Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок выполнения работ
• Требования к оформлению работ
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Образцы работ
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Основания и субъекты временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОСНОВАНИЯ И СУБЪЕКТЫ ВРЕМЕННОГО ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.С. ГОЛЕЩИХИН

В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти. Глава 4 Конституции РФ наделяет Президента широким кругом полномочий и тем самым отводит ему главенствующую роль в системе высших федеральных органов государственной власти <1>.
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 07.10.2020).

Такой статус главы государства диктует необходимость наличия четких и эффективных механизмов обеспечения непрерывного осуществления полномочий Президента, в том числе механизмов временного исполнения президентских полномочий.
В конституциях зарубежных стран в качестве должностных лиц, на которых возлагается временное исполнение президентских обязанностей, указываются вице-президент (Бразилия, США), председатель парламента или председатель одной из палат парламента (Германия, Португалия, Франция), глава правительства (Белоруссия, Финляндия) и другие субъекты <2>.
--------------------------------
<2> Подробнее см.: Колбая С.Г. О преемственности поста Президента // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 6. С. 17 - 20.

Когда при досрочном прекращении полномочий президента определенное конституцией должностное лицо не становится автоматически новым президентом, а лишь временно исполняет его обязанности (до вступления в должность президента, избранного на досрочных выборах), то выбор конкретного должностного лица, которое должно быть указано в конституции, отходит на второй план. Для занятия любой высшей государственной должности в Российской Федерации предъявляются высокие требования, и появление на такой должности случайного неподготовленного человека практически исключено. Очевидно, что в момент принятия конституции невозможно предугадать, на какой из высших государственных должностей - глава правительства, председатель одной из палат парламента - на момент досрочного прекращения полномочий главы государства окажется человек, наиболее подготовленный для временного исполнения президентских обязанностей. Гораздо важнее, чтобы такое должностное лицо было четко обозначено в конституции в качестве субъекта, на которого возлагается временное исполнение обязанностей Президента во всех случаях, когда сам глава государства не в состоянии исполнять свои обязанности.
В 1991 - 1993 годах в России существовала должность Вице-президента РФ, избираемого одновременно с Президентом РФ. Но такая должность необходима прежде всего в государствах с президентской формой правления, где отсутствует должность главы правительства, иначе временное исполнение обязанностей президента переходило бы к руководству парламента, "что исказило бы принцип разделения властей, твердо отстаиваемый американской государственно-правовой доктриной" <3>. В нашей же стране должность главы правительства существует еще с царских времен, да и возможность временного исполнения президентских полномочий руководством парламента не противоречит пониманию принципа разделения властей в отечественном конституционном праве <4>. С учетом этих обстоятельств, а также негативного опыта, когда вице-президент "становился антиподом президенту и проводимому им курсу" <5>, необходимость воссоздания такой должности отсутствует.
--------------------------------
<3> Соловьева А.В. Институт вице-президентства в РФ: место и роль в управлении страной // Юридический мир. 2009. N 2. С. 48.
<4> Конституция РФ 1978 г. (в редакции от 9 декабря 1992 г.) предусматривала возможность временного исполнения обязанностей Президента РФ Председателем Верховного Совета РФ.
<5> Чеджемов С.Р. Вице-президент в истории отечественного государства и права // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 1. С. 50.

Конституция РФ 1993 г. называет Председателя Правительства РФ в качестве должностного лица, на которое возлагается временное исполнение обязанностей Президента "во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности" (ч. 3 ст. 92). Такое регулирование не вызывает возражений, тем более что имеется успешный прецедент, когда в 2000 г. после отставки Президента РФ Б.Н. Ельцина обязанности Президента временно исполнял Председатель Правительства РФ В.В. Путин.
Основания перехода временного исполнения обязанностей Президента РФ к Председателю Правительства официально разъяснены в Постановлении Конституционного Суда от 6 июля 1999 г. N 10-П "По делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации" <6>. В данном Постановлении указано, что Председатель Правительства РФ приступает к временному исполнению обязанностей Президента не только в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 92 Конституции РФ, но и в иных исключительных случаях, когда Президент Российской Федерации своим решением возлагает на Председателя Правительства выполнение своих обязанностей или когда объективно исключено принятие Президентом решения о временном возложении исполнения обязанностей Президента на Председателя Правительства. Такая правовая позиция Конституционного Суда полностью соответствует как интересам обеспечения непрерывности осуществления полномочий главы государства, так и принципу народовластия, поскольку переход временного исполнения президентских полномочий к главе Правительства ограничивается лишь исключительными случаями.
--------------------------------
<6> Постановление Конституционного Суда от 6 июля 1999 г. N 10-П "По делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3773.

