ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОБ УСТАНОВЛЕНИИ КОНКУРСНЫХ ТРЕБОВАНИЙ К КАНДИДАТАМ ДЛЯ ИЗБРАНИЯ НА ДОЛЖНОСТЬ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
А.Р. ШАСТИНА
Прямые выборы главы муниципального образования - это самый понятный и давно знакомый населению способ формирования местной власти, однако практика муниципальных выборов выявляла серьезные пробелы в избирательном законодательстве <1> и значительно ослабила доверие граждан к избирательному процессу. Как следствие, явка избирателей на муниципальных выборах непрерывно снижалась, что ставило под сомнение должную легитимность избранных должностных лиц. Так как ситуация, складывающаяся в рамках каждого конкретного муниципального образования, обязательно отражается на соответствующем регионе, а затем и государстве <2>, законодатель был вынужден искать пути разрешения сложившейся проблемы. С учетом того что право значительно влияет на политику с точки зрения определения структуры органов публичной власти <3>, в любых вариантах организационной системы необходимость соблюдения демократических принципов формирования власти не должна быть поставлена под сомнение.
--------------------------------
<1> См.: Андриянов В.Н. Актуальные проблемы избирательного законодательства // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2010. N 5. С. 132; Чуксина В.В. Национальные институты по содействию и защите прав человека в федеративных государствах // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 8. С. 27; Баранова С.А. Служебное право как новая отрасль российского права: проблемы становления и развития // Вопросы российского и международного права. 2018. Т. 8. N 3А. С. 64.
<2> Слободчикова С.А. Сущность принципа свободных выборов // Основные тенденции и детерминанты реформирования конституционного и административного права на современном этапе: Материалы международной научно-практической конференции, состоявшейся в рамках Байкальского юридического форума. Байкальский государственный университет. 2017. С. 120.
<3> Якимова Е.М. Взаимовлияние политики, права и экономики в современном государстве // Основные направления государственной политики России в сфере обеспечения национальной безопасности: Материалы международной научно-практической конференции / Отв. ред. Е.М. Якимова. 2018. С. 245.
Вариант избрания мэра представительным органом по конкурсу хотя и является новеллой в правовом регулировании организационных структур местного самоуправления России, однако идея проведения конкурса для замещения должности местного самоуправления не нова.
Положительный опыт применения американской организационной модели с привлечением в структуру местной власти профессионального управляющего ("сити-менеджера"), при которой глава исполнительного органа назначается путем заключения контракта на конкурсной основе, решением местного представительного органа, в России взяли на вооружение еще в 2003 г.
Несмотря на то что конкурс для замещения должности главы местной администрации достаточно распространен в российской муниципальной практике, конкурс на замещение должности главы муниципального образования имеет ряд особенностей, которые должны быть отражены в нормативно-правовых актах, регулирующих его проведение.
В части 2.1 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) <4> закрепляется, что представительный орган муниципального образования устанавливает: порядок проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы муниципального образования, общее число членов конкурсной комиссии и, если это предусмотрено муниципальными актами, предпочтительные требования к профессиональному образованию и профессиональным знаниям и навыкам кандидатов.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Также устанавливается, что кандидатом на должность главы муниципального образования, в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) <5>, может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
Следует отметить, что отсылка к указанному Закону в этом случае не выглядит обоснованной. Напомним, что в терминологии указанного Закона выборное должностное лицо - это глава муниципального образования, избираемый непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории муниципального образования (п. 8 ст. 2). В случае избрания по конкурсу непосредственного участия граждан не предусмотрено.
Конечно, законодатель, устанавливая конкурс для отбора кандидатов, возлагал на него важную функцию - отобрать наиболее подходящих для должности главы муниципального образования кандидатов. Для этого закреплена возможность устанавливать в муниципально-правовых актах предпочтительные требования к кандидатам, однако отсутствие конкретизации, что это за требования и на каком этапе проведения конкурса они могут быть предъявлены, на практике выявило ряд проблем, а именно установление дополнительных требований к кандидатам на этапе подачи заявки об участии в конкурсе, при этом характер этих требований различен, например: требования к образованию, опыту и стажу работы кандидата, при несоответствии которым гражданин не может участвовать в конкурсе (например, в г. Арзамасе право на участие в конкурсе имеют граждане, имеющие высшее образование, определенный стаж работы или муниципальной (государственной) службы; в г. Южноуральске отсутствие высшего профессионального образования является основанием для отказа в регистрации кандидата) <6>; обязательное наличие у кандидата заключения медицинской организации о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации или муниципальную службу или ее прохождению <7>, иные требования, незаконность которых состоит в дополнительных ограничениях пассивного избирательного права и подтверждена многочисленными судебными решениями.
