdf (дата обращения: 10.09.2020).
Очень хорошо перераспределение полномочий вписывается в концепцию ст. 132 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Несмотря на то что институт перераспределения полномочий существует в российском праве более 5 лет, имеется множество проблем, связанных с его законодательным регулированием и применением в различных сферах общественных отношений. Этим объясняется актуальность выбранной темы настоящей работы.
Цель работы - рассмотреть некоторые проблемы федерального законодательного регулирования перераспределения полномочий. При этом задачами исследования, направленными на достижение указанной цели, являются обзор и анализ действующего законодательства и практики его применения, мнений ученых по данной теме, включая авторскую позицию. Новизна работы заключается в акцентировании внимания на несовершенстве федерального законодательства по теме исследования в той части, которая не получила широкого обсуждения в научной литературе (наличие темпоральной коллизии, отсутствие ясности относительно возможности перераспределения полномочий от органов государственной власти субъектов РФ к органам местного самоуправления - об этом далее), использовании примера из экспертной деятельности автора настоящей статьи.
1. Одной из проблем является то, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и Федеральный закон 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусматривают различный подход к возможности перераспределения полномочий.
Так, в ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, в отличие от п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, содержится оговорка, согласно которой перераспределение полномочий осуществляется не всегда, а лишь в тех случаях, которые установлены федеральными законами. Данная оговорка появилась в Федеральном законе N 131-ФЗ после внесения в него изменений Федеральным законом от 28 декабря 2016 г. N 494-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Таким образом, сейчас наблюдается коллизия: Федеральный закон N 184-ФЗ указанную ограничительную оговорку не содержит, а в Федеральном законе N 131-ФЗ она предусматривается.
Заметим, что до появления данной оговорки многие ученые-юристы критиковали институт перераспределения полномочий не только за то, что он "выхолащивает" местное самоуправление, нарушает право на его осуществление, но и за то, что он не содержал каких-либо значимых ограничительных механизмов (кроме закрытого перечня случаев, когда перераспределение полномочий запрещено (см. абз. 2 п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, абз. 2 ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ)) и мог применяться "произвольно" в различных сферах общественных отношений, независимо от того, предусмотрено перераспределение полномочий в конкретном федеральном законе или нет <2>.
--------------------------------
<2> См., например: Уваров А.А. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. N 2. С. 23 - 27.
Сейчас же ограничительная оговорка прямо закреплена в ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, однако в п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ ее нет.
По нашему мнению, указанную темпоральную коллизию следует устранить посредством приведения п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ в соответствие с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, а до этого руководствоваться правилом, согласно которому подлежит применению более новая норма (lex posterior derogat legi priori), а именно норма ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой перераспределение полномочий возможно только в случаях, установленных федеральными законами.
Федеральный законодатель в конкретном федеральном законе определяет те сферы общественный жизни, в которых, по его мнению, возможно перераспределение полномочий; где, например, органы местного самоуправления, в отличие от органов государственной власти субъекта РФ, не способны эффективно осуществлять реализацию своих полномочий (в силу отсутствия финансовых средств, квалифицированных кадров и т.п.). При этом региональный законодатель имеет дискрецию: воспользоваться предоставленным правом на перераспределение полномочий или нет. Иными словами, перераспределение полномочий - это право, а не обязанность регионального законодателя.
Итак, если какой-либо федеральный закон не содержит нормы о возможности перераспределения полномочий, указанных в этом федеральном законе, то перераспределение полномочий недопустимо. Именно такая позиция поддержана судебной практикой. Так, было признано незаконным перераспределение полномочий в области благоустройства, так как в федеральном законодательстве отсутствует указание на возможность перераспределения полномочий в указанной сфере общественных отношений (см. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17 января 2018 г. N 56-АПГ17-22).
