ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ВОЗМОЖНОСТИ И ПРЕДЕЛЫ
Б.Н. МАТУЛОВ
В целях оптимизации социальной компетенции местного самоуправления в России широко применяется делегирование органам местного самоуправления государственных социальных полномочий. В соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции РФ закон делегирует государственные полномочия на места. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями, в том числе и в социальной сфере. Так, в ч. 2 ст. 26.3 названного Федерального закона предусматривается, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по осуществлению социальной поддержки и социального обслуживания целого ряда категорий граждан.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) позволяет передавать государственные полномочия на неограниченный срок.
Федеральный закон, как и закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать законодательно определенный круг положений об органах публичной власти, передаваемых полномочиях, расчете нормативов определения объема субвенций, передаваемых материальных средствах, контроле и отчетности.
Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:
1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;
2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.
Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.
Передача осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления существовала и до 2003 г. Вместе с тем предусмотренный Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> институт делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления был крайне запутанным и неэффективным, особенно в части финансирования осуществления переданных полномочий.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. (Утратил силу.)
С 2003 г. требовалось предоставление объектов собственности и финансов, необходимых для реализации переданных государственных социальных полномочий. На практике это требование не всегда выполнялось.
Кроме того, в ходе разграничения собственности в муниципальных образованиях были утрачены социально значимые объекты собственности. При сокращении имущества муниципальных образований исчезают важные стимулы к созданию объектов муниципальной собственности, что снижает эффективность механизма реализации социальных прав на местном уровне.
В настоящее время в соответствии с Законом N 131-ФЗ органы государственной власти сами определяют, какие социальные полномочия и в каком объеме они передают органам местного самоуправления. Данный подход реализуется и в социальном законодательстве. Так, согласно ст. 17 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <2> муниципалитеты организуют медицинскую помощь в муниципальной системе здравоохранения только в случае передачи им соответствующих полномочий, с учетом требований ст. 19 Закона N 131-ФЗ. Но они же и ответственны за реализацию переданных государственных полномочий (п. 3 ст. 20 Закона N 131-ФЗ). Таким образом, за решения региональных государственных органов ответственность несут органы местного самоуправления, не участвовавшие в принятии данного решения.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Полагаем необходимым установление процедуры участия органов местного самоуправления в принятии решения о передаче им государственных полномочий. Данная процедура должна включать согласование с органами местного самоуправления перечня передаваемых полномочий и существенные условия такой передачи. Такое решение будет иметь положительное значение и для эффективности механизма реализации социальных прав, и для развития местного самоуправления.
На практике региональные органы государственной власти существенно увеличили объем социальных полномочий органов местного самоуправления за счет передачи региональных и даже федеральных (сквозное делегирование) государственных социальных полномочий. Так, Законом Ярославской области от 16 декабря 2009 г. N 70-з "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ярославской области" <3> органам местного самоуправления переданы многочисленные полномочия в трудовых отношениях, социальной помощи и социальном обслуживании многих категорий граждан, рекреации детей, опеки и попечительства, в сфере профилактики безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав, ЖКХ, транспорта, образования и здравоохранения.
--------------------------------
<3> Закон Ярославской области от 16 декабря 2009 г. N 70-з "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ярославской области" // СПС "КонсультантПлюс".
При осуществлении муниципальной реформы планировалось обеспечить единство регулирования компетенции и гарантированность финансирования осуществления полномочий. Отчасти это было достигнуто, но вопрос эффективности осуществления полномочия на том или ином уровне осуществления публичной власти не получил должного внимания. При проведении муниципальной реформы финансовый критерий стал не просто приоритетным, но основным критерием разграничения социальных полномочий. Вместе с тем приоритет финансового обеспечения социальных полномочий над функциональным аспектом и принципом субсидиарности не представляется оптимальным решением.
Обращаем внимание, что, несмотря на максимальные финансовые возможности государственной власти, прежде всего федерального уровня ее осуществления, органы местного самоуправления были активно вовлечены в исполнение социальных полномочий с самого начала реформы путем их делегирования. Речь шла зачастую о возврате утраченных в ходе реформы полномочиях. Практика делегирования государственных социальных полномочий позволила органам местного самоуправления продолжить предоставление целому ряду категорий граждан (в частности, пожилые, ветераны труда, многодетные семьи, инвалиды, работники культуры и образования) мер социальной поддержки (денежные пособия и выплаты, компенсация стоимости товаров и услуг и т.п.). Социальное обслуживание населения во многом идет за счет делегирования полномочий <4>, работая в связке с учреждениями социального обслуживания. На органы местного самоуправления возлагаются функции по организации деятельности органов управления системой социальной защиты населения. В сравнительно более редких случаях на местном уровне оказывается весь комплекс услуг по социальному обслуживанию <5>.
--------------------------------
<4> См., напр.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. N 17-4294 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований края государственными полномочиями по организации деятельности органов управления системой социальной защиты населения, обеспечивающих решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. N 49; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 23 января 2006 г. N 5-РЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Карачаево-Черкесской Республике отдельными государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики в области социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан" // День Республики. 2006. N 16 - 17 (16 867); Закон Камчатского края от 4 декабря 2008 г. N 160 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае государственными полномочиями Камчатского края по социальному обслуживанию отдельных категорий граждан" // Официальные Ведомости. 2008. N 201 - 204; Закон Брянской области от 5 декабря 2006 г. N 105-З "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся на воспитании в приемных семьях" // Брянский рабочий. 2005. N 181 - 183.
