Соотношение кодификации и законотворчества в деятельности кодификационных органов Российской империи в XIX - начале XX века. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СООТНОШЕНИЕ КОДИФИКАЦИИ И ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОДИФИКАЦИОННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА

Т.В. ШАТКОВСКАЯ

Введение. XIX век занимает особое место в истории российской кодификации. На смену периода многочисленных проб и ошибок в XVIII в., топтаний на месте в попытках реализации идиллических и туманных задач начала царствования Александра I пришла эпоха консервативно-утилитарных преобразований. Они имели вполне определенные цели сохранения самодержавного правления и имперской формы государственного устройства в условиях бурного развития капитализма в России.
Важность кодификационной работы признается всеми ведущими отечественными юристами. И это не случайно. Для такого сложного централизованного государства, как Россия, единство правового пространства относится к вопросам национальной безопасности. Кодификация заслуженно считается одной из самых апробированных юридических технологий обеспечения системного дихотомического единства и целостности нормативного материала.
Вместе с тем специалисты неоднократно указывали на недостаточное внимание в России к кодификационной работе <1>. На фоне постоянного роста законодательства всплески научного интереса не приводят к появлению фундаментальных исследований, характеризующих историю кодификации как динамический процесс. Кодификация, как правило, изучается на примере отдельных кодексов, конкретных исторических периодов или в пределах одной отрасли права.
--------------------------------
<1> См.: Баранов В.М., Краснов Д.Г. Кодификационное пространство государства. Вместо предисловия // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: матер. Междунар. науч.-практ. конф. (Нижний Новгород, 25 - 26 сентября 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 15.

Последствием этого считаем противоречия в теории кодификации, наглядно проявляющиеся при обсуждении соотношения систематизации и кодификации, кодификации и инкорпорации. Формирование элементов долгосрочной устойчивости государственной системы сдерживает отсутствие концепций, программ и институциональной организации кодификации, научно-практических рекомендаций по ее проведению, а также неопределенность строения и места кодифицированных актов в системе законодательства.
При наличии колоссального опыта кодификационных работ и его социальной значимости в России такие пробелы лишены объективных оснований <2>. В частности, сравнение законодательства о создании органов для систематизации нормативного материала в Российской Федерации и в Российской империи оказывается не в пользу современных актов. Например, в Распоряжении Президента РФ от 1 июля 2022 г. N 202-рп "О межведомственной рабочей группе по разработке проекта государственной программы по систематизации правовых актов органов публичной власти всех уровней" отсутствуют цель образования группы, конкретные задачи, решение которых должна содержать государственная программа систематизации правовых актов органов публичной власти, ожидаемые от ее реализации результаты.
--------------------------------
<2> См.: Пашенцев Д.А. Особенности системы источников права Российской империи // История государства и права России. 2009. N 19. С. 25 - 28.

