ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРЕОБРАЗОВАННОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: ПЕРВЫЕ ШАГИ
О.И. БАЖЕНОВА
1. Конституционная реформа 2020 г. инициирует возобновление долгожданной дискуссии относительно дальнейшей судьбы местного самоуправления в России. Участие в этой дискуссии, связанной с "вечной", обусловленной самой природой местного самоуправления, проблемой его взаимоотношений с государством, следовало бы начать с вопроса о причинах проведения реформы в этой области.
На наш взгляд, нынешние поправки к главе 8 Конституции Российской Федерации <1> не случайны; не только сам факт их внесения, но и содержание поправок являются, к нашему сожалению, закономерным этапом развития местного самоуправления в России. На протяжении всего времени, прошедшего с момента принятия Конституции РФ, конституционная модель организации муниципальной власти так и не была реализована в полном объеме. Причина тому - сложности признания ключевой для нее формулы о самостоятельности местного самоуправления (ст. 3, 12 Конституции РФ). Эту формулу не приняли ни органы государственной власти, необоснованно усматривающие в малейшем проявлении самостоятельности (автономии) муниципальной власти угрозу государственному суверенитету, ни Конституционный Суд РФ, разделивший эти опасения и оказавший поддержку в установке на сверхцентрализацию системы публичной власти, ни наука конституционного и муниципального права, так и не предложившая механизма реализации конституционной самостоятельности местного самоуправлениях в рамках нового устройства государственной (публичной) власти и следовавшая в своих интуициях за федеральным законодателем без столь необходимой зачастую критики, ни муниципальные образования (в лице органов местного самоуправления), винившие конституционную "обособленность" местного самоуправления в том тяжелейшем финансово-экономическом положении, в котором они оказались в результате неудачных "опытов" по имплементации государством конституционной модели местного самоуправления в жизнь, ни население с устойчивым традиционно потребительским отношением к власти <2>.
--------------------------------
<1> Здесь и далее используются нормативные правовые акты из СПС "КонсультантПлюс".
<2> См. подробнее: Баженова О.И. Поправка(и) к Конституции Российской Федерации: местному самоуправлению быть? // Местное право. 2020. N 3.
2. Внесенные в главу 8 Конституции РФ изменения не дают оснований для однозначной оценки преобразованной конституционной модели местного самоуправления.
С одной стороны, вряд ли оправданно особое воодушевление, связанное с надеждой на возвращение муниципалитетам ранее утраченной компетенции и ее надлежащего - государственного - финансового обеспечения в связи с "воссоединением" муниципальной власти с государственной в единой системе (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Вне всяких сомнений, прочная компетенционная и экономическая основы, возможные только при условии налаженной схемы взаимоотношений с государством, являются залогом существования местного самоуправления как такового; без них местное самоуправление призрачно. Но и исключительно компетенционного и имущественно-финансового обеспечения для полноценного местного самоуправления недостаточно. Сугубо функционалистский подход к муниципальной власти, набиравший свою силу на всем протяжении XX столетия в связи с признанием за государством социальной функции (что, между прочим, позволяло оправдать любое усиление влияния органов центральной власти на органы местного самоуправления), не учитывает одного - местное самоуправление (именно местное самоуправление, а не "нижний" уровень местной государственной власти (!)) состоятельно только при условии обладания определенной долей муниципальной автономии (самостоятельности).
Такова природа местного самоуправления. Это также ни в коем случае не означает, что признание необходимой меры автономии достаточно для полноценного местного самоуправления, что такая автономия сама по себе ведет к процветанию муниципалитетов. Она является первичной предпосылкой местного самоуправления. Иначе говоря, состоятельность местного самоуправления требует как создания условий его самостоятельности, так и его достаточного компетенционного и экономического обеспечения; постановка вопроса "государственное финансирование" либо муниципальная самостоятельность ("финансы в обмен на самостоятельность", и наоборот) абсолютно неприемлема. Оттого даже если ожидания на скорое разрешение местных финансовых проблем окажутся оправданными (хотя, по нашему мнению, такие ожидания чрезмерно преувеличены), то вряд ли это приведет к полноценному местному самоуправлению.
С другой стороны, вряд ли уместны и апокалиптические настроения, предрекающие окончательное уничтожение местного самоуправления в новых конституционно-правовых реалиях. Хотя конституционные изменения демонстрируют явное намерение государства увеличить меру своего присутствия в местном самоуправлении, воплотить это намерение не столь просто. Статьи 3, 12 Конституции России, вызывавшие такое количество споров и подтолкнувшие, по сути, к конституционной реформе муниципальной власти, по-прежнему сохраняют свое значение, составляя сильную гарантию местного самоуправления, его самостоятельности. В чем выражается их сила и станет ли она реальной - это вопрос, ответ на который можно дать лишь при условии анализа преобразованной конституционной модели местного самоуправления.