--------------------------------
<6> См.: О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования - мэра города Арзамаса: решение Арзамасской городской Думы Нижегородской области от 25 ноября 2016 г. N 95 (с изм. от 22.11.2017). Ст. 4.4 // Арзамасские новости. 2016. 29 ноября; Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Южноуральского городского округа Челябинской области: решение Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 29 августа 2017 г. N 279 // Официальный Южноуральск. 2017. 1 сентября.
<7> См.: Об оставлении без изменения решения Омского областного суда от 1 июня 2017 г., которым были признаны недействующими пункт 3 части 1, пункты 1 и 2 части 5 статьи 10 решения Омского городского Совета от 15.02.2017 N 512 "О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Мэра города Омска": Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 30 августа 2017 г. N 50-АПГ17-15; Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Симона Александра Александровича на нарушение его конституционных прав положением пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Определение Конституционного Суда РФ от 23 ноября 2017 г. N 2547-О // СПС "ГАРАНТ".
Так, в г. Алейске был утвержден порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования, согласно которому поводом для отказа в допуске к участию в конкурсе является в том числе наличие оснований для отказа гражданину в допуске к государственной тайне, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. N 63 <8>. В своем решении <9> Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ отметила, что наличие оснований для отказа гражданину в допуске к государственной тайне не содержится в перечне обстоятельств, при наличии которых гражданин Российской Федерации не может реализовать свое пассивное избирательное право. Впоследствии Алейским городским собранием было принято решение о внесении соответствующих изменений в порядок проведения конкурса <10>.
--------------------------------
<8> Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. N 63 (ред. от 29.12.2016) // СПС "ГАРАНТ".
<9> Об оставлении без изменения решения Алтайского краевого суда от 20.04.2017, которым удовлетворен административный иск о признании недействующими отдельных положений пункта 6.3.1 Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования город Алейск Алтайского края, утвержденного решением Алейского городского собрания депутатов от 23.03.2016 N 16: Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 16 августа 2017 г. N 51-АПГ17-12 // СПС "ГАРАНТ".
<10> Сборник муниципальных правовых актов муниципального образования г. Алейск Алтайского края. 30.10.2017. N 7.
Если провести сравнение с конкурсом для заключения контракта с главой местной администрации, к кандидатам предъявляется ряд требований, которые законодатель называет квалификационными. Их предназначение - установить некую "планку", определяющую наличие профессионального образования, а также стаж службы или стаж работы по специальности, профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей именно в этом муниципальном образовании. Несоответствие таким требованиям будет основанием для недопуска к конкурсу на замещение должности главы местной администрации. Принципиальным отличием выбора кандидатур на должность главы муниципального образования можно считать то, что аналогичные требования являются предпочтительными и используются для определения победителей конкурса, но не являются препятствием для участия в нем.
Другой проблемой является необязательность и наименование в Федеральном законе N 131-ФЗ требований к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям кандидатов на должность главы муниципального образования "предпочтительными", таким образом, некоторые муниципалитеты предпочли их не устанавливать в муниципальных актах, регулирующих порядок проведения конкурса на должность главы муниципального образования. Такой подход также не может считаться правильным.
Можно предположить, что законодатель, передавая полномочия населения по избранию высшего должностного лица муниципального образования представительному органу, дал возможность выбрать то лицо, которое соответствует представлениям не только депутатов, но и населения о наличии у кандидата определенных качеств, свидетельствующих о его способности справиться с поставленными перед главой муниципального образования задачами. Например, избрание мэра представительным органом из своего состава не связано с предъявлением профессиональных требований к кандидатам, так как они уже получили непосредственную поддержку своих избирателей, будучи избранными депутатами. Устанавливая предпочтительные требования, необходимо ориентироваться на потребности муниципалитета и его приоритеты, территориальные и социальные характеристики, перспективы экономического развития.