Анализ современных проблем кодификации показывает, что многие из них имеют весьма продолжительную историю. В их числе соотношение кодификационного и законодательного порядка изменения законодательства, определение статуса кодификационного органа, степени его самостоятельности и характера взаимодействия с законодательным и иными органами государственной власти. Нет понимания и в вопросе о времени проведения кодификации. Необходима ли она только в ситуации кризиса источников права или на перманентной основе? Не менее важны проблемы сохранения правового разнообразия в ходе кодификационного упорядочения законодательства, типологизации кодифицированных актов и их взаимосвязи со стратегиями государственного развития.
Как общетеоретические, так и отраслевые юридические дискуссии по этим вопросам идут длительное время. Отчасти потому, что они имеют абстрактный характер и не опираются на достоверные исторические данные, которые на сегодняшний день в должной мере не исследованы. Пробелом остается деятельность кодификационных органов в Российской империи во второй четверти XIX - начале XX в. как целостный процесс. Ее результаты, как представляется, более высоко оценены в зарубежной науке, чем в отечественной. Особенно это касается опыта XIX - начала XX в., когда капиталистическая модернизация требовала единства правового пространства в Российской империи.
Многие документы остаются необработанным архивным материалом, ожидающим своих исследователей. Ценность материалов фондов Государственной канцелярии Государственного совета, Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии состоит в том, что в них отражены результаты поиска ответов на актуальные вопросы современной кодификации, полученные и апробированные практическим путем.
В данном исследовании акцент сделан на проблеме соотношения кодификации и законотворчества в деятельности кодификационного органа. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе неопубликованных ранее архивных документов кодификационных учреждений выявить последствия сближения и последующего объединения кодификационной и законодательной деятельности в Государственном совете в XIX - начале XX в.
Периодизация работы органов кодификации в Российской империи в XIX - начале XX в. Институциональной основой официальной кодификации в XIX - начале XX в. стали постоянно действующие кодификационные органы. По Указу Павла I от 30 декабря 1796 г. была сформирована Комиссия по составлению законов. Ее преобразование было осуществлено Указом Александра I от 28 февраля 1804 г., которому предшествовал обстоятельный доклад министра юстиции П.В. Лопухина и его товарища Н.Н. Новосильцева о структуре и планах работы Комиссии. Теперь на нее возлагался поиск оснований, которые рассчитывали найти в самых разнообразных источниках, прежде всего в Наказе Екатерины II и других "освященных" временем актах самодержавной власти, а также в реальных жизненных отношениях. На этих противоречивых в своих первоистоках основаниях Комиссии предстояло составить государственные и уголовные законы.
Бессмысленность цели выведения общих оснований из прежнего законодательства с опорой на некие очевидные рациональные начала подтвердилась в ходе работы Комиссии. В теоретическом плане ошибочность такого пути выведения оснований российского права обосновали западноевропейские правоведы Фейербах и Мютель <3>. Однако от идеи оснований Комиссия не отказалась, так как в ее реализации виделась возможность обеспечить единство законодательства Российской империи.
--------------------------------
<3> См.: Нольде А.Э. Очерки по истории кодификации местных гражданских законов при графе Сперанском. СПб., 1906. С. 41 - 42.

В 1818 г. осознание противоречий между "очевидными истинами" и исторически сложившимися законами изменило взгляды на основания права. Комиссией было предложено выводить эти основания из действующих норм. Основания перестали отделять от законов, напротив, их обобщение привело к появлению труда "Основания Российского права, извлеченные из существующих законов Российской Империи" <4>.
--------------------------------
<4> См.: Основания Российского права, извлеченные из существующих законов Российской Империи. Издаваемые комиссией составления законов. Т. I - II. СПб., 1821 - 1822.

Этот труд вызвал дискуссию. Его противники считали, что данные Основания бесполезны для практики <5>. Сторонники, напротив, видели в Основаниях будущее российского права. Они считали, что кодификация должна была пойти по пути выработки общих для имперского законодательства начал, а не в направлении механического соединения законодательства, как в Своде законов <6>.
--------------------------------
<5> См.: Куницын А.П. Замечания на книгу: Основания Российского права, изданную Комиссией составления Законов // Сын Отечества. 1819. N 6. С. 240 - 252.
<6> См.: Дмитриев Ф.М. Сочинения Ф.М. Дмитриева: в 2 т. Т. 2. М., 1900. С. 643 - 650.

Наиболее результативным (в аспекте соотношения планов работы и их достижений) органом кодификации считаем Второе отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии (далее - Второе отделение). Причины этого успеха имеют комплексный характер. Прежде всего, был тщательно проанализирован исторический опыт российских и западных кодификаций. Не менее важны заинтересованность Императора и его непосредственное участие в кодификационной работе. Выделим и четкую постановку цели, грамотный выбор персонального состава кодификаторов и предоставление им необходимых средств и полномочий для работы.
Второе отделение постоянно занималось не только кодификацией, но и усовершенствованием российских законов. Эта цель достигалась в соответствии с Высочайшими указаниями двумя путями: исправлялись части законодательства составлением новых проектов, дополнением и изменением существенных недостатков отдельных узаконений, которые обнаруживались на практике при решении дел. Так, в сфере гражданского права Вторым отделением были разработаны постановления об отдаче на сохранение движимых имуществ; об описи, оценке и о продаже имуществ недвижимых; о мерах против злонамеренной передачи имений между супругами; о порядке учреждения заповедных имений; о заставных договорах в Западных губерниях; о земской давности; о взыскании по долговым обязательствам лиц, состоявших на службе; о вознаграждении за неправильное пользование чужой собственностью и за вред и убытки, причиняемые противозаконными деяниями; о последствиях незаконных браков и порядке рассмотрения и суждения возникающих от этого дел; о передаче имений между супругами в пожизненное владение и проекты, устава гражданского судопроизводства, положения об ипотеках, о нотариальной части и о духовных завещаниях <7>.
--------------------------------
<7> См.: Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Опись 1. Дело 8. О полном объединении кодификационной и законодательной частей в ведомстве Государственного совета (5 марта - 31 декабря 1893 г.). Л. 89 - 92.