Между тем в момент досрочного прекращения полномочий Президента РФ должность Председателя Правительства РФ может оказаться вакантной, причем, согласно ст. 111 Конституции РФ, максимальный срок существования такой "вакансии" составляет семь недель. Отсутствие Председателя Правительства РФ может носить и временный характер. Например, Указом Президента РФ от 30 апреля 2020 г. N 300 "Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации" в связи с выявлением у Председателя Правительства РФ М.В. Мишустина коронавирусной инфекции временное исполнение полномочий главы Правительства было возложено на его Первого заместителя А.Р. Белоусова <7>. Нормы Конституции РФ не дают прямого ответа на вопрос о том, кто в таких случаях должен временно исполнять обязанности Президента РФ <8>. Отсутствует и официальное толкование конституционных норм применительно к подобным ситуациям.
--------------------------------
<7> Указ Президента РФ от 30 апреля 2020 г. N 300 "Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации". URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202004300040.
<8> Согласно статье 121.11 ранее действовавшей Конституции РФ 1978 г. (в редакции от 9 декабря 1992 г.), в случае досрочного прекращения полномочий Президента его полномочия исполнял Вице-президент РФ, а если это было невозможно, то полномочия Президента последовательно переходили к Председателю Совета Министров РФ, Председателю Верховного Совета РФ.

В первом случае отсутствие в Конституции специальной нормы позволяет утверждать, что единственным легитимным вариантом является временное исполнение обязанностей Президента лицом, на которое возложено временное исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ.
Очевидно, что если президентские полномочия могут переходить к Председателю Правительства РФ лишь в исключительных (экстраординарных) случаях, то последующая свободная передача Председателем Правительства этих полномочий по своему усмотрению (пусть даже строго определенному должностному лицу) была бы конституционным нонсенсом и противоречила бы принципу народовластия. В этой связи необходимо признать универсальный характер правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в вышеуказанном Постановлении от 6 июля 1999 г. N 10-П, о возможности перехода президентских полномочий к другому должностному лицу лишь в исключительных случаях. С учетом этого в ситуации временного отсутствия Председателя Правительства РФ на момент досрочного прекращения полномочий Президента исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ может принять на себя временное исполнение обязанностей Президента РФ, лишь если в силу исключительных обстоятельств Председатель Правительства РФ не в состоянии исполнять президентские полномочия.
Но как в первом, так и во втором случае отсутствие прямых указаний в Конституции РФ для подобных ситуаций создает условия для потенциального конфликта, когда другие лица, замещающие высшие государственные должности, или представители оппозиции могут попытаться оспорить легитимность такого "и.о. в квадрате". Тем более что как законодательная регламентация порядка временного исполнения обязанностей Председателя Правительства РФ, так и практика ее реализации далеки от совершенства.
Согласно статье 8 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон N 2-ФКЗ) в случае временного отсутствия Председателя Правительства Российской Федерации его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. В случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент Российской Федерации вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев <9>.
--------------------------------
<9> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ред. от 28.12.2016) // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Как видно, указанная статья содержит внутреннее противоречие: ее ч. 1 предусматривает письменно оформленное распределение обязанностей как основание для временного исполнения обязанностей Председателя Правительства его заместителем лишь для случаев временного отсутствия Председателя Правительства, в то время как ч. 2 подразумевает, что и при освобождении Председателя Правительства от должности его обязанности также исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей, и только в случае издания Президентом РФ соответствующего указа заместитель Председателя Правительства, на которого возлагается исполнение обязанностей Председателя Правительства, определяется таким указом вне зависимости от распределения обязанностей.
Примечательно, что размещенное на официальном сайте Правительства РФ распределение обязанностей между заместителями Председателя Правительства не определяет, кто должен исполнять обязанности Председателя Правительства в случае его временного отсутствия <10>. Можно было бы предположить, что в этой части указанный документ не размещен на сайте, но это опровергается самим фактом издания вышеупомянутого Указа Президента РФ от 30 апреля 2020 г. N 300 "Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации" - если бы не пробел в распределении обязанностей, такой указ бы не потребовался, тем более что ст. 8 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ не предусматривает подобного полномочия Президента РФ. Налицо серьезное упущение в организации деятельности Правительства РФ в данной части.
--------------------------------
<10> URL: http://government.ru/gov/responsibilities/ (дата обращения: 07.10.2020).

