ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА КАК СУБЪЕКТЫ РЕШЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Т.Г. ГУНИНА
Ежегодно в России происходят изменения в территориальной организации местного самоуправления в среднем не менее чем в 20 субъектах Федерации. Иногда эти процессы вызывают критику в научных и политических кругах. Думается, это несправедливо. Мировой опыт показывает, что процессы изменения границ или преобразования муниципальных образований не всегда связаны с несовершенством действующей территориальной модели местного самоуправления, чаще - с изменяющимися условиями жизни: экономическими, демографическими, политическими. Аналогичные процессы происходят и в зарубежных странах.
Так, в Великобритании в XX в. территориальная реформа местного самоуправления осуществлялась несколько раз: границы муниципальных округов менялись в 1965, 1974, 1975, 1986, 1995 - 1998 гг. <1>.
--------------------------------
<1> См.: History of the counties. URL: http://jonathan.rawle.org/hyperpedia/counties/history.php.
В Финляндии после принятия Законов 1965 г. о сельских коммунах и 1873 г. о городских коммунах число муниципалитетов, следуя тенденциям демократизации, сначала неуклонно увеличивалось. В начале XX в. их было менее 500, а к 1940-м годам достигло 600. Затем постепенно количество муниципальных образований начало снижаться благодаря объединению муниципалитетов. Это делалось для облегчения решения социальных задач и иных вопросов местного самоуправления <2>. К 2000 г. в Финляндии осталось 342 коммуны, а правительство страны поставило цель довести их количество до 250. Несмотря на то что государство заинтересовано в уменьшении числа муниципалитетов, решение вопроса об объединении остается за местными сообществами, а государство стимулирует их к этому различными финансовыми льготами.
--------------------------------
<2> См.: Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства / Под общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова; пер. с фин. Е. Богданова. СПб.: ИПК "Вести", 2011. 128 с.
В США ежегодно происходят многочисленные изменения, в том числе присоединение городами сельских территорий и (как ни странно) обратный процесс, т.е. отсоединение части территории от города с приобретением статуса пригорода. В абсолютном большинстве штатов для присоединений, объединений и других преобразований требуется не только проведение местного референдума, но зачастую еще и согласие землевладельцев задействованных территорий, решение Верховного суда штата, согласие различных муниципальных органов, возможно также участие иных субъектов <3>. Все виды преобразований регулируются многочисленными нормативными правовыми актами, юридические процедуры достаточно детализированы и хорошо отлажены. Притом что в Соединенных Штатах по правилу Диллона "местные сообщества, будучи созданиями законодательных органов штатов, не могут ставить под сомнение власть создателей своих хартий, если только власти штатов не превышают своих конституционных полномочий", орган местного самоуправления может своим указом увеличить границы муниципалитета за счет территорий, принадлежащих агентству штата, политическому подразделению или органу публичной власти". Однако конституции некоторых штатов оставляют власть законодательным органам изменять границы муниципалитета как считают нужным, путем отмены местных законов, изменяющих уставы муниципальных корпораций <4>.
--------------------------------
<3> См., напр.: Municipal Boundary Changes and Growth Planning in Tennessee: Draft for Commission Review and Comment, from the Web site of Tennessee State Government. URL: https://tn.gov/assets/entities/tacir/attachments/2013-10Tab6DraftReport_2.pdf.
<4> Change of Status and Change of Boundaries: from the website USLegal. URL: http://municipal.uslegal.com/change-of-status-and-change-of-boundaries/.
Несмотря на то что во всех государствах последнее слово в решении вопросов территориальной реорганизации местного самоуправления остается за законодательными органами государства (субъектов федерации) в виде издания соответствующего закона, закрепляющего новые границы (статус) муниципального образования, во многих странах условием его издания является согласие населения, выраженное голосованием. Таким образом, субъектами процесса муниципально-территориальных изменений являются: всегда - законодательный орган государственной власти страны (субъекта федерации), чаще всего - население муниципального образования (его части), а также органы местного самоуправления, иногда - иные субъекты (землевладельцы, общественные организации, партии, суды, иные органы). В Российской Федерации обязательного голосования требуют всего пять случаев из всего возможного числа муниципально-территориальных изменений. В остальных случаях предполагается лишь учет мнения населения, опосредованный представительными органами местного самоуправления. Многие авторы разделяют ту точку зрения, что Конституция не предусматривает за населением права на императивное решение территориальных вопросов <5>.
--------------------------------
<5> Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1996. С. 284; Замотаев А.А. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление // Муниципальная власть. 1999. N 4 - 5. С. 9 - 10; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Конституционный Суд Российской Федерации; под ред. проф. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011; Княгинин К.Н. Муниципально-территориальное устройство: опыт прочтения положений федерального законодательства // Ученые записки Юридического института Красноярского государственного университета. Вып. 1. Красноярск, 2001. С. 112 - 116; и др.
