ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ КАК ЭЛЕМЕНТ НАРОДОВЛАСТИЯ
Д.С. ПАНОВ
Конституционный Суд Российской Федерации (Конституционный Суд РФ) рядом своих правовых позиций ввел в юридическую практику термин "публичная власть" и определил ее структуру, которая разделена на два компонента - государственную власть и власть муниципальную. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П отмечается, что понятие "органы власти" не должно трактоваться автоматически как свидетельство их государственной природы. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, термин "публичная власть" был закреплен в качестве родового понятия по отношению ко всем видам институционализированной социальной власти в публичной сфере <1>. В то же время легального определения публичной власти, а равно и власти муниципальной, федеральный законодатель не дал. Отсутствие устойчивого и эффективного механизма реализации уже существующих законодательных положений с учетом публичного характера реализуемой на локальном уровне власти создает существенную правовую неопределенность <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П; от 29 ноября 2004 г. N 17-П // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Мигущенко О.Н. Сущность публичной власти // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. N 3. С. 3 - 6.
Ю.В. Благовым <3> отмечается, что публичная власть характеризуется способностью оказывать воздействие на управляемые субъекты через систему общеобязательных решений (норм права). О.Н. Мигущенко <4> отмечает, что формой реализации функций публичной власти органами государственного и муниципального управления и должностными лицами является публичное управление, не наделяя население муниципального образования возможностью непосредственно участвовать в таком управлении.
--------------------------------
<3> Благов Ю.В. Местное самоуправление в системе публичной власти: теоретический аспект // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2016. N 1. С. 85.
<4> Мигущенко О.Н. Формы публичного управления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 1. С. 9 - 12.
Согласно С.А. Авакьяну, осуществление публичной власти предполагает организацию управления общественными делами, сочетающую в себе формы государственного и непосредственного народовластия <5>. При этом остается непонятным, к какой форме народовластия следует отнести представительные органы муниципальных образований, осуществляющие муниципальную публичную власть, а не государственную.
--------------------------------
<5> Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 5 - 11.
В юридической литературе встречается и более конкретизированное определение публичной власти: так, под ней понимается власть, представляющая способность народа, а также юридически закрепленное право (возможность) лиц, замещающих должности в государственных или муниципальных органах, воздействовать от имени государства на его население либо население государственных или муниципальных образований в той или иной сфере общественной жизни с целью осуществления общегосударственной политики <6>. Такой подход не учитывает, что на локальном уровне публичная власть осуществляется от имени соответствующих территориальных образований (либо всех населяющих их лиц), и не только должностными лицами органов местного самоуправления, но и местным населением непосредственно.
--------------------------------
<6> Холодилова Е.А., Елькина А.В. Органы местного самоуправления как элемент публичной власти // Российская юстиция. 2015. N 8. С. 6.
Публичная власть, как и любая другая власть, является социальным явлением. Кроме того, публичная власть существует как состояние, то есть способность и возможность своей волей навязывать субъектам управления различные модели поведения и корректировать их. Наконец, как отношение публичная власть выражается во взаимодействии индивидов в целях обеспечения общего интереса коллектива <7>.
--------------------------------
<7> Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Юристъ, 2005. С. 28.
Представляется важным, что некоторые исследователи используют термины "публичная власть" и "народовластие" в едином ключе, не замечая никакой разницы между содержанием данных терминов <8>. Частью 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации осуществление власти народом самостоятельно, через государственные органы и через органы местного самоуправления отнесено к формам народовластия, в связи с чем интерпретация публичной власти как власти народа представляется допустимой, в том числе с идеологической точки зрения - подчеркивая существование демократических начал для осуществления публичной власти в Российской Федерации.
--------------------------------
<8> См., напр.: Белоусова Е.В. Становление местного самоуправления как разновидности публичной власти в зарубежных странах // Международное публичное и частное право. 2016. N 1. С. 34. "И государственная власть, и местное самоуправление являются различными, но дополняющими друг друга формами народовластия, т.е. публичной власти"; Безруков А.В. Государственная и муниципальная власть в системе единой публичной власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 24. "В государственно-организованном обществе, основанном на началах народовластия, источником публичной власти является народ" и др.
Народовластие одновременно понимается и как конституционный принцип, и как особая модель взаимоотношений между властью и народом, между личностью, государственными и общественными структурами <9>. Данная трактовка значительно шире понимания публичной власти как возможности ее субъектов по управлению и принуждению и исходит из высшей ценности человека и связанных с этим необходимых условий по уважению его прав и свобод <10>.
