Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Ответственность государственной власти за реформу местного самоуправления (на примере Самарской области). Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЗА РЕФОРМУ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ) <*>

Н.А. БОБРОВА, А.А. ИВАНОВ

Инициаторы и исполнители реформ местного самоуправления. Инициатором реформы местного самоуправления (далее - МСУ) 2014 - 2015 гг. была федеральная власть, а ее исполнителями - органы региональной государственной власти, которым федеральным законодательством поручалось устанавливать "свою" модель МСУ, но они все как один выбрали модель отказа от прямых выборов глав муниципалитетов и модель их избрания представительным органом МСУ из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией, возглавляемой губернатором. Данная модель критиковалась многими учеными <1>, но конституционные поправки в главу "Местное самоуправление", легализовавшие ущемление МСУ текущими законами, противоречащими ст. 12 Конституции РФ, превращают научно обоснованную критику в глас вопиющего в пустыне.
--------------------------------
<1> Антонова А.Н. Выборы главы муниципального образования: деформация принципов избирательного права / Гражданин. Выборы. Власть: материалы V Международной научно-практической конференции / отв. ред. Л.А. Тхабисимова. Пятигорск: Пятигорский гос. ун-т, 2019. С. 7 - 10; Боброва Н.А. Итоги муниципальной реформы - 2014 // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2018. N 1. С. 27 - 31; Бялкина Т.М. О некоторых аспектах городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 62 - 66; Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 61 - 64; Нарутто С.В., Шугрина Е.С. Муниципальная демократия: от теории к практике. М., 2020; Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 68 - 71.

Принятие 27 мая 2014 г. Федерального закона N 136-ФЗ "О внесении изменений в ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ознаменовало новую реформу МСУ в России. Нет в российской политической системе более мобильных сфер, чем МСУ, претерпевшее в новейшее время уже несколько реформ, и избирательное право, обновляемое практически к каждым новым выборам. Эти сферы переплетены, являясь индикатором доверия населения к власти.

Самарская область относится к так называемому "красному поясу". На выборах в Тольяттинскую городскую Думу 16 сентября 2018 г. КПРФ получила 17 из 35 мест, и ей не хватило одного мандата для избрания председателя; возник коллапс с его избранием и "перетягиванием" трех депутатов ЛДПР. В итоге победили единороссы. Но почти год ТГД не могла принять значимые нормативные акты МСУ.

Самарская область является уникальным регионом, где не просто во всех муниципалитетах осуществлена реформа МСУ 2014 - 2015 гг. (отказ от прямых выборов главы городского округа Самара и мэра Тольятти, глав всех городских и районных муниципалитетов), но и одним из тех регионов, в которых региональный центр (Самара, Челябинск, Махачкала) приобрел двухуровневую систему МСУ.

12 сентября 2015 г. в Самаре избраны 9 внутригородских райсоветов депутатов, численный состав которых зависел от численности населения. Советы делегируют 35 депутатов в Самарскую городскую Думу по установленным квотам.

Отныне Самарская городская Дума не избирается населением, а имеет делегированный состав, что делает ее зависимым и послушным "инструментом декоративной демократии" в руках главы города и губернатора, возглавляющего конкурсную комиссию по выборам главы Самары. Контрольная функция делегируемой Думы сжимается, как шагреневая кожа, ибо "слишком активного" депутата, сующего нос в бюджет, кадровые и другие "лакомые" вопросы исполнительной власти, вскоре заменят на лояльного и сговорчивого делегата. Названные и другие обстоятельства позволяют рассматривать Самарскую область как зеркало муниципальной реформы в России.

В сентябре 2020 г. - 5 лет муниципальной реформе в Самаре. Год назад еще была возможность вернуться к прямым выборам Самарской гордумы и провести их одновременно с выборами райсоветов, к чему призывали многие ученые и политики региона. Но не для того региональная власть взамен выборов создала делегированный представительный орган областного центра, чтобы отказаться от этого мощного рычага контроля за политической ситуацией <2>.
--------------------------------
<2> Кстати, после того, как в 2018 г. в Тольятти, втором по величине городе региона, власть временно утратила контроль над политической ситуацией (это произошло из-за проблем Автоваза, безработицы, пенсионной реформы), она намеревалась распространить двухуровневую модель МСУ и на Тольятти, но в итоге избрала другой путь политического маневра.

Социологическое исследование депутатов, общественности и населения Самары по вопросу эффективности модели МСУ. Анализ динамики обращений граждан Самары в органы власти Самарской области и участия депутатов райсоветов в деятельности советов показал нулевую эффективность: 1) по количеству обращений граждан на вышестоящие уровни (оно не уменьшилось, как обещалось при обосновании реформы, а даже увеличилось); 2) по явке депутатов на заседания советов (66%).