3. Поправки к главе 8 Конституции Российской Федерации можно условно поделить на две группы норм:
1) нормы, обеспечивающие прямое конституционное закрепление ранее выраженных Конституционным Судом РФ правовых позиций. К ним относятся:
- ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации. См. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П;
- ч. 1 ст. 131 Конституции РФ (третье предложение), согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с федеральным законом. См. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П;
- ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ, допускающая участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральным законом. См. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П;
- ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой порядок учета мнения населения в случае муниципально-территориальных изменений устанавливается федеральным законом. См., например, Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П, от 24 октября 2019 г. N 2955-О;
- ч. 1 ст. 132 Конституции РФ в той части, в которой органам местного самоуправления предоставлено право введения (а не установления, как в первоначальной редакции нормы) местных налогов и сборов. См. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П;
2) нормы, содержание которых обусловлено сложившейся на основе федерального законодательства правоприменительной практикой. Таковы:
- ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, в части закрепления за федеральным законодателем полномочий по установлению видов муниципальных образований (вместо закреплявшегося ранее поселенческо-территориального принципа территориальной организации муниципальной власти). К моменту закрепления этой нормы в ряде субъектов Российской Федерации сложилась практика "преобразования" муниципальных районов (с входящими в их состав поселениями) в городские (после мая 2019 г. - муниципальные) округа, которую - вопреки, на наш взгляд, поселенческому началу, гарантированному прямым закреплением в Конституции, - поддержал Верховный Суд РФ, а затем легализовал и федеральный законодатель. Такая легализация преследовала несколько целей: во-первых, "возвратить" принцип единства федерального правового пространства, утраченный в результате стихийной региональной практики "преобразований" муниципальных районов, проводимой в нарушение норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (нарушение принципа закрепления полномочий субъектов Федерации (ст. 7) и процедуры преобразования (ст. 13)), во-вторых, прекратить процесс размывания понятия городского округа, использовавшегося регионами в качестве инструмента укрупнения ("преобразования") без всякой связанности с его предназначением, в-третьих, оказать политическую поддержку регионам, с которыми у Федерации сложились хотя и своеобразные, но стабильные политические отношения, предоставив им фактически полный карт-бланш в вопросе сохранения поселенческого начала (двухуровневой (поселение - муниципальный район) либо одноуровневой (муниципальный округ) организации)). Как видно, очевидный конфликт между конституционной нормой (ч. 1 ст. 131 в предыдущей редакции) и федеральным законодательством был решен - при явно выраженном нежелании Конституционного Суда РФ вмешиваться в этот вопрос (Определения от 29 мая 2018 г. N 1159-О, от 24 октября 2019 г. N 2955-О, от 19 декабря 2019 г. N 3579-О) - в пользу последнего (федерального законодателя) с последующим внесением поправок в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, суть отказом от прямого закрепления поселенческого начала;
- ч. 3 ст. 131 Конституции РФ, допускающая возможность осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях с учетом особенностей, установленных федеральным законом. К моменту введения этой нормы в Российской Федерации сложилась устойчивая, объясняемая различными причинами, практика осуществления местного самоуправления на отдельных территориях с рядом особенностей либо изъятий. Во-первых, это практика организации муниципальной власти в городах федерального значения с особенностями, обусловленными их статусом субъектов Федерации и статусом столицы государства для Москвы. Во-вторых, практика организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях как территориях особого федерального значения, на которых расположены военные объекты, осуществляются производство, хранение, утилизация оружия массового поражения, переработка радиоактивных материалов. В-третьих, практика особой организации муниципальной власти в городах - административных центрах субъектов Федерации и иных крупных городах. Начало ей было положено закреплением в 2014 - 2015 г. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" универсальной нормы об особом порядке замещения должности главы муниципального образования в городских округах, вне зависимости от того, о каких городских округах идет речь. Несмотря на то что Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность этой нормы (Постановление от 1 декабря 2015 г. N 30-П), дав "соответствующее" толкование праву населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, А.Н. Кокотов (особое мнение) предложил задуматься над тем, чтобы вместо искажения этого права перейти "к поселенческой модели местного самоуправления, при которой крупные города и административные районы станут основой для низового территориального уровня децентрализованного государственного управления". Специальный порядок замещения должности главы городского округа поставил глав городов - административных центров субъектов Федерации под фактический контроль региональной власти, значительно усилив влияние последней в таких городах. В-четвертых, практика изъятия отдельных полномочий органов местного самоуправления на территориях ("зонах", "точках") опережающего роста (ОЭЗ, ТОР, "Сколково"), призванных обеспечить ускоренное социально-экономическое развитие территорий. В-пятых, практика организации муниципальной власти в наукоградах, направленная на использование научного потенциала этих территорий в целях ускорения их социально-экономического развития. В-шестых, практика особой организации муниципальной власти в моногородах, направленная на преодоление сложившейся у них сложной социально-экономической ситуации, связанной с монопрофильностью;
- ст. 133 Конституции РФ в той части, в которой местному самоуправлению гарантировано право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций. Введению этой нормы предшествовали неоднократные попытки наделить муниципалитеты полномочиями "за границами" вопросов местного значения и делегированных государственных полномочий; несмотря на попытки Конституционного Суда РФ препятствовать этой практике, порождавшей чаще всего проблему "нефинансируемых мандатов" (Постановления от 29 марта 2011 г. N 2-П, от 13 октября 2015 г. N 26-П, от 26 апреля 2016 г. N 13-П), изжить ее не удалось.
