ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ГОРОДСКИЕ ОКРУГА С ВНУТРИГОРОДСКИМ ДЕЛЕНИЕМ В МУНИЦИПАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ: ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
А.В. ИЛЬИНЫХ
С момента формирования России как самостоятельного и суверенного государства перманентно проводятся территориальные преобразования, касающиеся ее внутреннего устройства. Они не ограничиваются регулированием федеративных отношений и затрагивают вопросы территориальной организации местного самоуправления. Главные этапы территориальных трансформаций в сфере местного самоуправления были связаны с принятием уже не действующего Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и фактически пришедшего ему на смену одноименного Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее - Закон N 131-ФЗ).
После принятия Закона N 131-ФЗ было десятилетнее "затишье", однако постепенно назрела необходимость в новых формах территориальной организации местного самоуправления, которые могли бы помочь решить насущные проблемы и задать новый импульс развития местных территорий <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 43 - 48; Баженова О.И. Об участии муниципальных образований в управлении развитием территории в контексте реформы городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 49 - 55; Ежукова О.А. Проблемы развития городских округов в свете новейших реформ муниципального законодательства (по материалам "круглого стола") // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 45 - 52; Ильиных А.В. Проблемы определения правового статуса внутригородских районов // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. Екатеринбург, 2017. Т. 17. Вып. 1. С. 106 - 119; Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 68 - 71.
Начало территориальным преобразованиям местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе было положено на Общероссийском съезде муниципальных образований, проходившем в Суздале в ноябре 2013 г., по итогам которого было принято решение о необходимости глубоких реформ системы местного самоуправления и провозглашен главный принцип реформы - "Приближение власти к населению". Данный принцип получил поддержку Президента, который в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. обозначил важнейшие задачи - уточнение общих принципов организации местного самоуправления и развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. Глава государства указал, что местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин "мог дотянуться до нее рукой" <1>. К сожалению многих, вектор реализация этой емкой и своевременной идеи был направлен не на развитие сельских территорий, в частности усиление статуса сельских поселений, изменение перечня вопросов местного значения, вопросов взаимодействия с муниципальными районами и т.п., а на развитие территорий, в которых сосредоточена большая часть жителей нашей страны, в частности крупных городских округов. Такое поведение законодателя было вполне объяснимо и в какой-то степени логично, так как важно было охватить как можно больше населения, так или иначе задействованного в будущей реформе, вызвать общественный резонанс в региональных и федеральных средствах массовой информации; кроме того, данная модель вписывалась в близкую по своей сути концепцию развития городских агломераций.
--------------------------------
<1> Ерохина Т.В. Двухуровневая модель организации местного самоуправления в крупных городских округах: некоторые итоги и проблемы внедрения // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 7. С. 68.
Все это было подано через призму необходимости повышения эффективности местного самоуправления на общегородском уровне в крупных городах и прежде всего усиления связи между населением и городской властью. Одноуровневая модель управления крупными городами оказалась недостаточно результативной, в первую очередь по причине удаленности местной власти от населения. На фоне замедления развития местного гражданского общества и его структур среди населения стали разрастаться настроения разочарования и отчуждения от самоуправленческих процессов и местной власти. Очевидно, что в подобных условиях теряется сама сущность местного самоуправления, заключающаяся в возможности непосредственного решения населением насущных вопросов на территории проживания и отстаивания своих инициатив в органах муниципальной власти <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 69.
Названные обстоятельства послужили основанием для принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым двухуровневая модель организации местного самоуправления распространялась на крупные городские округа. Достижение этой цели предполагалось путем введения двух новых видов муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородского района.
Городской округ с внутригородским делением является, по сути, обычным городским округом со всеми присущими ему особенностями с той лишь существенной разницей, что в границах его территории образованы самостоятельные муниципальные образования - внутригородские районы, обладающие определенным набором полномочий. Основная задача этой юридической конструкции - приближение местной власти к жителям и вовлечение их в процесс управления крупными городами.