Сравним результаты реформы за период с 2015 по 2019 г. с дореформенным 2014 г. по следующим направлениям:

1) полномочия города, переданные районам, и наоборот, а соответственно перераспределение статей бюджета города и финансовых ресурсов;

2) динамика обращений жителей Самары до и после начала реформы МСУ в адрес районного звена, с одной стороны, и в адрес вышестоящих органов власти (городского, областного, федерального уровней) - с другой;

3) деятельность советов и общественных структур МСУ (ОСМ, ТОС, УМК и др.); выявление пересечения их функций и полномочий, получение данных об их самооценке, оценке друг другом и населением.

Исследование проводилось Комитетом по местному самоуправлению Самарской губернской Думы и учеными путем анкетирования, соцопроса, интервью, анализа динамики статей бюджета, стенограммы заседаний советов. Итак:

Перераспределение и финансирование полномочий. В 2015 г. в районы передано 15 полномочий города частично, 7 полностью, а 9 переданы обратно на уровень города (налогообложение, формирование и исполнение бюджета, правила благоустройства и др.). Переданы городу полностью такие полномочия: 1) охрана общественного порядка, 2) признание права собственности на бесхозяйные объекты, 3) обеспечение жильем, 4) оказание медицинской помощи. Если переход отдельных сфер на городской уровень оправдан, то в сфере здравоохранения такой переход проявлялся негативно: закрытие районных поликлиник под видом их укрупнения, сокращение узкопрофильных врачей. Удручает то обстоятельство, что абсолютное большинство имеющихся в районах полномочий их бюджетами не предусматривается: по дорожной деятельности, созданию парковок, организации тепло-, газо-, водо- и электроснабжения, обеспечению жилыми помещениями нуждающихся, содержанию детей в муниципальных образовательных учреждениях, охране объектов культурного наследия, выдаче разрешений на установку рекламных конструкций и т.д.

Центр принятия решений по абсолютному большинству вопросов остался в городе, при этом многие полномочия, которые переданы в районы, вскоре были снова переданы городу. В этом кроется одна из причин падения интереса депутатов внутригородских советов к деятельности последних и низкой явки депутатов на заседания советов, которые мало что решают и от которых мало что зависит. Если сравнить доходы и расходы бюджетов районов с бюджетом города, то между ними целая пропасть: почти все деньги, несмотря на обещания властей на момент обсуждения реформы, остались в городе.

При этом поражает тот факт, что суммы, заложенные в районных бюджетах на содержание своих администраций, в большинстве районов выросли; при этом в 2015 г. появились и ежегодно растут расходы на содержание управляющих микрорайонами. В итоге содержание внутригородских администраций по сравнению с дореформенным 2014 г. увеличилось на 24%. Причем в большинстве районов (в шести из девяти) источником увеличения расходов на содержание их администраций стало перераспределение средств со статьи расходов на благоустройство (общая сумма за четыре года - 270 млн руб., не считая года реформы - 2015 г., когда со статей благоустройства для реализации реформы и проведения выборов райсоветов были сняты еще большие суммы).

Вывод: введение внутригородского деления привело к росту управленческих расходов на содержание районных администраций и снижению районных расходов на значимые для населения направления (благоустройство).

Анализ повесток заседаний райсоветов показал преобладание "мелкотемья", вопросов констатирующего и "пустопорожнего" содержания с формулировками "принять к сведению". Решения же собственно властного характера являются исключением. В итоге интерес депутатов райсоветов к своей работе катастрофически падает: в 2015 г. 90% депутатов посещали заседания советов, в 2016 г. - 77%, в 2018 г. - 63%, в 2019 г. - 57%.

В 2015 - 2019 гг. 54 депутата (19%) сами сложили полномочия. Причиной роста числа "добровольцев" в 2019 г. явились представления прокуратуры в связи с несданными декларациями о доходах или с нарушениями в них.

Результаты анкетирования депутатов внутригородских райсоветов. Анкетирование депутатов райсоветов показало, что большинство из них положительно оценивают свою деятельность (77%), равно как считают модель с внутригородским делением оптимальной (74%). Психологически такой результат объясним. К тому же приняли участие в анкетировании как раз те депутаты, которые активно посещают заседания и видят в райсоветах плюсы.

43% из опрошенных депутатов считают необходимым Самарскую городскую Думу избирать прямым голосованием населения. 56% выступают за существующую схему делегирования: они видят в этом чуть ли не единственное свое полномочие и предназначение. К тому же стоящие за многими депутатами ФПГ для того и помогали избранию своих представителей, чтобы в итоге они были делегированы в гордуму или делегировали туда представителей ФПГ.

