ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
О.Г. СЕЛИХОВА
Публичная власть в России осуществляется непосредственно народом и создаваемыми им публичными органами (ст. 3 Конституции РФ). Прямое народное волеизъявление (местные референдумы, сходы граждан), хотя и возможно в рамках узаконенных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, но сложно в реализации, поэтому к нему прибегают лишь в самых серьезных случаях. Сегодня более широкое распространение получило опосредованное народоуправление, которое, как считается, вытекает из добровольного делегирования народом власти специально создаваемым им органам. Вероятно, такой подход прагматически обоснован, поэтому феномен органа власти, опосредующего государство в качестве одного из основных социальных институтов, повсеместно и прочно укрепился в сознании современных законодателей.
В результате многолетних реформ в России сформировалась многоуровневая властная вертикаль: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. Их четкая градация наблюдается также "по горизонтали", где при отсутствии прямого соподчинения органы различаются по сфере реализации властных полномочий и компетенции. Горизонтальной градации в значительной степени подверглись органы, наделенные исполнительно-распорядительными функциями и полномочиями.
Следует отметить достаточную сформированность, устойчивость и работоспособность структуры органов власти федерального и регионального уровня. Периодические корректировки их компетенции, полномочий и штатной численности - по большей части результат переоценки тактических приоритетов государственного управления. Однако на местном уровне по-прежнему наблюдаются серьезные законодательные изменения, одним из правовых последствий которых выступает неопределенный правовой статус органов местного самоуправления, их структурных подразделений.
Правоприменительная практика поставила перед исследователями ряд немаловажных вопросов. Как отличать органы местного самоуправления от иных муниципальных казенных учреждений, действующих в целях обеспечения реализации властных полномочий? Следует ли причислять органы местной администрации к органам местного самоуправления? Возможна ли передача властных полномочий по решению вопросов местного значения от органа местного самоуправления к органу местной администрации, другому муниципальному учреждению или хозяйствующему субъекту? Получить ответы на них возможно, только когда будет выработано правильное понимание правового положения (статуса) органов местного самоуправления. Его отсутствие приводит к многочисленным теоретическим и практическим проблемам, суть которых можно изложить следующим образом:
несовершенство нормативных положений и официальной терминологии затрудняет их правовую интерпретацию (теоретический аспект);
повсеместные ошибки правоприменителей при учреждении и функционировании органов местного самоуправления не только нарушают права заинтересованных лиц (граждан и организаций), но и имеют явные негативные правовые последствия (практический аспект).
Правильная интерпретация нормативного материала предполагает уяснение аутентичного смысла правовых предписаний всеми участниками правоотношений. Во многом она зависит от точности применяемой терминологии, четкости изложения юридических положений, непротиворечивости норм различных правовых актов.
При рассмотрении правового статуса органов местного самоуправления правоприменители сталкиваются с нехваткой нормативных дефиниций. Официальное понятие "орган местного самоуправления", конечно, существует, но законодатель также использует, но не расшифровывает и другие значимые для анализа нормативные формулировки: "отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации", "муниципальная функция", "обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления", "полномочия по решению вопросов местного значения", "органы территориального общественного самоуправления", "собственные инициативы по вопросам местного значения" и т.д. По этой причине практика изобилует своевольными трактовками законодательства. Для удобства можно использовать и другие, ненормативные, понятия, такие как "структурное подразделение органа местного самоуправления", "властные полномочия органа местного самоуправления" и др.
Понятие "правовой статус органа местного самоуправления" также не имеет нормативного выражения, а представляет собой скорее собирательный доктринальный образ субъекта-участника публично-правовых отношений, выполняющего функции властного управления на своем уровне. Эта трактовка используется законотворческими и исполнительно-распорядительными органами всякий раз, когда требуется создать юридическое правило (норму) или применить уже существующее для регулирования общественных отношений.
Наиболее обоснованным кажется мнение о двойственной природе правового положения органов муниципальной власти. В нем выделяются публично-правовой и гражданско-правовой элементы, которые позволяют рассматривать органы одновременно как облеченную публичной властью структуру и как участников гражданского оборота, осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность <1>. О правовом дуализме их статуса свидетельствует закрепленная в российском законодательстве в качестве обязательной для всех органов местного самоуправления, обладающих правами юридического лица, организационно-правовая форма - муниципальное казенное учреждение <2>.