Важно, что нормы, касающиеся перехода к модели городского округа с внутригородским делением, имеют диспозитивный характер. Закон говорит о том, что в городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов. То есть субъекты РФ вправе самостоятельно принимать решение о том, переходить им или не переходить на двухуровневую модель организации местного самоуправления в городах. При этом перед принятием решения о дальнейшей судьбе города региональные власти обязаны выяснить мнение населения <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Ерохина Т.В. Указ. соч. С. 69.
Вместе с тем региональные власти не всегда желают использовать формат голосования жителей по вопросу преобразования муниципалитета ввиду его организационной и финансовой сложности <1>. По итогам анализа информационного пространства субъектов РФ, в 29 из них (34%) публично проводилось обсуждение новой модели среди представителей региональной и муниципальной власти. Из них против создания внутригородских районов высказались представители региональной и муниципальной власти 21 субъекта РФ (Саратовская, Оренбургская, Архангельская, Кировская, Костромская, Владимирская, Курская, Омская, Томская, Калужская, Липецкая, Калининградская, Свердловская области, Пермский, Хабаровский, Приморский края, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа, республики Чувашия, Саха (Якутия) и Бурятия). В 8 субъектах РФ возник интерес к созданию внутригородских районов, из них в 7 состоялось экспертное обсуждение перспектив такой формы организации местного самоуправления (Волгоградская, Ростовская, Нижегородская, Вологодская, Новосибирская области, республики Дагестан и Карелия).
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Ильиных А.В. Проблемы учета мнения населения при создании городского округа с внутригородским делением: правовой аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 9. С. 39 - 43.
Еще в нескольких субъектах РФ (например, в Краснодарском крае) предпринимались попытки создания правовой базы, позволяющей инициировать соответствующие преобразования с расчетом на крупные города и "столичные" агломерации, однако сами преобразования произведены не были. В то же время в субъектах РФ, в которых активно идут процессы урбанизации и формирования новых городских округов на месте муниципальных районов (прежде всего в Московской области, а также Нижегородской, Свердловской и Калининградской областях), опыт создания городских округов с внутригородским делением также не был востребован.
И лишь в городском округе Челябинск в 2014 г. модель городского округа с внутригородским делением впервые была полностью реализована. Там были созданы семь внутригородских районов и проведены выборы в органы местного самоуправления. В 2015 г. вступили в силу законодательные акты Самарской области и Республики Дагестан об организации местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением Самаре (девять внутригородских районов) и Махачкале (три внутригородских района) <1>. С 2016 г. по настоящее время новых городских округов с внутригородским делением не создавалось.
--------------------------------
<1> Доклад о состоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по развитию его правовых и организационных основ в 2016 году // Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: https://minjust.ru/sites/default/files/doklad_o_sostoyanii_msu_i_d-sti_minyus-ta_po_razvitiyu_ego_pravovyh_i_organizacionnyh_osnov_v_2016_g._predvaritelnye_dannye_10.02.17_0.pdf (дата обращения: 20.07.2018).
За время функционирования городских округов с внутригородским делением накоплен определенный опыт, позволяющий выделить особенности данного вида муниципальных образований.
1. Приближение власти к населению, повышение вовлеченности населения в решение вопросов местного значения. Наделение внутригородских районов статусом муниципальных образований подразумевает наличие собственного представительного органа и, соответственно, стимулирует повышение активности депутатов, укрепление "обратной связи" с населением. Создаются предпосылки для повышения узнаваемости и ответственности депутатов.
В прежней модели местного самоуправления на одного депутата городской думы больших городов, например Челябинска, приходилось примерно по 40 тыс. жителей. Это аналогично ситуации, при которой в таких городах Челябинской области, как Коркино, Еманжелинск, Южноуральск, избирался бы один депутат на весь город. По новой схеме в городе может быть до 170 депутатов районного звена, т.е. один депутат будет представлять интересы 5 - 6 тыс. жителей или 3 - 4 тыс. избирателей. Данные показатели близки к цифрам советского периода, когда на уровне городских районов функционировали районные советы народных депутатов.
Выборы депутатов внутригородских районов дают возможность проявить себя общественным активистам. Также создаются благоприятные условия для развития территориального общественного самоуправления. На территориях внутригородских районов формируются площадки для ведения конструктивного диалога между органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями, что позволяет перейти от обсуждения частных вопросов к выработке согласованной позиции в решении общих проблем ЖКХ и благоустройства на территории внутригородского района.