71% депутатов высказались за сохранение существующей численности райсоветов. Интересно, что чем больше численность анкетируемого райсовета, тем больше депутатов высказывались за сокращение численности. В принципе, это тоже объяснимо, ведь если в Самарском - 8, то в Промышленном райсовете 40 депутатов, и в нем 69% высказались за сокращение.

Любопытно, что райсоветы избирались не только по одномандатным округам, но и по партийным спискам. За сохранение партийных списков высказались 75% опрошенных, ибо понимают, что именно это обстоятельство позволило им вообще стать депутатами. 17% депутатов высказались только за одномандатные округа. Вероятнее всего, это депутаты, избравшиеся благодаря своей известности, а не благодаря членству в партии.

Отвечая на вопрос о динамике обращений населения в адрес депутатов, 57% назвали численность обращений стабильной, 25% отметили снижение по сравнению с первым годом своей работы. Рост обращений отмечен по вопросам ЖКХ (59%), благоустройства (42%), тарифов на коммунальные услуги и роста цен на продукты (60%). И если тарифы и цены не являются компетенцией районов, то ЖКХ и благоустройство - их компетенция. Но их возможности малы.

Большинство депутатов высказались за увеличение финансирования и расширение полномочий районов. Наиболее часто в качестве проблемы депутатской деятельности они называют отсутствие депутатского фонда, который раньше был, например, у городских депутатов: каждый из 35 депутатов Думы мог распоряжаться двумя миллионами рублей в порядке исполнения наказов избирателей (эти средства направлялись из бюджета по заявке депутата). Теперь институт депутатского фонда и наказов избирателей отсутствует на всех уровнях представительных органов на всей территории региона. Отсутствует и институт депутатских виз, введенный главой Самары Г.С. Лиманским (1997 - 2006 гг.): без визы депутата не строился ни один объект (автостоянка, автомойка, жилой дом, торговый центр и т.д.). Это повышало ответственность депутатов, и с них был такой же спрос, как и с руководителей исполнительной власти.

49% депутатов в ряду факторов неэффективности своей деятельности назвали отсутствие компенсации расходов депутата и зарплаты помощников, 73% - недофинансирование района. Депутаты критично оценивают работу советов территориального общественного самоуправления (ТОС), а деятельность управляющих микрорайонами (УМК) 67% оценивают отрицательно.

Результаты анкетирования территориального общественного самоуправления. Анкетирование представителей ТОС показало в целом положительную (62%) оценку работы депутатов райсоветов, отрицательную оценку общественных советов микрорайонов (ОСМ) (79%). 57% общественников высказались за возврат модели единого муниципалитета без внутригородского деления. В таком случае их положительная оценка деятельности районных депутатов вызывает сомнение в ее адекватности. Большинство опрошенных членов ТОС (60%) выступили за снижение численного состава райсоветов. Nota bene: следует подчеркнуть, что вскоре Правительство Самарской области инициировало реформу по уменьшению численности внутригородских советов. В этом заслуга Комитета по МСУ Губернской Думы и авторов настоящей статьи.

Мнение депутатов райсоветов и представителей ТОС совпадает в вопросе о необходимости снижения численности райсоветов в случае их сохранения, а также в вопросе о ликвидации ОСМ. Анкетируемые сходятся в том, что реформа МСУ не привела к решению на районном уровне основных вопросов, ради которых реформа затевалась (приближенность власти к населению, ЖКХ и благоустройство). Большинство опрошенных отмечают актуальность и необходимость восстановления прямых выборов Самарской городской Думы.

Результаты опроса населения. Анализ динамики обращений населения к депутатам внутригородских советов. Опрос населения, проведенный нами осенью 2019 г., показывает, что положительно оценивает деятельность администраций районов только 14%, райсоветов и депутатов - 7%, ТОС - 8%, ОСМ - 9%, остальные либо отрицательно, либо ничего не знают об их работе. Наибольшую положительную оценку у населения получают старшие по дому, председатели ТСЖ, домовых советов (27%). Большинство избирателей считают, что выборы в органы МСУ должны проводиться только по округам. Сторонников партийной модели лишь 7%, смешанной - 12%.