Как видно, преобразованная конституционная модель местного самоуправления не включает в себя неизвестных российской практике организации муниципальной власти положений. Но к закреплению "достижений прошлых лет" подошли выборочно: она воспринимает лишь те (в той части) правовые позиции Конституционного Суда РФ, которые укрепляют положение государства, признает (и одновременно легализует) лишь ту сложившуюся практику, которая ставит местное самоуправление на грань выживания, одновременно упрочивая позиции органов государственной власти. Закрепленные за государством (в лице федерального законодателя) значительные полномочия по организации местного самоуправления, уточняющие содержание конституционного полномочия государства по установлению общих принципов организации местного самоуправления, позволяют развивать и углублять приобретенный "успешный" опыт организации муниципальной власти. Теперь эта возможность напрямую связана с принципом единства системы публичной власти в Российской Федерации, вытекающим из ч. 3 ст. 132 Конституции РФ.
Принцип единства системы публичной власти в России имеет концептуальное значение для организации местного самоуправления. Хотя, конечно, уместность его размещения в главе 8, посвященной местному самоуправлению, вызывает глубокие сомнения, а содержание ч. 3 ст. 132 допускает неоднозначное толкование целей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Видимо, не только направленность конституционной реформы на проведение принципа единства системы публичной власти в Российской Федерации в организации местного самоуправления поддерживается Конституционным Судом РФ (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. N 1-З), но и расширение дискреционных полномочий федерального законодателя в этой сфере. Во всяком случае, выполнив сложную (позитивную) роль в деле возрождения местного самоуправления в период действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", носящего рамочный характер, Конституционный Суд РФ после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", детально регулирующего организацию местного самоуправления, нередко устранялся от ответа на многие острые вопросы муниципальной жизни, объясняя это недопустимостью подмены федерального законодателя.
4. Приобретенные государством возможности влияния на местное самоуправление, концептуально обоснованные конституционным принципом единства системы публичной власти, вопрос о судьбе местного самоуправления еще не решают. Будущее устройство муниципальной власти определяет не единственно этот принцип, имплицитно следующий из конституционных положений преамбулы, главы 1 Конституции (на что указал Конституционный Суд РФ), но в совокупности с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, закрепленным в ст. 3, 12 главы 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя". Именно в своем сочетании принципы единства системы публичной власти и самостоятельности местного самоуправления (единства системы публичной власти при обеспечении самостоятельности местного самоуправления) составляют конституционный фундамент для организации муниципальной власти в государстве. Не является исключением и предшествующий конституционной реформе период. Прямое конституционное закрепление принципа единства системы публичной власти в 2020 г. лишь открывает новую страницу в муниципальной истории России, в истории взаимоотношений государства и местного самоуправления. Не более того.
И эту страницу - при полной поддержке приоритетной значимости закона в современном государстве - написать федеральному законодателю (от имени государства) без участия Конституционного Суда РФ не удастся. Конституционное расширение объема законотворческих полномочий государства в области организации местного самоуправления позволяет Конституционному Суду РФ преодолеть проблему прямой подмены законодателя в той части, в которой она была обусловлена особенностями становления местного самоуправления (не решая, безусловно, общей для конституционного правосудия проблемы судебного активизма). Но это не снимает с Конституционного Суда РФ собственной функции - функции конституционного контроля, прежде всего контроля за законодателем. Наоборот, эта функция теперь становится более отчетливой.
5. На начальном этапе воплощения преобразованной конституционной модели местного самоуправления в жизнь первостепенное значение приобретает вопрос о значимости правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в дореформенный период.
На наш взгляд, исключительно факт внесения поправок в главу 8 Конституции РФ не является достаточным основанием для отказа от прежних правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам организации местного самоуправления. Решение этого вопроса не может основываться на факте обновления (пусть и значительного) положений главы 8, а требует анализа той аргументации, которую использовал Конституционный Суд РФ при ответе на вопросы, затронутые нынешними поправками. Преемственность позиций Конституционного Суда РФ подтверждается, по сути, и самим Конституционным Судом РФ, опиравшимся в своем Заключении от 16 марта 2020 г. N 1-З на ранее выраженные им позиции при рассмотрении вопроса о соответствии главам 1, 2, 9 Конституции РФ Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", в том числе положений, затрагивающих вопросы организации и функционирования муниципальной власти.
По нашему мнению, отдельные "дореформенные" правовые позиции Конституционного Суда РФ должны стать фундаментом для построения новой схемы взаимоотношений государства и местного самоуправления. И речь идет не только о тех позициях, на которые (однобоко) ссылается Конституционный Суд РФ в Заключении N 1-З, выступая в защиту принципа единства системы публичной власти в Российской Федерации и одновременно признавая безо всякой аргументации конституционность положений ч. 1 ст. 131 (в части права федерального законодателя определять виды муниципальных образований), ст. 133, т.е. "скромно" оставаясь в стороне от дискуссии по поправкам, наиболее болезненным для местного самоуправления. Для будущего местного самоуправления требуется более широкий анализ прежних позиций Конституционного Суда РФ. Причем здесь, как ни парадоксально (в том числе и для самого автора), немалую роль могут сыграть те из них, которые ранее получили критическую оценку в научной среде за необоснованную поддержку государственного вмешательства: рассмотренные с иной стороны - со стороны выставленных Судом границ такому вмешательству, они приобретают новое звучание в сегодняшних конституционно-правовых реалиях.