Нетрудно представить и ситуацию, когда на момент досрочного прекращения полномочий Президента и Председателя Правительства РФ распределение обязанностей между заместителями Председателя вновь сформированного Правительства еще не было утверждено. В подобных случаях будет полностью исключена возможность для какого бы то ни было должностного лица легитимно приступить к временному исполнению обязанностей Президента РФ.
С учетом роли, статуса и объема полномочий Президента РФ неопределенность в вопросе о должностных лицах, к которым временно переходят президентские полномочия, создает опасность возникновения конституционного кризиса в ситуации, когда должности Президента и Председателя Правительства окажутся вакантными одновременно или одна за другой. Нет необходимости говорить, насколько опасной будет такая ситуация в условиях нашей страны.
Изложенное требует совершенствования норм ст. 92 Конституции РФ и ст. 8 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ, а также более ответственного подхода руководства Правительства к распределению обязанностей между заместителями Председателя Правительства.
Но было бы большой ошибкой указать в ч. 3 ст. 92 Конституции РФ, помимо Председателя Правительства РФ, также лицо, на которое в соответствии с федеральным конституционным законом возлагается временное исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ. Это обусловлено тем, что, в отличие от перехода временного исполнения обязанностей Президента РФ к Председателю Правительства РФ, по закону переход временного исполнения обязанностей Председателя Правительства РФ к его заместителю не ограничен лишь исключительными случаями. Например, действующая редакция ст. 8 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ не исключает возможность ухода Председателя Правительства в отпуск или на больничный, когда все его обязанности официально принимает на себя один из заместителей в соответствии с распределением обязанностей.
С учетом этого в ст. 92 Конституции РФ следует закрепить перечень должностных лиц, на которых в порядке очередности возлагается исполнение обязанностей Президента РФ, например: "Председатель Правительства РФ, а если это невозможно, то его заместители, федеральные министры в порядке очередности, предусмотренной федеральным конституционным законом". На практике такая очередность может быть регламентирована в новой редакции ст. 34 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ (которая в настоящее время содержит отсылочную норму о временном исполнении Председателем Правительства обязанностей Президента РФ).
В литературе справедливо указывается, что председатели палат Федерального Собрания имеют больший политический вес и большую узнаваемость, чем руководители федеральных органов исполнительной власти; кроме того, в силу ст. 8 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" <11> им автоматически предоставляется государственная охрана <12>. К этому следует добавить, что председатели палат парламента проходят через двойные выборы (сначала на должность соответственно сенатора РФ и депутата Государственной Думы, затем на должность председателя палаты). С учетом этого в случае внесения поправок в ст. 92 Конституции РФ в перечень лиц, на которых в порядке очередности возлагается временное исполнение полномочий Президента РФ, вполне возможно включить председателей палат Федерального Собрания, причем в указанном перечне они должны располагаться перед заместителями Председателя Правительства РФ и федеральными министрами. Очевидно, что в таком случае потребуется дополнить Конституцию РФ гарантиями для председателей палат парламента на период временного исполнения ими обязанностей Президента: приостановлением полномочий в качестве члена и председателя соответствующей палаты и запретом на освобождение от должности председателя палаты.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" (ред. от 01.04.2020) // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594.
<12> Селивановский И.С. О проекте федерального закона "О замещении должности Президента Российской Федерации" // Наука. Мысль: электронный периодический журнал. 2016. Т. 6. N 9. С. 137 - 141.