Анализ обращений избирателей к депутатам нижнего звена показал, что, несмотря на реформу МСУ в Самаре, задуманную с целью приблизить власть к людям и решать вопросы на низовом уровне, т.е. с помощью райсоветов, разветвленных общественных и полуобщественных структур (ТОС, ОСМ, УМК), количество обращений граждан в вышестоящие (городские, региональные, федеральные) органы власти за период 2016 - 2019 гг., по сравнению с 2014 г., выросло. Так, число обращений в федеральные инстанции (Президент РФ, Государственная Дума, Правительство и министерства РФ) выросло на 53%, в региональные - на 30%. При этом количество обращений в райсоветы падает (к 2019 г. на 17%) при схожем росте обращений к главам тех же районов на 11%.

Избиратели в целом не воспринимают районный уровень власти как инстанцию, способную решить их проблемы, при этом если глава района еще традиционно является адресатом их обращений (районные администрации были и до реформы), то райсоветы как инстанция не сумели "оттянуть на себя" значимое число обращений. Районные депутаты, не имея реальных полномочий, в лучшем случае превращаются в посреднические инстанции по пересылке жалоб в компетентные органы власти. Выходит, реформа МСУ не перенаправила граждан на уровень внутригородского района.

Выводы. Реформа МСУ - 2015 в Самаре заявленных целей "приближения власти к народу" не достигла. Модель с внутригородским делением является скорее декларацией, ее эффективность сомнительна, а в смысле обманутых ожиданий народа - даже отрицательная; реальные полномочия и ресурсы остались на уровне администрации и главы городского округа Самара, а главы внутригородских районов неофициально по-прежнему встроены в вертикаль власти городского округа Самара.

Население не воспринимает новую власть как реальную, продолжая обращаться за решением своих проблем на городской, региональный и федеральный уровни. Многочисленный депутатский корпус райсоветов, не имеющий ресурсов и полномочий, не может реально заслужить признание населения конкретными делами, что девальвирует их статус.

Создание представительной власти внутригородского уровня, казалось бы, должно было привести к более тесным связям власти и населения и представительству интересов населения во власти, что, собственно, и было обещано инициаторами реформы МСУ в 2015 г. Говорилось даже, что это своеобразный ренессанс советской власти на районном уровне.

Однако создание представительной власти внутригородского уровня привело лишь к росту расходов на управление и снижению расходов на благоустройство; при этом рост жалоб граждан на проблемы ЖКХ и благоустройства вырос за время реформы более чем вдвое. Именно решение конкретных проблем граждан, в том числе коммунальных и в сфере благоустройства, декларировалось как одна из задач реформы. Фактически же произошло перераспределение расходов с важных для населения статей на зарплаты районных служащих и содержание "бесплатных" депутатов (аппарат райсоветов находится в штате районных администраций). Депутаты теряют интерес к работе, падает их явка на заседания, чаще слагаются полномочия. Нагромождение структур (райсоветы, УМК, ТОС, ОСМ), дублирующих друг друга, затрудняет понимание населением центра принятия решений. Люди не понимают, куда обращаться.

На наш взгляд, необходимо: 1) восстановить модель единого муниципалитета с районными администрациями как подразделениями городской администрации (что по факту и есть), ликвидировав декоративные райсоветы, депутаты которых рассматривают свой статус как трамплин для будущей политической карьеры, а правящая партия рассматривает райсоветы как обкатку кадров; 2) восстановить всенародные выборы Самарской гордумы; 3) сформировать из делегированных районами депутатов гордумы постоянно действующее совещание при главе района; 4) предусмотреть в Законе Самарской области не единственный вариант избрания главы городского округа Самара, а все предусмотренные федеральным законодательством варианты; 5) объединить должности председателей ТОС и управляющих микрорайонами; 6) советы микрорайонов включить в структуру ТОС; 7) осуществить оптимальное перераспределение полномочий между городом и районами с обеспечением финансирования.


Литература

1. Антонова А.Н. Выборы главы муниципального образования: деформация принципов избирательного права / А.Н. Антонова // Гражданин. Выборы. Власть: материалы V Международной научно-практической конференции (г. Пятигорск, 17 - 20 октября 2018 г.): сборник научных статей / ответственный редактор Л.А. Тхабисимова. Пятигорск: Пятигорский университет, 2019. С. 7 - 10.
2. Боброва НА. Итоги муниципальной реформы - 2014 / Н.А. Боброва // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2018. N 1. С. 27 - 31.
3. Бялкина Т.М. О некоторых аспектах городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы / Т.М. Бялкина // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 62 - 66.
4. Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как политика унижения городских округов / А.Н. Костюков // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 61 - 64.
5. Нарутто С.В. Муниципальная демократия: от теории к практике: монография / С.В. Нарутто, Е.С. Шугрина. Москва: Юрлитинформ, 2020. 270 с.
6. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформы / Е.С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 68 - 71.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.