--------------------------------
<1> Волков В.В. Статус юридического лица для органов местной администрации. Вопрос целесообразности // Бюджет. 2013. N 6. С. 87 - 91.
<2> Подпункт "а" п. 4 ст. 19 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (в ред. от 3 ноября 2015 г.) // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
Из смысла положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131) следует, что органы местного самоуправления - это такие избираемые или образуемые органы, которые обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 2), наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуются для осуществления управленческих функций и проходят государственную регистрацию в качестве юридических лиц (ч. 2 ст. 41). Органы местного самоуправления также образуют структуру, закрепляемую уставом муниципального образования (ч. 1 ст. 34). В нее входят функциональные и территориальные органы местной администрации (ч. 8 ст. 37), которые создаются по решению представительного органа муниципального образования в качестве самостоятельных юридических лиц с организационно-правовой формой (муниципальное казенное учреждение), действующих на основании утвержденных этим представительным органом положений о них (ч. 3 ст. 41) <1>.
--------------------------------
<1> Примечательно, что органы местной администрации как юридические лица упоминаются в статье, озаглавленной "Органы местного самоуправления как юридические лица". Трудно представить логику законодателя, фактически уравнявшего в названии органы как целое и их структурные подразделения.
Подобный симбиоз самостоятельных юридических лиц, иными словами "правовая матрешка", - это абсолютная новелла российского законодателя. Отныне одинаковые по организационно-правовой форме юридические лица могут одновременно выступать и как самостоятельные участники властных правоотношений, и как их структурные подразделения. В отличие от административного права, другие отрасли прямо запрещают подобные "юридические фокусы" <1>, тем более что органы местного самоуправления и органы местной администрации все же являются участниками гражданского оборота <2>.
--------------------------------
<1> Пункт 2 ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" запрещает создание общества с ограниченной ответственностью другим хозяйственным обществом, состоящим из одного лица (в ред. от 29 июня 2015 г.) // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.
<2> Одной из угроз такого конструирования юридических лиц является размывание юридической ответственности органов местного самоуправления и их структурных подразделений. Например, кто будет возмещать убытки, причиненные неправомерным решением или бездействием органа местной администрации, действующего от имени последней? Показателен спор об ответственности местной администрации и ее функционального органа, разбиравшийся арбитражным судом в рамках дела N А09-7558/2012 (Постановление Президиума ВАС РФ от 9 июля 2013 г. N 3369/13 // Вестник ВАС РФ. 2014. N 1. Кроме того, в подавляющем большинстве случаев ответы (а по сути правоприменительные акты) на запросы заинтересованных лиц, направленные в местную администрацию, приходят из органов местной администрации, самостоятельно принимающих властные решения.
Наконец, органы территориального общественного самоуправления (ТОС) создаются непосредственно гражданами, могут иметь статус юридического лица (некоммерческой организации), подлежащего государственной регистрации, а также регистрации полномочными органами местного самоуправления. Они способны "самостоятельно и под свою ответственность осуществлять собственные инициативы по вопросам местного значения" (ст. 27 ФЗ N 131) <1>.
--------------------------------
<1> Исходя из нынешних законодательных формулировок органы ТОС иногда трудно отличить от схожих общественных образований, например товариществ собственников жилья. Решение собрания последнего обязательно для всех. Является ли таковым решение собрания органа ТОС?
Уровень "четкости мысли" законодателя и ясности изложения им законодательных положений проверяется ответом на вопрос: кто из заявленных субъектов властных отношений вправе самостоятельно принимать законные решения по вопросам местного значения? Практика, в том числе судебная, так и не дает на него однозначного ответа. И тому есть примеры.