Как уже было отмечено, переход временного исполнения обязанностей Президента РФ к Председателю Правительства РФ, так же как и переход этих обязанностей к следующим в порядке очередности должностным лицам, должен быть ограничен лишь исключительными (экстраординарными) случаями. Конкретный перечень таких случаев не следует закреплять в Конституции РФ, чтобы не создать угрозу непрерывности осуществления полномочий главы государства, поскольку сложность и многообразие жизненных ситуаций объективно исключают возможность создания исчерпывающего перечня этих исключительных случаев.
Но в таком случае требуются надежные гарантии обеспечения конституционной законности временного перехода президентских обязанностей к другим лицам. Существующий порядок, когда принятие Председателем Правительства временного исполнения президентских полномочий не только не требует какого-либо подтверждения, но и не может быть оспорено в Конституционном Суде РФ <13>, нуждается в усовершенствовании, тем более с учетом предлагаемого закрепления в Конституции целого перечня должностных лиц, уполномоченных принять на себя временное исполнение президентских полномочий. С этой целью в ст. 92 Конституции РФ следует предусмотреть обязанность Конституционного Суда РФ незамедлительно в инициативном порядке проверить наличие исключительных оснований для временного исполнения обязанностей Президента РФ другим субъектом, а также правомочность именно данного субъекта принять временное исполнение президентских полномочий; подобные механизмы существуют в зарубежных странах <14>.
--------------------------------
<13> Соответствующий правовой акт может быть оспорен в Верховном Суде РФ в порядке административного судопроизводства - п. 2 ст. 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
<14> Подробнее см.: Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль при досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 19. С. 26 - 31.

Вне зависимости от того, будут ли внесены предлагаемые поправки в Конституцию РФ, необходимо усовершенствовать законодательство в целях исключения неопределенности в вопросе о том, кто должен временно исполнять обязанности Председателя Правительства, когда распределение обязанностей между заместителями Председателя Правительства не утверждено или не регламентирует этот вопрос либо когда указанный в распределении обязанностей заместитель не в состоянии временно исполнять обязанности главы Правительства. Для таких случаев очередность временного исполнения обязанностей Председателя Правительства его заместителями следует определять их старшинством либо по возрасту, либо по времени пребывания в должности. При этом самому документу о распределении обязанностей между заместителями Председателя Правительства следует придать четкую юридическую форму - распоряжения Правительства РФ. Соответствующие изменения следует внести в ст. 8 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ, и тогда даже без конституционных поправок будет снята часть рассмотренных выше спорных вопросов временного исполнения обязанностей Президента РФ.
Несомненно, ситуации одновременного отсутствия и президента, и замещающего его должностного лица маловероятны и, к счастью, происходят крайне редко. Но, учитывая исключительную важность непрерывного исполнения полномочий главы государства, особенно если речь идет о наделенном широкими полномочиями Президенте такого крупного многонационального государства, как Российская Федерация, в данном вопросе не может быть мелочей. Это значит, что порядок временного перехода исполнения президентских полномочий должен учитывать даже самые маловероятные ситуации.

Литература

1. Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль при досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации: проблемы и перспективы / О.В. Брежнев // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 19. С. 26 - 31.
2. Колбая С.Г. О преемственности поста Президента / С.Г. Колбая // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 6. С. 17 - 20.
3. Селивановский И.С. О проекте федерального закона "О замещении должности Президента Российской Федерации" / И.С. Селивановский // Наука. Мысль: электронный периодический журнал. 2016. Т. 6. N 9. С. 137 - 141.
4. Соловьева А.В. Институт вице-президентства в РФ: место и роль в управлении страной / А.В. Соловьева // Юридический мир. 2009. N 2. С. 47 - 50.
5. Чеджемов С.Р. Вице-президент в истории отечественного государства и права / С.Р. Чеджемов // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 1. С. 48 - 51.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.