В период максимального расширения задач и сферы действия Второго отделения был поставлен вопрос о его сближении с Государственной канцелярией. Инициатива исходила от главноуправляющего Вторым отделением, статс-секретаря князя С.Н. Урусова, представившего в 1867 г. особую записку на рассмотрение Императора. Сущность предлагавшихся в ней мер сводилась к передаче Второго отделения в ведение Государственного секретаря, с тем чтобы лежащие на Отделении работы, как редакционные и кодификационные, так и консультативные и законодательные, производились совместно чинами Второго отделения и Государственной канцелярии <8>.
--------------------------------
<8> Там же. Л. 10 - 15.

По мнению С.Н. Урусова, таким образом, с одной стороны, устранялась бесконечная переписка между Государственной канцелярией и Вторым отделением, замедлявшая ход дел. С другой стороны, достигалось объединение сил обоих учреждений для выполнения порученных им трудов, во многих случаях однородных. Редакторы Свода законов при подобной общности занятий, состоя вместе со статс-секретарями Государственного совета и их помощниками в одинаковом подчинении и распоряжении Государственного секретаря, могли бы своим участием облегчать приготовление дел и доклад в департаментах.
Для рассмотрения предложений С.Н. Урусова и обсуждения способов сближения деятельности Второго отделения с деятельностью Государственного совета Александр II учредил особое Совещание под председательством председателя Государственного совета. О ходе и результатах этого Совещания сведений не сохранилось. Однако известно, что Александр II не оставил без внимания дело совершенствования отечественных законов.
Высочайшими повелениями от 23 апреля и 17 сентября 1881 г. было поручено приступить к обсуждению поставленного в записке С.Н. Урусова вопроса <9>. Особое Совещание под председательством князя Михаила Николаевича одобрило мысль об установлении тесной связи между основным в области законодательства трудом Государственного совета и кодификационными работами, составлявшими важнейшую часть обязанностей Второго отделения.
--------------------------------
<9> См.: РГИА. Опись 1. Дело 8. О полном объединении кодификационной и законодательной частей в ведомстве Государственного совета (5 марта - 31 декабря 1893 г.). Л. 24.

Наиболее правильным способом для осуществления этой задачи Совещание признало образование взамен Второго отделения Кодификационного отдела при Государственном совете. Предложение С.Н. Урусова о том, чтобы управление кодификационными работами под высшим наблюдением председателя Государственного совета возложить на Государственного секретаря, Совещание отклонило.
Такое решение объяснялось сложностью и разнообразием обязанностей Государственного секретаря и трудностью задач Кодификационного отдела по изданию Свода законов, нуждавшегося в коренной переработке. Последнее издание Свода законов было осуществлено в 1857 г. Оно предшествовало законодательным изменениям, произведенным в период Великих буржуазных реформ. Обнародованные в 1876 г. некоторые новые издания коснулись немногих частей Свода законов. По остальным частям издавались только продолжения. По способу изложения новые правила были присоединены к прежним законам без полной переработки текста соответствующих учреждений и уставов.
Переработка, предстоявшая Кодификационному отделу, осложнялась тем, что во многих местностях Империи сохраняли силу установления, продолжавшие действовать на основании изданных в давнее время законов. Законы эти не могли войти даже в приложения. В соответствии с правилами в новое издание Свода законов включалось только современное законодательство. Весь этот комплекс проблем привел к мысли о том, что во главе кодификационных работ должно стоять лицо, которое могло бы посвятить им все свои силы.
По тем же соображениям Совещание признало, что круг деятельности вновь проектируемого учреждения должен ограничиваться пределами кодификации с освобождением его от лежавших на Втором отделении консультативных и законодательных работ. По мнению Совещания, они должны быть исполняемы в подлежащих ведомствах и особых комиссиях при Государственном совете <10>.
--------------------------------
<10> См.: РГИА. Опись 1. Дело 8. О полном объединении кодификационной и законодательной частей в ведомстве Государственного совета (5 марта - 31 декабря 1893 г.). Л. 60 - 64.