Во-первых, прежние правовые позиции Конституционного Суда РФ играют важную роль в вопросе организационного устройства местного самоуправления в современных условиях. Поставив в связь принципы самостоятельности местного самоуправления и единства системы публичной власти (и необоснованно, на наш взгляд, "пожертвовав" организационной самостоятельностью, вытекающей из ст. 12 Конституции России), Конституционный Суд РФ в то же время выставил границы, за которые государство в вопросах организационного устройства муниципальной власти выходить не вправе (Постановление от 1 декабря 2015 г. N 30-П):
- признав, что структура органов местного самоуправления должна определяться населением не произвольным образом, а в рамках, установленных Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления (что составляет содержание нынешней редакции ч. 1 ст. 131 Конституции РФ), Суд одновременно указал на необходимость учитывать вытекающий из Конституции РФ, ее ст. 12, 130 (ч. 2) и 131 (ч. 1), принцип многообразия организационных моделей муниципальной власти, позволяющий законодателю проявлять разумную гибкость при формировании организационно-правового механизма осуществления населением местного самоуправления на соответствующей территории, принимая во внимание региональные и местные условия и особенности, исторические и иные местные традиции (Постановление от 1 декабря 2015 г. N 30-П). Статьи 12 и 130 (ч. 2), на которые ссылается Суд, остались не затронутыми конституционными поправками, допущение же возможности федерального законодателя влиять на структуру органов местного самоуправления не отменяет (и не может отменить) самостоятельности населения в этом вопросе: определение структуры органов местного самоуправления - это вопрос, в решении которого, по мнению Суда, сочетается единство системы публичной власти и самостоятельности власти муниципальной. Именно многообразие законодательных организационных моделей (с правом самостоятельного выбора конкретной из них муниципалитетом (населением)) и позволяет создать баланс между государственным вмешательством и самостоятельностью местной власти в вопросе определения структуры органов местного самоуправления;
- допустив организационное и иные формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти и на этом основании участие органов государственной власти в формировании органов и должностных лиц местного самоуправления (что сегодня составляет содержание части 1.1 ст. 131 Конституции РФ), Конституционный Суд РФ одновременно исключил решающее участие органов государственной власти в собственно формировании органов местного самоуправления, равно как и подмену органов местного самоуправления органами государственной власти при решении вопросов местного значения (Постановление от 1 декабря 2015 г. N 30-П).
Если в рассмотренном деле перед Конституционным Судом РФ встал вопрос о конституционности норм федерального закона, наделяющих органы региональной власти возможностями влияния на порядок замещения должности главы муниципалитета, то введенная конституционная норма (ч. 1.1 ст. 131) допускает более широкие возможности вмешательства - и в вопросе о субъекте вмешательства (как федеральные, так и региональные органы власти), и в вопросе об объеме такого вмешательства. Но в любом случае оно не может нарушать обозначенных запретов - запрета решающего участия в формировании органов местного самоуправления и их подмены органами государственной власти.
Во-вторых, прежние правовые позиции Конституционного Суда РФ создают платформу для дальнейшей территориальной организации местного самоуправления:
- они исключают произвол федерального законодателя при установлении видов муниципальных образований. Отказ от прямого конституционного закрепления поселенческого начала территориальной организации местного самоуправления с вручением федеральному законодателю права решения вопроса о территориальной организации муниципальной власти (нынешняя редакция ч. 1 ст. 131 Конституции РФ (второе предложение)) сам по себе не означает отказ от поселенческого начала организации местного самоуправления. Конституционный Суд РФ неоднократно исходил из того, что определение территориального уровня, на котором создаются муниципальные образования, должно способствовать, насколько возможно, приближению местного самоуправления к населению, позволять решать весь комплекс вопросов местного значения (Постановления от 24 января 1997 г. N 1-П, от 15 января 1998 г. N 3-П, от 1 декабря 2015 г. N 30-П). И в этой позиции (самое важное (!)) он основывался не на ч. 1 ст. 131 (или не только на ч. 1 ст. 131), но на прямой связи поселенческого начала с природой (сущностью) местного самоуправления, с его приближенностью к населению для решения вопросов местного значения. В силу обозначенной связи отказ от поселенческого начала влечет по своей сути отказ от местного самоуправления, что недопустимо с точки зрения ст. 3 Конституции РФ. Оттого поселенческий уровень, обеспечивающий приближенность власти к населению, т.е. организацию местного самоуправления сообразно его природе, остается обязательным, несмотря на отказ от его прямого конституционного закрепления. Отказ федерального законодателя от поселенческого начала недопустим. Сказанное никоим образом не означает невозможности пересмотра существующих законодательных форм реализации поселенческого начала, законодательных гарантий такой реализации, в том числе с учетом сложившейся системы расселения людей по территории России, потребностей в социально-экономическом развитии территорий, сложившейся демографической ситуации и пр.