В п. 20 ч. 1 ст. 14 ФЗ N 131 выдача разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию названы вопросами местного значения, относимыми к компетенции поселений <1>. Полномочия по их самостоятельному решению переданы органам местного самоуправления (ч. 3 ст. 17), в большинстве случаев местным администрациям, в состав которых включены функциональные органы архитектуры и градостроительства, в том числе в статусе муниципальных казенных учреждений. Беглый анализ уставов муниципальных образований, а также положений (регламентов) о порядке выдачи разрешений приводит к однозначному выводу: данные документы зачастую выдаются от имени органов местной администрации, фактически осуществляющих властные полномочия по решению данных вопросов местного значения <2>. С учетом того что такие органы в структуре органов местного самоуправления муниципальных образований прямо не указаны, налицо подмена субъекта властных правоотношений.
--------------------------------
<1> Судебной практике известны споры о правовой некомпетентности органов местной администрации, муниципальных учреждений и созданных ими хозяйствующих субъектов при решении других вопросов местного значения. Подробнее см.: арбитражные дела N А32-23959/2008, А79-7191/2010, А76-5514/2011, А60-19422/2011 и др. URL: http://www.arbitr.ru.
<2> Достаточно ознакомиться с уставами таких муниципальных образований, как Новороссийск (URL: http://admnvrsk.ru), Краснодар (URL: http://krd.ru), Нижний Тагил (URL: http://www.ntagil.org), Астрахань (URL: http://www.astrgorod.ru), Хабаровск (URL: http://www.khabarovskadm.ru), Владимир (URL: http://www.vladimir-city.ru) и др. При этом в Екатеринбурге (URL: http://www.ekburg.ru), Казани (URL: http://www.kzn.ru), городе Шале Свердловской области (URL: http://www.shalya.ru), Пскове (URL: http://pskovadmin.ru), Тюмени (URL: http://www.tyumen-city.ru) и других городах такой проблемы не существует, так как разрешительная документация выдается за подписью компетентного заместителя главы местной администрации либо руководителя уполномоченного органа местной администрации.
Сказанное свидетельствует о существовании двух противоположных правовых позиций о возможности передачи полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения органам местной администрации. Сложившаяся дилемма должна быть разрешена в правоприменительной практике. Что по этому поводу думают государственные органы, уполномоченные надзирать за соблюдением, в том числе единообразным применением, законов на территории России? Какие правовые позиции занимают органы прокуратуры и суды?
Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации <1>. Цели ее деятельности - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
--------------------------------
<1> Статья 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 17 февраля 2015 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
Тем не менее во многих российских регионах органы прокуратуры считают передачу полномочий от органов местного самоуправления к функциональным органам местной администрации вполне законной. И такой вывод напрашивается по двум очевидным причинам. Во-первых, органы прокуратуры, которые на муниципальном уровне должны проверять законность всех нормативных и правоприменительных актов органов местного самоуправления, бездействуют. Отсутствие мер прокурорского реагирования в отношении отдельных положений муниципальных правовых актов, уполномочивающих органы местной администрации самостоятельно выдавать разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, свидетельствует о молчаливом согласии с такой правовой позицией. Во-вторых, иногда прокуратуры районов (городов) и субъектов Российской Федерации прямо указывают на законность подобных действий <1>.
--------------------------------
<1> См., например: письмо прокуратуры г. Новороссийска Краснодарского края от 29 марта 2013 г. N 273ш-12-2207; письма прокуратуры Краснодарского края от 11 сентября 2012 г. N 22-21-2012 и от 13 августа 2013 г. N 22-211-2012. URL: http://prokuratura-krasnodar.ru.
Несколько иную позицию заняли судебные органы. Ее можно охарактеризовать двояко. В случае прямого обжалования заинтересованными лицами законности передачи полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления к функциональным органам местной администрации суды принимают сторону истцов. Мотивация решений проста: суды поясняют, что образование в структуре местной администрации профильного комитета с правами юридического лица не наделяет этот комитет статусом органа местного самоуправления или что управление, являясь функциональным органом местной администрации, не входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования, а значит, не может непосредственно осуществлять полномочия последних <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 9 июля 2013 г. N 3369/13 по делу N А09-7558/2012; Постановление АС Северо-Кавказского округа от 29 октября 2014 г. по делу N А32-7642/2013. URL: http://www.fassko.arbitr.ru.