На момент написания настоящей научной статьи нормы о возможности перераспределения полномочий содержатся в ст. 25 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", ст. 8.1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", ст. 10.1 Земельного кодекса РФ, ст. 2 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ст. 14 Жилищного кодекса РФ, ст. 8.2 Градостроительного кодекса РФ, ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", ст. 5.1 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", ст. 40 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Федеральный закон N 38-ФЗ), ст. 24.1 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации", ст. 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", ст. 6.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", ст. 6.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", ст. 13.2 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ч. 16 ст. 28 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток", ст. 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Согласно информации Министерства юстиции РФ законы о перераспределении полномочий действуют более чем в 50 субъектах РФ и затрагивают 4,5 тыс. муниципальных образований <3>.
--------------------------------
<3> Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2018 г. - начало 2019 г.). URL: https://minjust.ru/sites/default/files/inf_0.docx (дата обращения: 10.09.2020).
2. За исключением вышеназванной ограничительной оговорки, согласно которой перераспределение полномочий возможно только в случаях, установленных федеральными законами, нормы п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ и ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ идентичны и предусматривают следующие условия перераспределения полномочий:
1) перераспределение полномочий возможно только посредством принятия закона субъекта РФ;
2) перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;
3) законы субъекта РФ о перераспределении полномочий вступают в силу с начала очередного финансового года;
4) установлен запрет на передачу отдельных полномочий (см. абз. 2 п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, абз. 2 ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ).
Согласно Методическим рекомендациям по подготовке нормативных правовых актов субъектов РФ <4> (далее - Методические рекомендации) закон субъекта РФ о перераспределении полномочий может распространяться на всю территорию субъекта РФ либо на территорию отдельных муниципальных образований. Кроме того, в Методических рекомендациях указано, что цель перераспределения полномочий устанавливается субъектом РФ и может быть различна. Замечу, в самом федеральном законодательстве не закрепляются конкретные цели перераспределения полномочий.
--------------------------------
<4> Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов РФ... (разработаны Минрегионом России, 2014 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
К сожалению, в качестве условия предоставления полномочий не названо согласование этого вопроса с органами местного самоуправления. Полагаем, дискреция регионального законодателя не должна быть безграничной <5>, необходим учет мнений органов местного самоуправления. На данное упущение уже обращалось внимание в научной литературе <6>.
--------------------------------
<5> О пределах дискреции регионального законодателя более подробно см.: Гаврилов Е.В. Пределы дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъекта Российской Федерации // Реформы и право. 2016. N 1. С. 33 - 41.
<6> См., например: Шугрина Е.С. Кто осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, или Опять о перераспределении полномочий // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 11. С. 71 - 75.
К слову, указанное несовершенство федерального законодательства может быть устранено региональным законодателем при подготовке закона субъекта РФ о перераспределении полномочий. Приведу пример из экспертной деятельности автора настоящей статьи. Так, в процессе рассмотрения проекта закона Красноярского края "О перераспределении между органами местного самоуправления некоторых муниципальных образований края и органами государственной власти края отдельных полномочий в сфере рекламы" по предложению экспертно-правового управления Законодательного Собрания Красноярского края указанный законопроект с учетом того, что им существенно затрагиваются интересы отдельных муниципальных образований Красноярского края, был направлен не только в представительные, но и в исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления данных муниципальных образований для выявления и учета их мнений <7>. Мнения, замечания и предложения указанных органов местного самоуправления были проанализированы, обсуждены, и в итоге был найден консенсус (в части указания конкретных перераспределяемых полномочий), который лег в основу Закона края от 19 декабря 2019 г. N 8-3532 "О перераспределении между органами местного самоуправления некоторых муниципальных образований края и органами государственной власти края отдельных полномочий в сфере рекламы".
--------------------------------
<7> Заключение на проект закона. URL: http://law.sobranie.info/InfOtdel/ekspertiza.nsf/3d55c252eaa2dc1bc7257463000e6f34/7d6f3651a069178047258425000f3d03/$FILE/BxN5294-88_Закл_О_перераспределении_полномочий_в_сфере_рекламы.doc (дата обращения: 10.09.2020).
3. В научной литературе отмечается, что перераспределение полномочий означает изъятие полномочий у органов местного самоуправления и отнесение их к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, т.е. передачу полномочий "снизу вверх". Для другой модели ("сверху вниз") предусмотрен институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4 Федерального закона N 131-ФЗ) с присущими ему особенностями <8>.