Потенциально возрастают доступность власти и влияние периферии на центр.
Вместе с тем во всех городах, где реализована рассматриваемая модель организации местного самоуправления, заметна существенная инерция относительно управленческого механизма, существовавшего до перехода к двухуровневой системе местного самоуправления. Статусом внутригородских муниципальных образований наделены городские районы, которые ранее уже имели статус административно-территориальных единиц города и в которых уже функционировали районные администрации. Значимость администраций и депутатского корпуса внутригородских районов населением, экспертным сообществом и средствами массовой информации оценивается как невысокая. Это напрямую связано с тем, что объем полномочий, ответственности и ресурсов на внутригородском уровне практически не изменился по отношению к бывшим территориальным районам. Увеличение количества депутатов за счет создания внутригородских советов лишь формально приближает власть к населению, так как на практике районные депутаты в большинстве своем не обладают достаточными ресурсами и уровнем квалификации для оказания значительного влияния на принятие управленческих решений.
2. Многоуровневость решения вопросов местного значения. В институт городских округов с внутригородским делением заложен мощный потенциал децентрализации власти за счет предоставления отдельным городским территориальным местным сообществам определенной автономии. Это должно приводить к более гармоничному развитию территорий, поскольку позволяет лучше учитывать локальные особенности и потребности территориальных коллективов. У общественников-практиков, узнаваемых в пределах конкретной территории, появляется возможность выхода на первый план и реализации предлагаемых внутригородских проектов.
Введение двухуровневой модели местного самоуправления в городе наделяет автономией внутригородской муниципалитет, что позволяет районам более независимо и объективно выявлять проблемные точки на внутригородских территориях и более оперативно устранять их. Каждый из районов принимает собственные решения относительно социально-экономического развития своей территории с учетом ее особенностей при сохранении единообразного подхода к управлению и созданию нормативно-правовой базы.
Однако на практике этот потенциал не реализован должным образом. Полномочия органов местного самоуправления вновь созданных внутригородских муниципальных образований незначительны и в большинстве случаев дублируют функции районных администраций до преобразований, а размеры районных бюджетов сопоставимы с размерами смет расходов прежних районных администраций и по отношению к бюджету города ничтожны <1>. Однако отдельные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения все же были делегированы внутригородским районам, но сами вопросы местного значения остались на уровне города, хотя законодательство предусматривает возможность их передачи путем принятия соответствующего закона субъекта.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Коротина Н.Ю. Особенности формирования бюджетов внутригородских районов в условиях реформы местного самоуправления // Социум и власть. 2015. N 5. С. 109.
3. Усложнение системы управления, в том числе появление необходимости в выстраивании конструктивных отношений между органами местного самоуправления городских округов и внутригородских районов; повышение расходов на содержание органов местного самоуправления. Формирование двух самостоятельных, не подчиненных друг другу уровней муниципальной власти приводит к потенциальной конфликтности их взаимодействия и коллизионности принимаемых решений.
Примером такой коллизионности служит следующая ситуация. В 2016 г. были приняты правила благоустройства территории Челябинска и соответствующие правила внутригородских районов (Советский район Челябинска). На уровне района в рамках подготовки к проведению публичных слушаний, предшествующих принятию данных правил, по инициативе районной прокуратуры была изменена норма (содержащая признаки коррупциогенного фактора) об обязанности физических и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку прилегающей к их имуществу территории, которая является территорией общего пользования. Однако похожая норма была закреплена в 2015 г. в общегородских правилах благоустройства территории и продолжает действовать на данный момент.
Устранение подобных коллизий требует целенаправленной работы по выстраиванию конструктивных взаимоотношений между двумя уровнями муниципальной власти. При этом многое зависит от четкого разграничения полномочий и сфер ответственности, а также урегулированности процедур взаимодействия и согласования позиций.