Что касается распространения по аналогии на главу муниципального образования требований, установленных законодательством о муниципальной службе, то, в отличие от назначенного по конкурсу главы местной администрации, глава муниципального образования муниципальным служащим не является.
И также к проблемам правоприменения относится незакрепление в муниципально-правовом акте, регулирующем порядок прохождения конкурса, критериев, по которым должна происходить оценка кандидатов. Это неминуемо приведет к неоднозначному толкованию правил проведения конкурса, а у конкурсной комиссии появятся необоснованно широкие возможности при принятии решения.
Так, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ своим решением признала недействующим абз. 3 п. 17 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района Челябинской области, утвержденного решением Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 29 июля 2015 года N 985, в связи с отсутствием конкретных критериев оценки участников конкурса для признания их победителями конкурса. Суд усмотрел в данной норме коррупциогенный фактор и указал, что "согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", ст. 1 Закона Челябинской области от 29 января 2009 г. N 353-ЗО "О противодействии коррупции в Челябинской области" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции" <11>.
--------------------------------
<11> Об оставлении без изменения решения Челябинского областного суда от 07.02.2017, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 17 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района Челябинской области, утвержденного решением Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 29.07.2015 N 985: Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 7 июня 2017 г. N 48-АПГ17-6 // СПС "ГАРАНТ".
Очевидно, что критерии оценки кандидатов на должность главы муниципального образования должны быть четко определены в муниципально-правовых актах, регулирующих проведение конкурса, с целью исключить возможность вынесения необъективной оценки или коррупциогенного давления на конкурсную комиссию.
Если обратиться к статистике, то по состоянию на 1 марта 2018 г. по конкурсу были избраны 6 018 глав - это 27,8% из 21 703 муниципальных образований России, тогда как в 2017 г. избрание глав по конкурсу осуществлялось в 21,1% муниципальных образований. Отметим, что рост популярности данной модели связан с ее достоинствами: попытка совместить демократический подход к формированию муниципальной власти и обеспечить профессионализм в ее осуществлении.
Однако эти достоинства, в рамках действующего законодательства, не могут быть использованы в полной мере. Для дальнейшего совершенствования правового регулирования процедуры избрания глав по конкурсу требуется уточнение статуса главы муниципального образования, избранного по конкурсу, а именно необходимо расширить перечень выборных должностных лиц, закрепленных в Федеральном законе N 67-ФЗ, конкретизировать требования к кандидатам в Федеральном законе 131-ФЗ, определить единые критерии оценки кандидатов при определении результатов конкурса.
Литература
1. Андриянов В.Н. Актуальные проблемы избирательного законодательства / В.Н. Андриянов // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2010. N 5. С. 131 - 135.
2. Баранова С.А. Служебное право как новая отрасль российского права: проблемы становления и развития / С.А. Баранова // Вопросы российского и международного права. 2018. Т. 8. N 3А. С. 64 - 70.
3. Слободчикова С.А. Сущность принципа свободных выборов / С.А. Слободчикова // Основные тенденции и детерминанты реформирования конституционного и административного права на современном этапе: материалы международной научно-практической конференции, состоявшейся в рамках Байкальского юридического форума (г. Иркутск, 21 - 22 сентября 2017 г.) / Ответственный редактор Е.М. Якимова. Иркутск: Байкальский государственный университет, 2017. С. 118 - 123.
4. Чуксина В.В. Национальные институты по содействию и защите прав человека в федеративных государствах / В.В. Чуксина // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 8. С. 27 - 29.
5. Якимова Е.М. Взаимовлияние политики, права и экономики в современном государстве / Е.М. Якимова // Основные направления государственной политики России в сфере обеспечения национальной безопасности: Материалы международной научно-практической конференции (г. Иркутск, 27 апреля 2018 г.) / Ответственный редактор Е.М. Якимова. Иркутск: Байкальский государственный университет, 2018. С. 244 - 250.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245