С другой стороны, С.А. Авакьян справедливо задается вопросом: "...может ли быть общество самостоятельной субстанцией управления... или же оно обречено на то, чтобы с момента возникновения государства стать для него объектом управления... в том числе в силу таких причин, как: во-первых, оно не способно самоорганизоваться, во-вторых, в этом и нет необходимости, поскольку государство более приспособлено для такого управления общественными делами?" При этом он замечает, что "во-первых, государственная власть с момента своего зарождения сразу превратилась во власть государственных органов; во-вторых, она допускает лишь малую толику участия народа в осуществлении публичной власти. История свидетельствует, что обществу за все надо бороться: за участие в формировании государственных органов; за публичное обсуждение проблем бытия граждан, в том числе и той части дел, которые непосредственно касаются граждан" <6>. К этому можно добавить, что государственные органы состоят из тех же людей, которые составляют все остальное общество. И даже если исходить из предположения, что эти люди более компетентны, чем все остальные, то не настолько, чтобы решать за них, что для них лучше. Или принимать решения не в интересах общества (или его части в виде конкретного местного сообщества), а в неких абстрактных "государственных" интересах. Государство не является неким всемогущим живым существом, которому мы должны подчиняться либо из-за его силы, либо из-за того, что мы в него явились откуда-то со стороны и нельзя приходить в чужой монастырь со своим уставом. Государство есть способ самоорганизации общества в целях решения общих задач и не может подменять собой общество. Государство не может иметь свою волю, отличную от воли большинства составляющих его членов. Возникает вопрос: не является ли воля государства в действительности волей отдельных людей, оказавшихся "по другую сторону общества" в органах государственной власти?
--------------------------------
<6> Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 7.
Применительно к решению территориальных вопросов местного самоуправления это означает, что усмотрение законодателя субъекта Федерации должно быть ограничено волей большинства населения территорий, задействованных в процессе реорганизации. Кроме того, если исходить из того, что земли муниципальных образований и находящееся на них муниципальное имущество являются обособленной от государства формой собственности, то на территорию муниципальных образований распространяются конституционные нормы: предусматривающие муниципальную собственность в качестве одной из признаваемых и защищаемых государством форм собственности (ст. 8); охраняющие право частной собственности (в том числе собственности местных сообществ); управомочивающие иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; запрещающие лишение имущества иначе как по решению суда; обязывающие предварительно и равноценно возмещать принудительное отчуждение имущества для государственных нужд (ст. 35); гарантирующие право гражданам и их объединениям иметь в частной собственности землю; владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36) <7>. Но если исходить из того, что территория муниципального образования находится в коллективной собственности местного сообщества, при этом также исходить из того, что территориальный публичный коллектив, так же как и муниципальное образование, являются де-факто юридическими лицами публичного права <8>, то возможность органов государственной власти в одностороннем порядке по своему усмотрению передавать часть собственности муниципального образования другому муниципальному образованию, объединять муниципальные образования (при этом, как правило, одно из них упраздняется), изменять их статус или упразднять их представляется неправомерной. Безусловно, государство (в лице законодательных органов власти субъектов РФ) "учреждает" муниципальные образования и решает иные вопросы территориальной организации субъекта Федерации. Но само по себе это не является основанием для преобладания его воли в решении территориальных вопросов: "Воздействие со стороны государства на общественные отношения не сводится только к принуждению. В отношениях с государством возможен даже договор" <9>. О.Е. Кутафин также указывал на то, что публично-правовой характер отношений не обязательно означает, что государство выступает в них односторонне властным субъектом: "...вступая в различные правоотношения, государство "оставляет" публичную власть за пределами не только гражданских, но и многих других правоотношений. Например, согласно Конституции РФ (ч. 5 ст. 66) статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. В этом случае речь не идет о каких-либо властеотношениях" <10>.
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
<8> Такую точку зрения разделяют многие ученые-конституционалисты. См., напр.: Чиркин В.Е. Некоторые вопросы теории о юридических лицах публичного права в частном праве // Цивилист. 2013. N 2. С. 31 - 33; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: НОРМА, 2007; Романовская О.В. Совет муниципальных образований - юридическое лицо публичного права // Российская юстиция. 2014. N 8. С. 5 - 9; Белых В.С. Юридические лица публичного права: понятие, сущность, сфера применения // Банковское право. 2012. N 4. С. 68 - 79; Сергеев Д.Б. От древнеримской муниципии - к современному муниципальному образованию. От "прообраза" юридического лица - к юридическому лицу публичного права? // История государства и права. 2013. N 1. С. 7; Сергеев В.В. О юридических лицах публичного права // Банковское право. 2013. N 2. С. 3 - 15; Баженова О.И. К проблеме юридического лица публичного права, или Соотношение частного и публичного в категории юридического лица // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 13 - 23.