Аналогичного мнения придерживается Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Комитет считает, что органы местной администрации не могут иметь статус органов местного самоуправления, поскольку являются только структурными подразделениями местной администрации, должны подчиняться главе местной администрации и не могут обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В случае придания им статуса юридического лица они не приобретают организационной и функциональной независимости в структуре местной администрации, могут действовать только в пределах полномочий местной администрации, выполняя отдельные управленческие функции исключительно в целях реализации полномочий местной администрации (письмо Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы ФС РФ от 29 января 2013 г. N 3.20-24/57 // URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru).
Другая ситуация наблюдается, когда в суде предметом спора выступает законность совершенных функциональными органами местной администрации действий (бездействия). Суды, как правило, ограничиваются лишь их проверкой на соответствие положениям нормативных правовых актов. При этом правовой статус функциональных органов обычно не исследуется.
Полагаем, что данный подход неверен, так как установление надлежащей правосубъектности участников в судебном процессе обязательно и прямо предусмотрено законом. Например, п. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязывает суд установить наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие). Вот когда следует проводить элементарную проверку нормативных актов муниципальных образований, наделяющих властными полномочиями конкретных субъектов правоотношений. Данная задача может быть разрешена на уровне постановлений Президиума Верховного Суда РФ, предписывающих нижестоящим судам проводить обязательную проверку публично-правового статуса органов муниципальной и государственной власти.
Определить статус органов местной администрации также можно путем систематического толкования норм права по ряду заранее определенных критериев, позволяющих различать субъектов властных отношений на муниципальном уровне.
Попытаемся выявить основные отличия органов местной администрации от органов местного самоуправления.
Во-первых, данные органы имеют разное функциональное назначение. Закон прямо указывает, что органы местного самоуправления образуются для осуществления управленческих функций, в то время как функции отраслевых и территориальных органов местной администрации нормативно не определены.
Во-вторых, органы различаются по основаниям регистрации и учредительным документам. Местная администрация как орган местного самоуправления образуется в соответствии с уставом муниципального образования (ч. ч. 1, 3 ст. 34 ФЗ N 131), который и выступает ее учредительным документом. В то же время органы местной администрации создаются по решению представительного органа муниципального образования (ч. 3 ст. 41 ФЗ N 131), на основании представления главы местной администрации (ч. 8 ст. 37 ФЗ N 131) и действуют согласно положению об отраслевых (функциональных) и территориальных органах, утвержденному органом-учредителем (ч. 3 ст. 41 ФЗ N 131).
В-третьих, присутствие рассматриваемых органов в структуре местного самоуправления можно охарактеризовать по-разному. Очевидно, что местная администрация является обязательным элементом данной структуры в любом муниципальном образовании (ч. 2 ст. 34 ФЗ N 131). При этом органы местной администрации в структуре органов местного самоуправления, закрепленной уставом муниципального образования, никогда не упоминаются и могут не учреждаться вовсе (ч. 8 ст. 37 ФЗ N 131).
Можно и далее сопоставлять публично-правовой статус местной администрации и ее функциональных органов по их полномочиям, целям и задачам, отчетности и подконтрольности, возможности осуществлять хозяйственную деятельность и имущественным правам. Результат будет тот же: никакой правовой идентичности, кроме организационно-правовой формы, обнаружить не удастся. Таким образом, органы местной администрации выполняют вспомогательные функции, так как не вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, и действуют в интересах обеспечения работы органов местного самоуправления. Возможность передачи им властных полномочий законом не предусмотрена.
Необходимо также сравнить публично-правовой статус органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления. Они имеют схожие черты (могут непосредственно выбираться населением и обладают статусом юридического лица), но все же различий между ними больше. Назовем основные.
Органы ТОС избираются населением отдельных территорий, входящих в состав поселения, и там же локализируют свою деятельность. При этом их статус и полномочия регламентируются уставом территориального общественного самоуправления, которое регистрируется в форме некоммерческих организаций полномочным органом местного самоуправления согласно уставу муниципального образования. Что же касается возможности решения такими общественными органами вопросов местного значения, то закон оговорил ее весьма обтекаемо, указав, что они создаются "для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения" (ч. ч. 1, 3 и 4 ст. 27 ФЗ N 131).