--------------------------------
<8> См., например: Сергеев А.А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 2. С. 32 - 33.
Действительно, как показывает анализ законов субъектов РФ о перераспределении полномочий, применяется именно модель "снизу вверх", при которой полномочия органов местного самоуправления осуществляют органы государственной власти субъекта РФ. Именно такой подход следует из Методических рекомендаций, согласно которым объектом перераспределения могут быть как отдельные вопросы местного значения, указанные в ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, так и конкретные полномочия по решению вопросов местного значения, установленные ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ и отраслевыми федеральными законами.
Однако, по нашему мнению, вопрос о возможности применения противоположенной модели ("сверху вниз") без наделения полномочиями (гл. 4 Федерального закона N 131-ФЗ) в научной литературе и на практике недостаточно проработан.
Во-первых, положения п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ не исключают механизма перераспределения полномочий от органов государственной власти субъекта РФ к органам местного самоуправления (запретительная норма отсутствует). Ведь не исключается же ситуация, при которой самодостаточные муниципальные образования могут иметь финансовые и кадровые инструменты для эффективного осуществления региональных полномочий на своей территории. Безусловно, самодостаточных муниципальных образований мало, но они есть.
Во-вторых, если бы указанные федеральные законы предполагали только одну модель перераспределения полномочий ("снизу вверх"), то логичнее было бы именовать исследуемый механизм не "перераспределение" полномочий, а "изъятие" или "передача" полномочий от органов местного самоуправления к органам государственной власти субъекта РФ.
В-третьих, использование словосочетания "перераспределение полномочий между..." предполагает и такую ситуацию, при которой органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральными законами, могут обмениваться полномочиями: часть полномочий органов местного самоуправления осуществляют органы государственной власти субъекта РФ, а часть региональных полномочий - органы местного самоуправления <9>.
--------------------------------
<9> См., например: Пешин Н.Л. К вопросу о допустимости перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 2. С. 44 - 48.
Полагаем, при допустимости модели перераспределения полномочий "сверху вниз" основная проблема возникнет в конкуренции с институтом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4 Федерального закона N 131-ФЗ). Очевидно, что перераспределение полномочий является для органов государственной власти субъектов РФ более предпочтительным, чем наделение полномочиями (не требуется выделение субвенций из регионального бюджета, отсутствует требование к четкой регламентации прав и обязанностей органов местного самоуправления, не надо определять способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций и др.).
Считаем, если модель перераспределения полномочий "сверху вниз" неприемлема и подлежат применению специальные нормы гл. 4 Федерального закона N 131-ФЗ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, федеральный законодатель должен четко об этом указать, дополнив ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ соответствующей запретительной нормой. Пока она отсутствует, сохраняется ситуация правовой неопределенности.
Таким образом, в федеральном законодательном регулировании перераспределения полномочий существуют проблемы, некоторые из которых рассмотрены в настоящей статье (темпоральная коллизия, несовершенство условий реализации, отсутствие ясности относительно возможности перераспределения полномочий не от органов местного самоуправления к органам государственной власти субъекта РФ (традиционный подход), а наоборот: от органов государственной власти субъекта РФ к органам местного самоуправления). Полагаем, устранение указанных проблем возможно посредством совершенствования федерального законодательства и практики его применения.
Настоящая публикация отражает частное мнение автора, ее не следует рассматривать в качестве официальной позиции экспертно-правового управления и (или) Законодательного Собрания Красноярского края по исследуемому вопросу.
Литература
1. Гаврилов Е.В. Пределы дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъекта Российской Федерации / Е.В. Гаврилов // Реформы и право. 2016. N 1. С. 33 - 41.
2. Пешин Н.Л. К вопросу о допустимости перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления / Н.Л. Пешин // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 2. С. 44 - 48.
3. Сергеев А.А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя / А.А. Сергеев // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 2. С. 31 - 37.
4. Уваров А.А. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций) / А.А. Уваров // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. N 2. С. 23 - 27.
5. Шугрина Е.С. Кто осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, или Опять о перераспределении полномочий / Е.С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 11. С. 71 - 75.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245