Совещание нашло правильным предоставить разработку вопроса об окончательном устройстве кодификационного учреждения лицу, которое будет им руководить, с внесением составленных по этому предмету предложений на рассмотрение в законодательном порядке. Изложенные заключения особого Совещания удостоились Высочайшего одобрения, и 23 января 1882 г. был принят Указ, данный Государственному совету, об образовании Кодификационного отдела.
В 1885 г. главноуправляющий Кодификационным отделом Э.В. Фриш внес "на уважение" Государственного совета согласно ст. 4 Именного указа от 23 января 1882 г. представления: 1) об издании полного собрания законов; 2) о плане трудов по переработке Свода законов; 3) о росписании должностей и окладов содержания по Кодификационному отделу и Государственной типографии. Предложения по этим предметам были рассмотрены Государственным советом и высочайше утверждены 11 июня, 5 ноября и 2 декабря 1885 г. соответственно.
Образование Кодификационного отдела было закреплено в Учреждении Государственного совета по изданию 1886 г. (ст. 119 - 128) <11>. Кодификационный отдел стал самостоятельным учреждением на правах Главного управления. Связь с Государственным советом состояла в том, что главноуправляющий отделом назначался из членов Государственного совета. Помимо главноуправляющего в состав Кодификационного отдела входил его Товарищ и 30 других чинов, не считая канцелярских работников. При Кодификационном отделе работала Государственная типография. Она выполняла все печатные работы не только для отдела, но и для Государственного совета и Государственной канцелярии.
--------------------------------
<11> См.: Щеглов В.Г. Государственный совет в России в первый век его образования и деятельности (30 марта 1801 - 1901 года): ист.-юрид. очерк / [Соч.] Орд. проф. Демид. юрид. лицея В.Г. Щеглова. Ярославль, 1903. С. 136.

На практике консультационная деятельность за Кодификационным отделом сохранилась. Тем не менее в сфере взаимодействия кодификационного органа и министерств на предмет согласования с кодификаторами законопредложений прослеживались изменения. Барон М.А. Корф в 1862 г. инициировал обязательное согласование всех законопроектов Вторым отделением. Граф В.Н. Панин добился того, чтобы такие обращения стали факультативными по усмотрению ведомств. Главноуправляющий Кодификационным отделом Э.В. Фиш инициировал изменения, состоявшие в том, что случаи согласования ограничивались вопросами Свода законов. Государственный секретарь Н.В. Муравьев в 1893 г. настаивал на том, что надо исключить предоставление заключений ведомствам из числа функций органа кодификации.
Практическая необходимость исключения консультативной деятельности из числа функций органа кодификации привела к тому, что к началу 1890-х гг. большинство министерств организовало свои по законодательным делам органы, отдельные министерства имели кодификационные части, например Морское министерство <12>. Кодификационный отдел в меньшей степени, чем Второе отделение, но давал отзывы по возникавшим в ведомствах законодательным предложениям. Консультативную деятельность он в основном разделял с Министерством юстиции.
--------------------------------
<12> См.: РГИА. Фонд 1149. Опись 12. 1896 г. Дело 58. Об изменениях в устройстве кодификационной части Морского министерства. Л. 3.