Представительные органы в Махачкале, Самаре и Челябинске формируются методом делегирования (федеральным законодательством допускается также избрание депутатов представительных органов городских округов с внутригородским делением на прямых выборах). В Махачкале и Челябинске применяется равная норма представительства (по 15 депутатов от каждого внутригородского района в Махачкале и по 7 депутатов в Челябинске, хотя количество депутатов внутригородских районов не всегда одинаковое), в Самаре - фиксированные квоты (от 2 до 9 депутатов от внутригородских районов). Представительные органы внутригородских районов Махачкалы формируются по пропорциональной избирательной системе (по спискам кандидатов), в Челябинске - по мажоритарной системе, в Самаре - по смешанной.
Эксперты утверждают, что данная модель формирования общегородских представительных органов имеет следующие недостатки:
1) влечет не столько усиление позиции районных депутатов, сколько превращение их в "выборщиков" городской думы или городского совета;
2) ограничивает механизмы прямого народовластия;
3) приводит к ситуации, когда "дочерний" и более "слабый" районный уровень формирует власть на более весомом с точки зрения компетенций и ресурсов городском уровне;
4) вызывает проблемы пропорциональности представительства в силу демографической неравновесности внутригородских муниципальных образований.
В то же время сформированные из делегатов внутригородских муниципалитетов представительные органы единого городского округа позволяют более полно и всесторонне учитывать интересы внутригородских территорий и их жителей, что и является целью и смыслом проводимых преобразований.
В свою очередь в городских округах с внутригородским делением и внутригородских районах применяются два способа избрания глав муниципальных образований: из состава депутатов представительного органа муниципального образования и по конкурсу. В Челябинском городском округе и его районах изначально были предусмотрены избрание главы городского округа и внутригородских районов из состава депутатов и назначение глав администраций ("сити-менеджеров") по конкурсу. В 2015 г. (после закрепления соответствующей возможности федеральным законом) предусмотрено избрание глав указанных муниципальных образований на конкурсной основе. В Самаре глава городского округа избирается на конкурсной основе, главы внутригородских районов - из состава депутатов (главы администраций внутригородских районов назначаются по конкурсу). В Махачкале как глава городского округа, так и главы внутригородских районов избираются на конкурсной основе.
Таким образом, в двух из трех ныне существующих городских округов с внутригородским делением на всех уровнях используется конкурсная процедура избрания глав муниципальных образований и лишь в одном случае применяется избрание из состава депутатов и только на районном уровне. Тем самым во всех трех рассматриваемых городских округах на общегородском уровне отсутствуют органы и должностные лица местного самоуправления, формируемые путем выборов непосредственно населением.
Субъекты РФ обращают внимание на тот факт, что наделение районов города статусом муниципальных образований в связи с преобразованием городского округа в городской округ с внутригородским делением влечет за собой необходимость решения множества сложных вопросов о разграничении компетенции, формировании местных бюджетов, разграничении доходных источников, муниципального имущества, создании органов местного самоуправления внутригородских районов и заполнении их квалифицированными кадрами.
В целом следует констатировать малую востребованность рассматриваемого института в субъектах РФ: за последние годы такой вид муниципальных образований не создавался. Причиной тому являются правовые и организационные сложности как перехода к этой системе, так и ее функционирования, а также наличие рисков утраты единого управления городом, выраженного в фактическом разделении (дроблении) его изначальных полномочий между ним и внутригородскими районами.
Список литературы
Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3.
Баженова О.И. Об участии муниципальных образований в управлении развитием территории в контексте реформы городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3.
Ежукова О.А. Проблемы развития городских округов в свете новейших реформ муниципального законодательства (по материалам "круглого стола") // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1.
Ерохина Т.В. Двухуровневая модель организации местного самоуправления в крупных городских округах: некоторые итоги и проблемы внедрения // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 7.
Ильиных А.В. Проблемы определения правового статуса внутригородских районов // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. Екатеринбург, 2017. Т. 17. Вып. 1.
Ильиных А.В. Проблемы учета мнения населения при создании городского округа с внутригородским делением: правовой аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 9.
Коротина Н.Ю. Особенности формирования бюджетов внутригородских районов в условиях реформы местного самоуправления // Социум и власть. 2015. N 5.
Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245