Трудно назвать законные пределы, средства и способы выражения народных инициатив, самостоятельность которых может порой выливаться в общественное самоуправство; еще сложнее сказать, что понимается под словосочетанием "под свою ответственности". Кто понесет ответственность в случае навязывания воли самоорганизованных граждан другим лицам, проживающим на подконтрольной территории, - сама некоммерческая организация как юридическое лицо или ее активисты как физические лица? Не возникнет ли ситуация, когда они попытаются самостоятельно решить вопросы местного значения <1>?
--------------------------------
<1> Несмотря на то что товарищества собственников жилья и территориальное общественное самоуправление теоретически можно отнести к одной группе субъектов права, правоприменительная практика их различает. Правда, нынешние реалии таковы, что, к примеру, созданный домовой комитет многоквартирного жилого дома на совершенно законных основаниях способен превратиться в товарищество собственников жилья (ТСЖ), дополнительно обременять последних, исходя из собственных представлений о лучшем способе управления общим имуществом, который устраивает далеко не всех. Так, ч. 5 ст. 46 Жилищного кодекса РФ устанавливает обязательность решения общего собрания собственников для всех владельцев помещений в доме, в том числе по расходам на содержание.
Понятно, что закон различает органы ТОС и органы управления многоквартирным домом, но эти различия настолько непринципиальны, что по функциональному назначению и способам самоорганизации граждан это позволяет относить их к одной группе. Вспомним множество судебных тяжб, сопровождающих деятельность ТСЖ.
Итак, можно говорить о существенных различиях публично-правового статуса субъектов властных полномочий на муниципальном уровне, вытекающих из наличия у них возможностей самостоятельно решать вопросы местного значения. Указанные возможности формируют их правосубъектность как совокупность предусмотренных законом прав и обязанностей, определяющих социально-регулятивное назначение данных субъектов. По этому основанию только органы местного самоуправления наделены полномочиями по выполнению управленческих функций в связи с решением вопросов местного значения. Вместе с тем, как ранее отмечалось, органы местной администрации обеспечивают деятельность органов местного самоуправления, а органы ТОС инициативно и непосредственно поддерживают деятельность последних на уровне самоорганизованного населения.
Рассмотрим также особенности организационно-правовых форм существования органов управления на муниципальном уровне.
Органы местного самоуправления, а также функциональные и территориальные органы местной администрации выступают в качестве муниципального казенного учреждения, а органы ТОС - некоммерческой организации. Здесь кроется причина, приведшая к неверной трактовке действующего законодательства в ряде муниципальных образований, передавших полномочия по решению отдельных вопросов местного значения функциональным органам местной администрации. Дело в том, что в силу п. 2 ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 13 июля 2015 г.) (далее - ФЗ N 7) муниципальные казенные учреждения прямо отнесены к некоммерческим организациям <1>. А значит, все упомянутые нами органы ими и являются, так как извлечение прибыли нельзя назвать их основной целью.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Еще больше путает ситуацию дефиниция понятия "казенное учреждение", приведенная в Бюджетном кодексе РФ: это такое учреждение, которое оказывает муниципальные услуги, выполняет работы и (или) исполняет муниципальные функции в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления (ст. 6).
На первый взгляд Бюджетный кодекс РФ и ФЗ N 7 не позволяют различить органы местного самоуправления и органы местной администрации по признаку организационно-правовой формы. Хотя с помощью уже опробованного метода систематического толкования можно попытаться выяснить, кто из них вправе оказывать муниципальные услуги, выполнять работы и исполнять муниципальные функции.