Полагаем, что созданием Кодификационного отдела удалось достигнуть следующих полезных результатов. Консультативная деятельность кодификационного учреждения, давно признанная излишне замедляющей дело законодательства, была существенно сокращена. Развитие получила справочная деятельность, необходимая при обсуждении проектов новых законов в Государственном совете. В состав Кодификационного отдела входили люди, близко знакомые с каждой из отраслей законодательства, закрепленных в Своде законов, и таким образом была возможность тщательной проверки и полного выяснения всех соотношений законопроектов с действующими законами.
При установлении последовательности в выпуске новых изданий отдельных составных частей Свода законов Кодификационный отдел руководствовался практическими соображениями. Поэтому в первую очередь обрабатывались части Свода, содержавшие нормы материального права (гражданские, торговые, уголовные законы). Такая переработка тоже вызывала определенные трудности. Например, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных содержало правила о назначении не существовавших ранее наказаний (заключение в смирительные и рабочие дома и некоторые виды каторжных работ). Только в 1885 г. в законодательном порядке были устранены выявленные несоответствия.
Несмотря на то что Кодификационный отдел работал при Государственном совете, он был самостоятельным учреждением, что подтверждается архивными данными. Имена чиновников, трудившихся в разное время в отделе, составляют честь российской юриспруденции (К.И. Малышев, Г.Э. Блосфельд, Н.Н. Корево, В.И. Карпов, И.И. Вуич, Г.Г. Савич, С.М. Латышев, Н.М. Коркунов, С.В. Безобразов, П.В. Юшков, Н.Ф. Дерюжинский, В.П. Шеин и др.).
В 1893 г. по инициативе Государственного секретаря Н.В. Муравьева была проведена реформа, нацеленная на включение кодификационной части в состав Государственной канцелярии. Муравьев полагал, что данное преобразование лишь возвращает к исторической традиции первых лет существования Государственного совета, когда М.М. Сперанский был одновременно и государственным секретарем, и директором Комиссии составления законов.
Сообщение о слиянии Кодификационного отдела с Государственной канцелярией было опубликовано в Правительственном вестнике 2 и 3 октября 1893 г. Так, в составе Государственной канцелярии появилось Отделение Свода законов, руководимое Государственным секретарем и его Товарищем. Товарищем Государственного секретаря Указом Императора, опубликованным 28 сентября 1893 г., был назначен К.А. Неклюдов <13>.
--------------------------------
<13> См.: РГИА. Опись 1. Дело 8. О полном объединении кодификационной и законодательной частей в ведомстве Государственного совета (5 марта - 31 декабря 1893 г.). Л. 35 - 38.

Таким образом, по критерию соотношения кодификации и законотворчества в работе кодификационных органов и степени их самостоятельности можно выделить следующие этапы:
1796 - 1826 гг. - этап смешения функций кодификации и законотворчества, что находило отражение в наименовании органа "Комиссия по составлению законов" и его институциональной принадлежности к законодательному учреждению с момента его образования в 1810 г.;
1826 - 1893 гг. - этап последовательного разграничения работ по кодификации и законотворчеству, самостоятельности кодификационных органов и поиска способов их взаимодействия с законодательным и иными властными учреждениями, научно-практического обоснования различий между кодификационным и законодательным порядком изменения законодательства;
1893 - 1917 гг. - этап утраты институциональной самостоятельности кодификационного органа и его функционирования в составе Государственной канцелярии Государственного совета в качестве Отделения Свода законов, а после упразднения канцелярии - в составе Сената.
Причины и последствия смешения кодификации и законотворчества в деятельности кодификационных органов. Смешение кодификации и законотворчества в комиссиях по составлению законов обусловлено состоянием Российского государства. Абсолютизм, хаотическое состояние нормативных предписаний, отсутствие установленного порядка разграничения властных полномочий государственных учреждений, низкий уровень юридической грамотности чиновников делали закон одним из средств оперативного управления. Понимание того, что есть закон и как его отделить от иных нормативных установлений, не сложилось даже к началу ХХ в. Единственным внятным критерием для определения закона оставалось Высочайшее утверждение нормативного акта. Для понимания глубины этой проблемы отметим, что и в Конституции РФ закреплено двоякое понятие "федеральный закон", на что справедливо указала Т.Я. Хабриева <14>.
--------------------------------
<14> См.: Хабриева Т.Я. Кодификация российского законодательства в условиях федеративного государства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: матер. Междунар. науч.-практ. конф. (Нижний Новгород, 25 - 26 сентября 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 34.

Фактор политической воли и решимости Императора проводить институциональные преобразования сопутствовал кодификационным процессам. Наибольшую заинтересованность в деле кодификации в рассматриваемый период проявили Николай I и Александр II, что сразу отразилось на результатах. Правление указанных императоров ознаменовалось не только систематическим упорядочением действующего законодательства, но и кодификациями-реформами в государственном, процессуальном, судебном, уголовном, лесном, военном, морском праве <15>.
--------------------------------
<15> См.: Шатковская Т.В. Техника кодификации М.М. Сперанского: реформа или компиляция? // Журнал российского права. 2022. Т. 26. N 5. С. 19 - 30.