--------------------------------
<9> Костюков А.Н. Народовластие как конституционная ценность // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 6. С. 3 - 8.
<10> Маврин С.П. Конституционные ценности и их роль в российской правовой системе // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 3. С. 1 - 13.
Общемировые тенденции развития демократических процессов свидетельствуют, что в государствах и обществах, функционирующих на основе принципа народовластия, источником публичной власти является народ, осуществляющий ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. В то же время, по мнению Л.И. Масловой, избирательная власть народа как проявление народовластия не является самостоятельной формой публичной власти <11>. Таким образом, публичная власть ограничивается лишь представительными и опосредованными формами демократии, являясь лишь одним из видов народовластия.
--------------------------------
<11> Маслова Л.И. Конституционно-правовые основания механизма народовластия в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 11. С. 19 - 22.
Однако в правовом государстве демократические ценности априорны при осуществлении власти в публичной сфере жизнедеятельности государства - причем как непосредственно его гражданами, так и его должностными лицами. Обязательные для применения государственные и муниципальные веления, как формы реализации публичной власти, не могут быть произвольными, а должны представлять собой общественный консенсус. Грань между народовластием и публичной властью все больше размывается, в связи с чем вполне допустимо использовать эти термины в качестве синонимов. Поскольку единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, то он является источником и публичной власти.
Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 3) называет референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа. Местные выборы и местный референдум - это инструменты выявления и реализации воли населения муниципального образования, что относится к сущности муниципальной власти. Вместе с тем население не упоминается в Конституции Российской Федерации как субъект права, который осуществляет народовластие либо через которого народовластие может быть осуществлено (как, например, через органы государственной власти и органы местного самоуправления). На федеральном законодательном уровне раскрытие местного самоуправления и связанных с ним полномочий, как института народовластия, осуществляется только в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12>.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Как элемент демократии и форма народовластия в Российской Федерации, местное самоуправление представляет собой переходную категорию между государством и обществом, позволяющую не только соединить их между собой, но и позволить донести свой интерес каждой стороне до другой <13>. Поиск необходимого баланса между интересами обеих сторон, а также публичным интересом, свойственным только местному самоуправлению (вопросы местного значения для конкретного муниципального образования), перманентен, однако не должен влиять на глубинную сущность самого феномена муниципальной власти <14>.
--------------------------------
<13> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2014. С. 133.
<14> Тимофеев Н.С. Проблемы участия местного самоуправления и гражданского общества в системе российского этатизма // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 15.
В настоящее время в юридической научной литературе публичная власть исследуется в различных аспектах государственной власти и муниципальной власти. Территориальность и неперсонифицированность воздействия объединяют данные виды публичной власти и способствуют их универсальности. Как государственная, так и муниципальная власть направлены на принятие и реализацию решений в интересах некоторого большинства индивидов (в случае с властью государственной они не всегда ограничены территориально, но публичный интерес связан именно с территорией государства), создание, аккумуляцию и перераспределение материальных и нематериальных благ в целях реализации публичных интересов и т.д. <15>
--------------------------------
<15> Лахтина Т.А. Местное самоуправление как элемент публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 17 - 18.
Хотя публичная власть и не ограничивается только властью государственной, последняя в отечественной доктрине считается единственной суверенной <16>. Социально она представляет консенсус интересов всего общества, сформулированный в результате противостояния и сотрудничества различных социальных сил. Остальные формы властвования в Российской Федерации признаются производными. Как способ управления обществом излишняя властная регламентация общественных отношений является свойством скорее тоталитарных обществ, нежели демократических. При, безусловно, высокой роли государственной власти нельзя видеть исключительно в государственных механизмах инструменты руководства самоорганизацией граждан <17>.
--------------------------------
<16> Чиркин В.Е. К вопросу о моделях власти в современном обществе // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 5. С. 5.
<17> Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 5.
В связи с этим публичная власть осуществляется и на локальном, местном уровне, связанном с решением вопросов местного значения. В данном случае речь идет о муниципальной власти, соединяющей общественные и государственные начала <18>. При ее осуществлении публичный интерес наиболее близок к самому народу, однако имеет специфическую природу и более ограниченные пространственные рамки по сравнению с государственной властью.
--------------------------------
<18> Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 11. С. 21.