Выступая в защиту поселенческого начала, нельзя не напомнить и о положениях Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована Российской Федерацией в 1998 г.), для которой, как указывает сам Конституционный Суд РФ, отличительными признаками местного самоуправления выступают максимальная приближенность к населению и локальный масштаб территориальных образований, в которых оно осуществляется;
- произвол федерального законодателя исключен и при установлении порядка учета мнения населения в случае муниципально-территориальных изменений (нынешняя редакция ч. 2 ст. 131 Конституции РФ). Во-первых, признавая необходимость законодательного регулирования порядка учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и достаточную свободу усмотрения законодателя в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества, Конституционный Суд РФ в то же время подчеркнул, что законодатель не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципальных образований. Во всяком случае, он должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории. Иное означало бы, что местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ) (Постановления от 24 января 1997 г. N 1-П, от 16 октября 1997 г. N 14-П, от 3 ноября 1997 г. N 15-П, от 30 ноября 2000 г. N 15-П, Определения от 13 июля 2000 г. N 195-О, от 10 июля 2003 г. N 289-О, от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П, Определения от 6 марта 2008 г. N 214-О-П, от 24 октября 2019 г. N 2955-О). Часть 1 ст. 131 в системной связи со ст. 3 Конституции РФ, из которых напрямую следует конституционно-правовой статус населения (местного сообщества) как субъекта права на осуществление муниципальной власти (на что указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П), остались неизменными, равно как и ст. 133 Конституции РФ (в этой части), налагающая запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ. Во-вторых, федеральный законодатель не может не учитывать, что отдельные территориальные изменения (прежде всего отдельные способы преобразования муниципалитетов) затрагивают поселенческое начало территориальной организации местного самоуправления, как важнейшее в его конституционно-правовом статусе, напрямую связанное с его правовой природой (ч. 2 ст. 3, ст. 12). Указанные конституционные-правовые последствия не могут не учитываться при установлении законодательной процедуры территориальных изменений. К примеру, наделяя представительный орган, находящийся в устойчивой представительно-правовой связи с соответствующим местным сообществом, полномочием выступать от имени населения при решении вопросов преобразования поселений, городских округов, законодатель не может ограничиться обычной процедурой принятия решения о преобразовании представительным органом ("простое большинство" от присутствующих на заседании депутатов муниципального представительного органа); затрагиваемое таким преобразованием поселенческое начало местного самоуправления требует усложненной процедуры принятия решения ("квалифицированное большинство" как минимум).
Тем самым из сохранившихся полностью неизменными конституционных начал организации местного самоуправления (население (местное сообщество) - основной субъект муниципальной власти (ч. 1 ст. 131), запрет ограничения прав местного самоуправления (ст. 133)), а также вытекающего из сущности местного самоуправления поселенческого начала организации местной власти, обеспечивающего ее сохранение как таковое, следует, что порядок учета мнения населения должен отвечать как минимум трем требованиям: 1) обеспечение достоверности выявленного мнения населения, 2) предоставление права выражения мнения населением непосредственно, если территориальные изменения напрямую затрагивают интересы большинства населения территории, 3) закрепление законодательной процедуры территориальных изменений с учетом их конституционно-правовых последствий, и в первую очередь - затрагивания поселенческого начала территориальной организации муниципальной власти.
Наконец в-третьих, прежние правовые позиции Конституционного Суда РФ не могут не учитываться при реализации допущенного поправками к главе 8 Конституции РФ права федерального законодателя устанавливать особенности осуществления публичной власти на отдельных территориях (административные центры субъектов Федерации, города федерального значения, иные территории).
Как впервые указал Конституционный Суд в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П, возможность полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции РФ об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции РФ (ч. 1, 2 ст. 3, ст. 12, ч. 1. ст. 131). Поскольку статус местного самоуправления как необходимого элемента конституционного механизма народовластия основан прежде всего на положениях ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ, постольку изменение содержания ч. 1 ст. 131 Конституции РФ никоим образом на этот статус не влияет; местное самоуправление остается необходимым элементом конституционного механизма народовластия, и отказ от него невозможен. Такой отказ невозможен и по другой причине - недопустимости лишения гражданина РФ конституционного права на местное самоуправление, вне зависимости от того, сводится (сужается) ли оно к праву на осуществление местного самоуправления, основанному на оставшихся неизменными ст. 32 и 130 Конституции РФ и реализуемому путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления (Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П, от 2 апреля 2002 г. N 7-П, Определение от 29 сентября 2015 г. N 2002-О), либо понимается более широко как право гражданина на самостоятельное управление частью публичных дел, затрагивающих вопросы его непосредственного жизнеобеспечения (а значит, его индивидуального интереса), в составе местного сообщества. Тем самым конституционное полномочие законодателя по установлению особенностей осуществления публичной власти на отдельных территориях сводится - с учетом указанных позиций Конституционного Суда РФ - к праву закрепления им особенностей осуществления местного самоуправления на этих территориях, но ни в коем случае не к отказу от местного самоуправления на них.