Практическая деятельность Второго отделения показала высокую степень востребованности профессиональных правовых знаний, юридических консультаций по различным проблемам государственного управления и имущественного оборота, заключений, справок по законодательным вопросам. После отмены обязательного порядка доставления законодательных предположений во Второе отделение Государственный совет и министерства продолжили отправлять на его заключение наиболее важные законодательные дела. Такое доверие объяснялось тем, что по свойствам лежащих на этом органе обязанностей в нем сконцентрировались специалисты, обладающие теоретическими и специальными практическими познаниями, необходимыми при разработке и приведении в систему различных отраслей законодательства <16>.
--------------------------------
<16> См.: РГИА. Фонд 1261. Опись 2. 1867 г. Дело 110. Об учреждении Особого совета для обсуждения способов сближения деятельности II Отделения СЕИВК. Л. 13 - 14.

Практика показала, что потребность в издании нового закона лучше может объяснить то ведомство, к кругу действия которого проектируемый закон ближе относится, для него легче собрать все данные для подтверждения и объяснения предполагаемого узаконения <17>. Однако связь всякого нового закона и соприкосновение его с законами действующими, а равно и юридическую сторону каждого законодательного предположения полнее мог осуществить только кодификационный орган, постоянно занятый обработкой всех частей Свода законов в их совокупности.
--------------------------------
<17> См.: Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2015. N 8. С. 5 - 13.

Деятельность Второго отделения и Кодификационного отдела была по сути двоякая. Кодификационная деятельность заключалась в продолжении и обработке Свода законов. Консультативная деятельность представляла собой составление мнений и замечаний по сообщаемым Государственным советом, Комитетом министров и министерствами законодательным вопросам и проектам.
Занятия кодификационные подразделялись на две категории дел: собственно редакционные, состоявшие в приведении в систему Свода законов дополнением вновь изданных узаконений. Такой порядок исполнялся собственной властью Второго отделения. Другие кодификационные дела получали до известной степени характер трудов законодательных. Речь идет о случаях, когда предполагаемые изменения действующих статей Свода требовали утверждения в порядке законодательном <18>.
--------------------------------
<18> См.: РГИА. Фонд 1261. Опись 2. 1867 г. Дело 110. Об учреждении Особого совета для обсуждения способов сближения деятельности II Отделения СЕИВК. Л. 26 - 27.

При сближении с деятельностью Государственного совета редакционные кодификационные работы предполагали оставить в исполнении чинов кодификационного органа с их последующим утверждением председателем Государственного совета. Кодификационные работы второго рода по выполнению их редакторами Свода законов предлагалось передавать на рассмотрение Департамента законов.
К кругу кодификационных занятий примыкали также некоторые труды, сходные с законотворчеством, предпринимаемые с Высочайшего соизволения с целью улучшения Свода законов или замены отдельных частей новыми. Такого рода работы поручали комиссиям из чинов кодификационного органа, Государственной канцелярии, а в случае необходимости - и посторонних ведомств под председательством Высочайше назначаемого члена Государственного совета.
Деятельность консультативная распадалась на исполнение двух задач: разъяснение вопросов Государственного совета и Комитета министров. В большинстве случаев они представляли собой изложение соображений о связи вопроса с соответствующими узаконениями как отечественными, так и иностранными, об историческом развитии законоположений, к которым возбужденный вопрос относится, и проч. В этом случае дело сводилось к составлению справки, необходимой для уяснения вопроса.
Законодательные вопросы и проекты, передаваемые на заключение Второго отделения или Кодификационного отдела министерствами и главными управлениями, рассматривались и обсуждались с целью критического разбора проектируемых узаконений как по существу, так и по форме. Такие вопросы поручали комиссиям из чинов Государственной канцелярии и кодификационного органа под председательством Государственного секретаря. Замечания, возникающие по делу, докладывались чинами кодификационного органа соответствующему департаменту Государственного совета.
Итог более чем столетней работы кодификационных учреждений в Российской империи в XIX - начале XX в. подвело Особое совещание, сформированное Временным правительством. При обсуждении судьбы входивших в состав расформированной Государственной канцелярии департаментов возник вопрос и о кодификационном органе (Отделении Свода законов). В ходе обсуждения пришли к мысли о том, что по существу работы кодификационное учреждение должно являться органом, независимым от правительственной власти. В большей степени назначению кодификации отвечало положение Кодификационного отдела при дореформенном Государственном совете <19>.
--------------------------------
<19> См.: РГИА. Фонд 1162. Опись 5. Дело 66. Об устройстве кодификационной части в случае ее выделения из Государственной канцелярии. Л. 4 - 5.