Представляя различные виды публичной власти, государственная власть и муниципальная власть не изолированы друг от друга, а находятся в постоянном взаимодействии. В связи с тем что суверенной является только государственная власть, такое взаимодействие осуществляется путем установления государственно-властными решениями рамок самостоятельного осуществления определенными субъектами муниципальной власти, а также распределения финансовых средств в рамках бюджетной системы государства <19>.
--------------------------------
<19> См.: Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 58.
Конституционный Суд РФ хотя и не дает ее легального определения, характеризует муниципальную власть как осуществляемую на территории муниципального образования публичную власть в целях непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и решения иных вопросов, отнесенных к компетенции ее субъектов нормативными правовыми актами <20>.
--------------------------------
<20> Овчинников И.И. Муниципальная власть (теоретико-правовые аспекты). М.: Консалтбанкир, 2016. С. 28.
Альтернативная государственной система управления, сформированная на демократических началах, обеспечивает минимальный уровень защищенности локальных интересов. Не может идти и речи о нераспространении компетенции государства на территорию муниципальных образований, в связи с чем один уровень публичной власти не подменяет собой другой, однако именно такая альтернативность позволяет говорить о сущностных отличиях данных уровней. И хотя муниципальная власть характеризуется отношениями управления-подчинения, принципиальные основы ее исходят и из самоуправленческих начал. Этим обусловлен, в частности, более широкий перечень форм непосредственной демократии для местного уровня.
Таким образом, определяя в отраслевых актах местное самоуправление как институт народовластия, федеральный законодатель в рамках своих полномочий включил в данный институт и различные виды муниципальной демократии, представляющие собой непосредственную форму осуществления муниципальной власти населением муниципальных образований, - местные выборы и референдум. Данный факт также подтверждает справедливость унификации терминов "публичная власть" и "народовластие" при регулировании и исследовании правоотношений, возникающих в публичной сфере управления обществом.
При этом можно предложить следующее определение муниципальной власти: это самостоятельный, негосударственный подзаконный уровень публичной власти, основанный на власти народа и направленный на принятие местным населением либо формируемыми им напрямую или опосредованно органами местного самоуправления обязательных для исполнения решений в границах муниципального образования по законодательно определенному кругу вопросов в целях реализации общего публичного интереса и удовлетворения потребностей местного значения.
Литература
1. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 5 - 11.
2. Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 11. С. 20 - 30.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. М.: Омега-Л, 2014. 525 с.
4. Безруков А.В. Государственная и муниципальная власть в системе единой публичной власти России / А.В. Безруков // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 23 - 28.
5. Белоусова Е.В. Становление местного самоуправления как разновидности публичной власти в зарубежных странах / Е.В. Белоусова // Международное публичное и частное право. 2016. N 1. С. 31 - 34.
6. Благов Ю.В. Местное самоуправление в системе публичной власти: теоретический аспект / Ю.В. Благов // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2016. N 1. С. 85 - 92.
7. Костюков А.Н. Народовластие как конституционная ценность / А.Н. Костюков // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 6. С. 3 - 8.
8. Лахтина Т.А. Местное самоуправление как элемент публичной власти / Т.А. Лахтина // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 16 - 20.
9. Маврин С.П. Конституционные ценности и их роль в российской правовой системе / С.П. Маврин // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 3. С. 1 - 13.
10. Маслова Л.И. Конституционно-правовые основания механизма народовластия в Российской Федерации / Л.И. Маслова // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 11. С. 19 - 22.
11. Мигущенко О.Н. Сущность публичной власти / О.Н. Мигущенко // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. N 3. С. 3 - 6.
12. Мигущенко О.Н. Формы публичного управления / О.Н. Мигущенко // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 1. С. 9 - 12.
13. Овчинников И.И. Муниципальная власть (теоретико-правовые аспекты) / И.И. Овчинников. М.: Консалтбанкир, 2016. 270 с.
14. Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 57 - 51.
15. Тимофеев Н.С. Проблемы участия местного самоуправления и гражданского общества в системе российского этатизма / Н.С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 12 - 17.
16. Холодилова Е.А. Органы местного самоуправления как элемент публичной власти / Е.А. Холодилова, А.В. Елькина // Российская юстиция. 2015. N 8. С. 6 - 8.
17. Чиркин В.Е. К вопросу о моделях власти в современном обществе / В.Е. Чиркин // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 5. С. 3 - 7.
18. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления / В.Е. Чиркин. М.: Юрист, 2005. 379 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245