<9> Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003. С. 24.
<10> Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 46 - 54.
Воля населения выражается голосованием, которое проводится по процедуре местного референдума. Однако ст. 24 Закона <11> устанавливает некоторые особенности голосований. Так, в отличие от референдума в круг субъектов инициативы голосований включены федеральные и региональные органы государственной власти, при этом исключены по непонятным причинам общественные объединения. В принципе Конституционный Суд называет и сами муниципальные образования разновидностью объединений граждан <12>, однако речь идет об общественных объединениях, допущенных к участию в муниципальных выборах и референдумах. В.В. Комарова подчеркивает значимость общественных объединений для демократизации страны, реализации социальной справедливости. "Они являются составной частью гражданского общества, выступают промежуточным звеном между обществом и государством; деятельность объединений граждан - индикатор активности". Это особенно важно в условиях, когда "коллективные цели и интересы граждан еще недостаточно осознаны и структурированы, а массовое правосознание далеко не всегда готово к последовательному и органичному применению в политике полноценных правовых процедур" <13>. Инициируя территориальные изменения в случаях, когда это соответствует интересам местных сообществ, агитируя население за или против территориальных изменений, общественные объединения могут выступить организующей силой населения для выявления и сочетания местных и региональных интересов с целью организовать территории муниципальных образований оптимальным образом.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" // Вестник Конституционного Суда РФ. N 3. 2011.
<13> Комарова В.В. Некоторые вопросы оформления правового статуса коллективного субъекта в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 9. С. 53.
Таким образом, в отношениях, возникающих по поводу решения территориальных вопросов местного самоуправления, сторонами выступают государство, с одной стороны, с другой - население задействованных муниципальных образований. Причем население может выступать как непосредственный субъект, так и через органы местного самоуправления, которые не могут иметь волю, отличную от воли населения, которое они представляют. Также представляется необходимым включить в число субъектов решения территориальных вопросов в системе местного самоуправления на стадиях инициирования и агитации общественные объединения, имеющие право принимать участие в муниципальных выборах и местном референдуме.
Литература
1. Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. N 3.
4. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 5 - 11.
5. Баженова О.И. К проблеме юридического лица публичного права, или Соотношение частного и публичного в категории юридического лица // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 13 - 23.
6. Белых В.С. Юридические лица публичного права: понятие, сущность, сфера применения // Банковское право. 2012. N 4. С. 68 - 79.
7. Замотаев А.А. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление // Муниципальная власть. 1999. N 4 - 5. С. 9 - 10.
8. Княгинин К.Н. Муниципально-территориальное устройство: опыт прочтения положений федерального законодательства // Ученые записки Юридического института Красноярского государственного университета. Вып. 1. Красноярск, 2001. С. 112 - 116.
9. Комарова В.В. Некоторые вопросы оформления правового статуса коллективного субъекта в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 9. С. 49 - 53.
10. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1996.
11. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Конституционный Суд Российской Федерации; под ред. проф. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011.
12. Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 46 - 54.
13. Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства / Под общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова; пер. с фин. Е. Богданова. СПб.: ИПК "Вести", 2011. 128 с.
14. Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003. С. 9 - 24.
15. Романовская О.В. Совет муниципальных образований - юридическое лицо публичного права // Российская юстиция. 2014. N 8. С. 5 - 9.
16. Сергеев В.В. О юридических лицах публичного права // Банковское право. 2013. N 2. С. 3 - 15.
17. Сергеев Д.Б. От древнеримской муниципии - к современному муниципальному образованию. От "прообраза" юридического лица - к юридическому лицу публичного права? // История государства и права. 2013. N 1. С. 7.
18. Чиркин В.Е. Некоторые вопросы теории о юридических лицах публичного права в частном праве // Цивилист. 2013. N 2. С. 31 - 33.
19. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.
20. Change of Statusand Change of Boundaries: from the website USLegal. URL: http://municipal.uslegal.com/change-of-status-and-change-of-boundaries/.
21. History of the counties. URL: http://jonathan.rawle.org/hyperpedia/counties/history.php.
22. Municipal Boundary Changes and Growth Planning in Tennessee: Draft for Commission Review and Comment, from the Web site of Tennessee State Government. URL: https://tn.gov/assets/entities/tacir/attachments/2013-10Tab6DraftReport_2.pdf.
23. South DakotaLegislature. URL: http://www.sdlegislature.gov/Statutes/Codified_Laws/DisplayStatute.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245