Рассмотренное положение нуждается в одном уточнении. Понимание муниципальной власти как власти публичного территориально-организованного коллектива (местного сообщества) позволяет рассматривать принцип обязательного осуществления местного самоуправления в отношении населенных территорий Российской Федерации, что выводит из-под его действия территории, над которыми Российская Федерация имеет особую юрисдикцию (исключительная экономическая зона, континентальный шельф), а также, видимо, требует его уточнения по отношению к населенной территории Арктической зоны. Во-первых, в отдельных, создаваемых на территориях Арктической зоны селениях, предназначенных для временного проживания работников, нет необходимости в организации муниципальной власти: работники, осуществляющие трудовые функции по вахтовому методу, не составляют (и не могут составить) местного сообщества; свое конституционное право на местное самоуправление (осуществление местного самоуправления) они реализуют по месту своего постоянного проживания. Во-вторых, границы муниципальных образований на населенной территории Арктической зоны мало (не всегда) связаны с границами территории проживания граждан (понимаемыми в широком смысле, т.е. включающими территории "хозяйственного" интереса муниципалитетов); в этой части возможно дополнительное обсуждение вопроса о сужении границ муниципальных образований Арктической зоны и закреплении за государством ответственности за состояние той территории, которая не составляет территории муниципалитета. Важно подчеркнуть, что обозначенное уточнение принципа осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации не есть отказ от местного самоуправления на соответствующих территориях, прежде всего территории Арктической зоны; такое уточнение есть уточнение границ осуществления местного самоуправления с учетом различной значимости территориального признака для государства и местного самоуправления. И (!) распространять эту - возможную, а не обязательную - практику на иные, помимо Арктической зоны, населенные территории Российской Федерации, открывая тем самым новые возможности для злоупотреблений со стороны государственной (федеральной и региональной) власти, недопустимо. Сказанное прежде всего касается территорий со специальным режимом предпринимательской деятельности (ОЭЗ, ТОРы и т.д.): такие территории, несмотря на их создание в целях регионального развития либо социально-экономического развития Российской Федерации в целом, составляют неотъемлемую часть территории проживания граждан (местного сообщества); отстранение местного сообщества от решения вопросов развития этих территорий, тесно связанное с эффективностью организации их жизнеобеспечения, с сохранением благоприятной окружающей среды, неприемлемо.
Важно подчеркнуть, что отказ от осуществления местного самоуправления на отдельных территориях Российской Федерации не может быть мотивирован сложившейся на этих территориях ситуацией. Многочисленные практики законодательного закрепления особенностей осуществления местного самоуправления на отдельных территориях либо изъятия отдельных полномочий у муниципалитетов поставили под вопрос фактическое существование местного самоуправления на этих территориях: состояние местного самоуправления в городах федерального значения иначе как удручающим не назовешь; ограничение муниципальных полномочий в "точках опережающего роста" не только отстранило органы местного самоуправления от решения вопросов комплексного социально-экономического развития соответствующих территорий, но и поставило муниципалитеты, где эти "точки" расположены, в значительную зависимость от региональной и федеральной государственной власти; существующий сегодня порядок замещения должности главы городского округа значительно усилил позиции региональной власти в административных центрах и иных крупных городах, поставил городскую власть под жесткий административный контроль. Однако сложившаяся на этих территориях ситуация обусловлена не невозможностью (необоснованностью, нецелесообразностью) осуществления муниципальной власти, а намеренно предпринятыми усилиями государства (чаще всего в лице субъектов Федерации) в этом направлении. Оттого и вопрос бы следовало поставить не об отказе от местного самоуправления на отдельных территориях в связи с конституционным правомочием государства (ч. 3 ст. 131), а о закреплении реального механизма организации и осуществления муниципальной власти с учетом отдельных особенностей соответствующих территорий.
Таким образом, воплощение в жизнь преобразованной конституционной модели местного самоуправления, предоставляющей федеральному законодателю широкие правотворческие полномочия по организации муниципальной власти, требует обращения к правовым позициям Конституционного Суда РФ, выраженным до внесения поправок в главу 8 Конституции РФ. Эти правовые позиции, поставившие вопросы организационного, территориального устройства, затронутые нынешней конституционной реформой, в прямую связь со ст. 3, 12 Конституции РФ, основанные на обращении к сущности местного самоуправления, не могут быть сегодня проигнорированы. Они становятся основой для обеспечения баланса во взаимоотношениях государства и местного самоуправления (принципа единства системы публичной власти и самостоятельности местного самоуправления) в новых условиях.
6. При такой постановке вопроса, возлагающей ответственность за сохранение местного самоуправления в новых конституционно-правовых реалиях на различные органы государственной власти (прежде всего Конституционный Суд РФ) и органы местного самоуправления, на каждого гражданина РФ и общество в целом, центральное значение приобретает вопрос о целесообразности сохранения и предназначении местного самоуправления в современном государстве.
И в этом контексте отдельного внимания заслуживают два аспекта. Первый - неизменность идеи местного самоуправления. Идея (и понятие) местного самоуправления, отчетливо сформулированная уже в конце XIX столетия в качестве одной из составляющих конституционного государства, сводится к участию местного сообщества, власть в котором организована на демократических принципах, в вопросах публичного управления (управления делами на местах) <3>. Тем самым местное самоуправление становится неотъемлемым элементом народовластия: с одной стороны, оно обеспечивает децентрализацию (демократизацию) исполнительной власти (публичного управления), т.е. позволяет провести начало народовластия не только в законодательной, но и в исполнительной власти, а с другой - заложить основу для формирования и функционирования системы органов публичной власти в государстве на демократических началах, т.е. для здоровой жизни государственного организма, в чем видели предназначение местного самоуправления отдельные дореволюционные государственные деятели и юристы (например, М.М. Сперанский, Н.Н. Алексеев, Г.Ф. Шершеневич и др. <4>).
--------------------------------
<3> См.: Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / Пер. с немец.; Под ред. С.А. Венгерова. М.: К.Т. Солдатенков, 1885. 858 с.; Градовский А.Д. Государство и провинция // Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. Введение; Уезд Московского государства. Санкт-Петербург: Печатня В.И. Головина, 1868. 522 с.