<5> Баженова О.И. К проблеме наделения муниципальных образований полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 7. С. 62 - 68.
Следовательно, функционально не было никакого смысла закреплять данные полномочия за региональными органами государственной власти, чтобы потом тут же передать их органам местного самоуправления.
Исследователи обращают внимание на практически непрерывный рост числа регионов, передающих полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения с самого начала проведения реформы (2006 г. - 65, 2007 г. - 70, 2008 г. - 70, 2009 г. - 68 субъектов РФ). После кратковременного сужения (2010 г. - 19, 2011 г. - 15 субъектов РФ) вновь расширение до уровня прошлых лет (2012 г. - 68 субъектов РФ). Широко распространенной (68 регионов) остается и практика делегирования муниципальным образованиям полномочий по опеке и попечительству <6>. Государственные полномочия передаются на места нередко на неограниченный срок <7>.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 167-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3459.
<7> Баженова О.И. Указ. соч.
На первый взгляд закрепление максимума социальных полномочий за органами государственной власти с последующей их передачей органам местного самоуправления гарантирует финансовую обеспеченность реализации таких полномочий. При более детальном исследовании оказывается, что это далеко не так. Во-первых, передача полномочий не всегда сопровождается своевременной передачей финансовых ресурсов для их осуществления. И местные бюджеты вынуждены нести значительные расходы сегодня, которые будут возмещены им впоследствии. Это было особенно затратно в 2014 г., когда в начале года курс рубля был одним, а в конце года изменился более чем в два раза.
Во-вторых, зачастую реализация социальных полномочий требует больших расходов, чем передают регионы. Относительно методик расчета субсидий на осуществление переданных полномочий дискуссии начались с самого начала реформы и не прекратились до сих пор. Не вдаваясь в их существо, отметим, что любое бюджетное планирование, как правило, отличается от реальности даже на уровне семейных бюджетов. Тем более это присутствует в таком многофакторном явлении, как бюджетное планирование публичных образований. Кроме того, очевидно, что позиция органов государственной власти субъектов РФ в дискуссии о сумме субвенции сводится к ее минимизации, а органов местного самоуправления - к ее максимизации. Но решение принимают именно региональные органы государственной власти единолично, следовательно, сумма субвенции всегда будет минимально возможной.
В-третьих, финансовая обеспеченность самих региональных бюджетов нередко недостаточна, что снижает эффективность реализации социальных полномочий. В целом решить проблему финансовой обеспеченности социальных полномочий за счет закрепления их за регионами не удалось. По мере выявления пробелов в системе разграничения социальных полномочий в законодательство вносятся все новые изменения. Субъекты РФ стремятся уклониться от финансирования реализации социальных полномочий при делегировании полномочий в условиях дефицита бюджетов большинства регионов.
Активное делегирование государственных социальных полномочий органам местного самоуправления привело к существенным диспропорциям в объеме социальной компетенции муниципальных образований в различных регионах. Возможность региональных органов государственной власти самостоятельно определять объем реализуемых органами местного самоуправления государственных социальных полномочий обусловлена региональной спецификой и ситуативно служит повышению эффективности механизма реализации социальных прав. Однако в такой дифференциации делегирования полномочий нужны системность и мера, поскольку чрезмерная диспропорция в объеме переданных государственных социальных полномочий органам местного самоуправления различных муниципальных образований снижает эффективность механизма реализации социальных прав. Возникают риски отсутствия должного методического обеспечения реализации государственных полномочий, снижения контроля за их осуществлением, ухудшения регламентации осуществления передаваемых полномочий.
Более того, в стратегическом плане нелимитированное делегирование полномочий явно затрудняет функционирование механизма реализации социальных прав. Специфическая мера реагирования органов государственной власти на социальные проблемы в виде делегирования полномочий органам местного самоуправления стала фактически нормой государственно-муниципального управления социальной сферой. В законодательстве не случайно используется термин "передача отдельных государственных полномочий", но на практике передаются не отдельные, а многочисленные государственные полномочия. Очевидно, что правоприменительная практика развивается вопреки значению понятий, используемых в законодательстве. Такой подход уместен для преодоления кризисной ситуации, но в долгосрочной перспективе оптимальной видится реализация социальных полномочий каждым уровнем осуществления публичной власти в соответствии с законодательно закрепленной постоянной собственной компетенцией.
По мнению некоторых исследователей, местное самоуправление теряет полномочия и ресурсы и подменяется огосударствленным местным управлением <8>. Вывод представляется излишне категоричным, но не лишенным оснований.
--------------------------------
<8> Таболин В.В. Социальность городского права // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 8. С. 3 - 6.
Финансовое обеспечение реализации социальных прав необходимо, но это не единственный критерий разграничения социальных полномочий. Только он не может предопределять компетенцию местного самоуправления, ключевое значение имеет организационный потенциал и социальное назначение местного самоуправления.
Система осуществления публичной власти в Российской Федерации сочетает единство публичной власти и дифференциацию уровней ее осуществления. Конституционное провозглашение России социальным государством не означает, что все социальные полномочия должны сосредоточиться у органов государственной власти. Реализация единой социальной политики должна проходить с гибким использованием потенциала и ресурсов всех уровней осуществления публичной власти, включая муниципальный. При этом в процессе принятия решения о делегировании государственных полномочий органы местного самоуправления должны принимать непосредственное участие.
Литература
1. Баженова О.И. К проблеме наделения муниципальных образований полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан / О.И. Баженова // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 7. С. 62 - 68.
2. Таболин В.В. Социальность городского права / В.В. Таболин // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 8. С. 3 - 6.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245