Сразу оговоримся, что Закон не раскрывает понятия "муниципальные функции" и "муниципальные работы". В п. 2 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в ред. от 13 июля 2015 г.) <1> (далее - ФЗ N 210) содержится формулировка "муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления". В российском законодательстве не упоминается о возможности предоставления муниципальных услуг иными властными органами (органами местной администрации и органами ТОС). А значит, прерогатива по предоставлению муниципальных услуг закреплена исключительно за органами местного самоуправления. Таким образом, муниципальными услугами предлагается считать деятельность органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, установленных федеральным законодательством и уставами муниципальных образований, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий данного органа.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Следует помнить, что помимо выполнения муниципальных услуг основным видом деятельности органов местного самоуправления является осуществление управленческих функций, под которыми будем понимать пресловутые муниципальные функции. Они выступают еще одним отличительным признаком органов местного самоуправления наряду с собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также особенностями обретения схожей организационно-правовой формы. Проверка такого довода проста: наделив орган местной администрации, помимо вспомогательной роли, полномочиями по исполнению муниципальных (читай - управленческих) функций, мы получим властный субъект уровня органа местного самоуправления - местной администрации.
Вот тут-то и обнаруживается противоречие в положениях Бюджетного кодекса РФ и ФЗ N 210. Следуя логике Кодекса и опираясь только на такой признак, как организационно-правовая форма, мы не сможем отличить местную администрации от ее функциональных органов. Получается, что они как муниципальные казенные учреждения вправе оказывать муниципальные услуги (работы) и исполнять муниципальные функции, либо только оказывать муниципальные услуги (работы), либо только исполнять муниципальные функции. Все дело в используемом в тексте определения сочетании предлогов "и (или)". Это означает, что в каких-то случаях муниципальные функции, а также муниципальные услуги могут осуществляться (предоставляться) не только органами местного самоуправления. ФЗ N 210 эту возможность полностью исключает, а в рамках нашего предположения неразрывно увязывает оказание муниципальных услуг с реализацией муниципальных функций специальными субъектами - органами местного самоуправления.
Таким образом, целесообразно устранить указанные правовые коллизии, возникающие в связи с уяснением смысла понятий "муниципальное казенное учреждение" и "муниципальные функции". Другим, вполне резонным, предложением решения данного вопроса следует считать отказ от установленной для органов местной администрации организационно-правовой формы <1>.
--------------------------------
<1> Волков В.В. Указ. соч. С. 88 - 90.
Несколько слов необходимо сказать и об используемой сегодня нормативной терминологии.
Словосочетание "полномочия по решению вопросов местного значения" многократно встречается в тексте ФЗ N 131. Смысл ключевого термина "полномочия" в нем не раскрывается, а применяется казуальный способ изложения полномочий органа местного самоуправления путем перечисления действий, которые он вправе совершать, вынося компетентное решение ("принятие", "установление", "создание", "регулирование", "обеспечение", "учреждение" и т.д.). Возможно, такой подход к подаче нормативного материала и позволяет различать отдельные допустимые действия, но никак не помогает четко разграничивать компетенцию органов-участников властных правоотношений в зависимости от сферы их деятельности. Это и ведет к незаконному перераспределению функций между ними.
Законодателю следовало бы прямо уточнить правосубъектность каждого из них, предусмотрев личную обязанность органа совершать определенные организационно-правовые действия. Сегодня существует лишь общее указание на самостоятельность органов при осуществлении ими властных полномочий. Вот и разбери потом, вправе ли орган местной администрации оглашать свое решение от имени всей местной администрации.
Применение формально-юридического метода при анализе текстов нормативных правовых актов позволяет осознать необходимость дальнейшего совершенствования понятийного аппарата. Так, целесообразно дополнить ФЗ N 131 дефинитивной нормой, трактующей понятие "структурное подразделение органа местного самоуправления", а термин "муниципальные функции", как упоминалось ранее, можно было бы раскрыть через конструкцию "властные полномочия органа местного самоуправления".
В завершение подчеркнем практическую ценность проведенного анализа публично-правового статуса органов власти муниципального уровня, позволяющего предупредить возможные неблагоприятные правовые последствия для участников властно-публичных правоотношений. Одним из таких последствий является отмена нормативного правового акта или его отдельных положений, регламентирующих юридически значимые действия органа муниципальной власти.