<4> См., например: Алексеев Н.Н. На путях к будущей России (советский строй и его политические возможности) // Русский народ и государство. М.: Аграф, 2003. 640 с.; Шершеневич Г.Ф. Земский собор: публичная лекция, прочитанная 13 марта 1905 года, в Казани. Казань: Типо-лит. Императорского ун-та, 1905. 47 с.
Какова в этом случае потребность в местном самоуправлении сегодня? Не отменяют ли такую потребность происходящие в последние десятилетия экономические, технологические изменения, вызывающие к жизни новые практики публичного управления? Нисколько.
Во-первых, полноценное местное самоуправление, т.е. организация управления местными делами, предполагающая определенную долю муниципальной автономии (самостоятельности), по-прежнему важно для построения эффективной системы публичного управления в государстве. Об этом свидетельствует европейский опыт с его довольно относительным успехом реализации политики "New Public Management", призванной повысить эффективность публичного управления в новых условиях в том числе за счет пересмотра взгляда на роль местного самоуправления, повлекшего более широкое привлечение частных сил (предпринимательства) на место муниципальных предприятий, внедрение концессионной формы решения хозяйственных вопросов, сокращение объема финансирования муниципальной власти, укрупнение муниципалитетов и пр. Однако результаты политики NPM оказались не столь впечатляющими, провозглашенные изначально принципы нового публичного управления впоследствии подверглись существенному пересмотру; в большинстве западных европейских государств, положивших начало политике NPM, "вернулись" к местному самоуправлению как особому явлению с имманентно присущей ему относительной автономией (самостоятельностью); вопрос о приватизации муниципальных объектов обернулся ремуниципализацией, вопрос о закрытии муниципальных предприятий (особенно в Германии) вызвал значительную критику общества <5>; процессы укрупнения муниципалитетов, вызванные однобоким взглядом на проблему управления, были приостановлены, и к этому вопросу стали подходить более тщательно, оценивая различные критерии (где-то эти процессы были приостановлены (Германия), а где-то и вовсе не начинались, сохранив опору на мелкие коммуны (Франция), где-то были укрупнены прежде всего самые маленькие нежизнеспособные территориальные единицы (Италия) <6>.
--------------------------------
<5> См.: Форстхофф Э. Коммуны и обеспечение существования // Политическая философия Германии: Сб. статей: Пер. с немец. М.: Современные тетради, 2005. 518 с.
<6> См.: Schwab C. The Future of Local Government in Europe: Lessons from Research and Practice in 31 Countries. Nomos Verlagsgesellschaft mbH, 2017.
В современном сложно устроенном обществе все более востребованной становится система многоуровневого управления, в которой муниципальная власть - муниципальное управление, организованное на началах самоорганизации, - составляет его прочный фундамент. Как наиболее близкое к гражданам, оно, с одной стороны, решает проблемы их непосредственного жизнеобеспечения, оставаясь всегда у них на виду, под их контролем, а с другой - предполагает использование различных форм участия самих граждан (местного сообщества) в решении этих проблем. В этом особая привлекательность местного самоуправления, обеспечивающего не только "внешний" эффект его восприятия как формы управления непосредственно местным сообществом своими делами, но и "внутреннее" осознание гражданами данного обстоятельства и, соответственно, осознания собственной ответственности за происходящее. Успешность устроенного таким образом управления местными делами обеспечивает в конечном счете гораздо более высокий уровень доверия человека не только к муниципальной, но к публичной власти в целом и одновременно воспитывает в нем гражданина.
Во-вторых, полноценное местное самоуправление, т.е. организация муниципальной власти и ее осуществление на началах демократии, по-прежнему важно в борьбе с излишней и все более увеличивающейся бюрократизацией управления. Цифровизация современной жизни, неизбежно (и в первую очередь) затронувшая управленческий процесс, влечет за собой двоякие - взаимно противоречивые - последствия. С одной стороны, цифровые технологии улучшают административную (административно-техническую) составляющую управленческого процесса: ускоряют принятие управленческих решений, упрощают управленческую (межведомственную, внутриведомственную) коммуникацию, нивелируют расстояние между субъектом и объектом управления и пр. И в этой связи сегодня нередко можно услышать предложения о ликвидации муниципального управления (с возложением их функций на вышестоящий уровень власти) или как минимум о ликвидации муниципального управления на поселенческом уровне. Но прежде чем одобрять подобного рода предложения, следует задуматься над иными, с каждым днем все более очевидными последствиями цифровизации - она усиливает ставшую и без того чрезмерной бюрократизацию власти в современном государстве. Одним из эффективных средств против этого ("противоядия") и выступает местное самоуправление. Муниципальная власть всегда обращена к человеку, который для нее не исключительно объект, но прежде всего субъект власти и управления. Возможность участия граждан в формировании различных органов местного самоуправления, в контроле за их деятельностью, в процессе принятия управленческих решений многократно актуализирует потребность в местном самоуправлении, предотвращающем эксцессы чрезмерной бюрократизации техницизированного публичного управления. Реализация таких возможностей ставит нас сегодня перед обостряющейся проблемой эффективности новых - электронных - форм демократии. Эти формы, как и цифровизация в целом, имеют двоякие последствия: упрощая, с одной стороны, порядок участия граждан в вопросах организации и функционирования местной власти и расширяя тем самым демократические перспективы, с другой - они многократно увеличивают риски злоупотреблений и манипуляций общественным мнением, риск использования демократических форм с исключительной целью легализации принимаемых органами местного самоуправления решений и пр.