Например, суд признал незаконной выдачу функциональным органом местной администрации разрешений на строительство <1>. Что дальше? Для конкретного судебного спора последствия очевидны, но что делать с ранее выданными этим органом разрешениями? Может ли такое судебное решение привести к автоматическому пересмотру законности их оформления и выдачи? Теоретически именно это и должно произойти. Все полученные ранее разрешения на строительство нужно признавать юридически ничтожными, ведь они выдавались неуполномоченным органом (неправомочным субъектом). Но в таком случае будут нарушены права застройщиков, так как они не имели возможности действовать в ином порядке, нежели в том, который указан в отмененном правовом циркуляре.
--------------------------------
<1> Такие случаи приведены в Постановлении АС Северо-Кавказского округа от 29 октября 2014 г. по делу N А32-7642/2013, а также Определении Верховного суда Чувашской Республики от 7 мая 2014 г. по делу N 33-1581-14 // СПС "КонсультантПлюс".
Можно говорить и о том, что действия неуполномоченного органа лишают правового смысла выдаваемый им документ, поскольку порождаемые им права и обязанности автоматически признаются недействительными. Здесь уместно привести позицию Верховного Суда РФ, определившего, что "нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу" (общее правило), но тут же оговорившего, что "если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу" (специальное правило) <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 28 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (ред. от 9 февраля 2012 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
Оказывается, что все зависит от мотивированной "возможности" суда, которая нередко граничит с практической целесообразностью и придает судебному решению силу источника права. Нелогичность такой правовой позиции подчеркнул А.Л. Бурков: "Если пойти от противного и предположить, что суд вправе признать нормативный акт не соответствующим закону только с момента вступления в силу решения суда, то неизбежно напрашивается вывод, что один и тот же акт является законным с момента его принятия до момента вынесения решения суда и незаконным после принятия решения суда" <1>.
--------------------------------
<1> Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан, нарушенных недействующими нормативными правовыми актами // Правоведение. 2004. N 1. С. 107 - 116. Аналогичной точки зрения придерживается А.В. Изварина, считающая, что, "чтобы полностью устранить допущенные нарушения прав и свобод гражданина, суду необходимо указать в резолютивной части решения на то, что нормативно-правовой акт является не порождающим правовые последствия с момента принятия" (Изварина А.Ф. Специфика судебных решений по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов // Юрид. вестник. 1999. N 3. С. 44).
С учетом того что правоприменительные, в том числе судебные, органы отнюдь не желают иметь дело с ретроспективными последствиями признания нормативных правовых актов или их отдельных положений незаконными, решить проблему пересмотра решений, принятых вплоть до отмены правовых норм, можно только на законодательном уровне. При этом следует не только предусмотреть обязательные негативные правовые последствия применения нормативных правил, противоречащих закону, но и определить уровень юридической ответственности установивших их органов. Также нужно законодательно закрепить возможность оспаривать в судах законность нормативных актов или содержащихся в них отдельных положений до того, как ими были нарушены права граждан и организаций. Сейчас подобные предписания есть в некоторых нормативно-процессуальных актах <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 3 ст. 125 Кодекса административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (в ред. от 29 июня 2015 г.) обязывает заявителя указать, какие именно права нарушены оспариваемым им нормативным актом или его отдельными нормами (СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391).
Особого смысла в материальности таких норм нет, так как органы прокуратуры вправе инициировать судебное разбирательство о законности нормативных положений еще до того, как были нарушены чьи-либо права, руководствуясь исключительно признаком простого несоответствия оспариваемой нормы положениям вышестоящих нормативных актов.
Справедливости ради отметим, что, обсуждая необходимость официальной дематериализации упомянутых правовых предписаний, можно опираться и на правовую позицию высших судебных органов, указавших, что фактов угрозы нарушения прав заинтересованного лица либо незаконного возложения, по их мнению, на него дополнительных обязанностей или появления иных препятствий для осуществления этим лицом деятельности достаточно, чтобы оспорить нормативный акт в целом либо его часть <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 3.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов". URL: http://www.arbitr.ru.
Итак, огранка публично-правового статуса органов местного самоуправления потребует дальнейших усилий на законодательном и правоприменительном уровне, что придаст структуре местного самоуправления нужную четкость, без которой споров о компетенции и законности решений, принятых входящими в нее органами, не избежать.
Список литературы
References
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245