В-третьих, полноценное местное самоуправление, т.е. признание муниципальной власти как власти местного сообщества, становится сегодня вновь важнейшей составляющей в вопросе возрождения общества, стремящегося к сохранению многообразия форм социальной жизни. От сохранения такого многообразия, от способности государства сосуществовать с различными социальными группами, признавать различные формы идентичности зависит в конечном счете жизнеспособность самого государства в современном мире. Сказанное не всегда означает бесконфликтное сосуществование, и даже напротив. Как небезосновательно замечают современные сторонники плюрализма (или сочувствующие ему), не имея возможности предпочесть либо исключительно государственную, либо исключительно плюралистическую форму социальной жизни, нам остается признавать значимость и того, и другого <7>. Это в равной мере относится и к политической жизни, востребующей местное самоуправление как политико-правовую форму управления местным сообществом частью публичных - "своих", "местных" - дел (но ни в коем случае не поддерживающей близкого к субстанциальному взгляду на местное сообщество, подталкивающему к поиску давно забытых и утраченных форм "местного" патриотизма).
--------------------------------
<7> См., например: Levy J. Rationalism, Pluralism, and Freedom. Oxford, 2015.
Соединение государственной и иных форм социальной, в том числе политической, жизни не предполагает их бесконфликтного сосуществования. Напротив. Они находятся в постоянном внутреннем конфликте, но этот конфликт не разрушает государства, а служит источником его постоянного движения и развития, развития по-прежнему государственно-организованного общества. Одним из таких источников выступает и "вечный конфликт" государства и местного самоуправления.
Разворачивание идеи социального государства в прошлом столетии предоставило возможность местному самоуправлению (с имманентной ему социальной функцией) и государству "мирно" сосуществовать в рамках единой схемы организации государственной власти. Однако постоянное расширение государством границ своей (социально значимой) деятельности, принятие на себя ответственности за благополучие каждого повлекло подавление муниципальной самостоятельности, а с нею и "вечного конфликта" с государством; такому подавлению способствовала и эволюция муниципальной доктрины, все чаще подчеркивавшая исключительно социально-экономическую (функциональную) значимость местного самоуправления (и отрицавшая его политическую природу). Но "идиллия" государства и местного самоуправления оказалась лишь внешней; такая "идиллия" фактически обернулась чрезмерной бюрократизацией власти всех "уровней", отчуждением власти от народа; социальная функция все чаще выполняет роль инструмента самосохранения политической элиты, нежели фактического создания условий достойной жизни человека. Очевидно, что возможности движения государства в этом направлении становятся все более и более ограниченными (если уже не исчерпаны вовсе). По мере истощения прежней парадигмы государственного развития вновь все более обнажается политико-онтологическое противостояние государства и местного самоуправления. Такое противостояние ("конфликт") открывает новые возможности перед государством, указывает на возможные способы его сохранения в современном и быстро изменяющемся мире, предъявляющем повышенный запрос на демократические формы организации совместной жизни, на активное участие человека в политических (публичных) процессах, требующем от человека готовности принять ответственность за все происходящее по месту своего проживания, в государстве и в мире в целом.
Такова как минимум потребность в местном самоуправлении (как оно сложилось в основной своей идее уже в конце XIX столетия) в современном сложноустроенном государственно организованном обществе. Осознание важности этой потребности есть первый и важнейший шаг на пути к эффективной реализации преобразованной конституционной модели местного самоуправления. В конечном счете эта конституционная модель должна способствовать выстраиванию российской государственности в новых условиях в соответствии с правовыми принципами конституционного государства и с учетом новых потребностей политической (публичной) жизни.
Литература
1. Алексеев Н.Н. На путях к будущей России (советский строй и его политические возможности) // Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. Москва: Аграф, 2003. 640 с.
2. Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / Р. Гнейст: Перевод с немецкого; Под редакцией С.А. Венгерова. Москва: К.Т. Солдатенков, 1885. 858 с.
3. Градовский А.Д. Государство и провинция // Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. Введение; Уезд Московского государства. Санкт-Петербург: Печатня В.И. Головина, 1868. 522 с.
4. Форстхофф Э. Коммуны и обеспечение существования / Э. Форстхофф // Политическая философия Германии: Сборник статей: Перевод с немецкого. Москва: Современные тетради, 2005. 518 с.
5. Шершеневич Г.Ф. Земский собор: публичная лекция, прочитанная 13 марта 1905 года, в Казани / Г.Ф. Шершеневич. Казань: Типо-лит. Императорского ун-та, 1905. 47 с.
References
1. Levy J.T. Rationalism, Pluralism, and Freedom / J.T. Levy. Oxford: Oxford University Press, 2017. 336 p.
2. Schwab C. The Future of Local Government in Europe: Lessons from Research and Practice in 31 Countries / C. Schwab; Eds. by C. Schwab, G. Bouckaert, S. Kuhlmann. Nomos Verlagsgesellschaft mbH, 2017. 129 p.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245