Передача кодификационного органа в полное подчинение законодательного учреждения была признана ошибочной. В работе кодификационного учреждения эта реформа понизила дело кодификации до уровня работ, производимых в условиях дел канцелярского свойства. Сохранение при одной из двух равноправных законодательных палат кодификационной части, вне всякой с ней внутренней связи, но с подчинением главе канцелярии верхней палаты стало пережитком прежнего времени.
Образование самостоятельного кодификационного учреждения хотя и отвечало существу его задач и особому значению его деятельности, в 1917 г. посчитали преждевременным. Вопрос оставили до определения Учредительным Собранием государственного переустройства России.
Присоединение Кодификационного отдела к Правительствующему Сенату рассматривалось как лучшая временная мера. Такой выбор объяснили тем, что существо кодификационной деятельности, а именно систематическое объединение действующего законодательства и его согласование с вновь выходящими законами, находится в ближайшем соприкосновении с одной из основных функций Правительствующего Сената - толкованием законов.
Без точного анализа соотношения законов между собой, т.е. без подробного исследования их взаимоотношений по тексту, по их исторической последовательности и в случае надобности по мотивам законоположений, немыслим труд кодификатора. Непосредственное участие опытной в деле толкования законов Сенаторской коллегии в кодификационной работе признали залогом ее авторитета, которого недоставало в условиях канцелярского существования органа кодификации.
Кодификация действительно находилась в переходном состоянии. Свод законов, единственный в своем роде законодательный сборник, вполне заслуживший наименования исторического памятника царствования Николая I, устарел и не соответствовал более современному положению законодательства. Новые законоположения, изданные в период царствования Николая II, изобиловали существенными изменениями и с трудом могли быть введены в рамки системы Свода, так как система эта была выработана под влиянием совершенно иных воззрений и руководящих начал <20>.
--------------------------------
<20> См.: РГИА. Фонд 1155. Опись 1. Дело 4. О преобразовании Второго отделения в Кодификационный отдел при Государственном совете. Л. 9.

Мнение Особого совещания можно признать авторитетным. В его работе принимали участие юристы-профессионалы: комиссар Временного Правительства по Государственной канцелярии Д.Д. Гримм, сенатор Н.Ф. Дерюжинский, статс-секретари Г.Э. Блосфельдт, Д.А. Коптев, В.А. Лыщинский-Троекуров, П.О. Морозов, М.И. Неклюдов <21>.
--------------------------------
<21> См.: РГИА. Фонд 1162. Опись 5. Дело 66. Об устройстве кодификационной части в случае ее выделения из Государственной канцелярии. Л. 118.

В Юридическом совещании в присутствии директора I Департамента проект об организации кодификационных работ обсуждался 9 сентября и встретил полное одобрение. Обмен мнениями происходил между К.И. Лазаревским, Д.Д. Гриммом, И.Д. Мордухай-Болтовским. Объяснения давал Г.Э. Блосфельдт. Во Временном Правительстве проект рассматривался 19 сентября, возражений не вызвал и был утвержден. Кодификационный отдел учреждался с 16 октября 1917 г. <22>.
--------------------------------
<22> См.: Об устройстве кодификационной части // Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. 1917. 14 окт. N 255. Ст. 1828.

Заключение. В целом исследование деятельности кодификационных органов позволяет утверждать, что кодификация наряду с законотворчеством тесно связана с политикой. Вследствие этого ее успехи в значительной степени определяются заинтересованностью и готовностью власти к проведению кодификации и тем институциональным преобразованиям, которые она с неизбежностью влечет.
Попытка объединения кодификации и законотворчества в Государственном совете оказалась неуспешной прежде всего по причине утраты кодификационным органом самостоятельности и авторитета. Его деятельность оказалась подчиненной работе законодательного учреждения. Однако родственность кодификации и законотворчества не означает их идентичности. Несовпадение целей, задач и техники рассматриваемых видов юридической работы приводило к застою дела кодификации, требовавшего кардинального пересмотра Свода законов, а не его приспособления к намерениям законодателя.
В итоге Свод законов вместе с периодически выходившими к нему продолжениями становился все более громоздким и неудобным. Его практическое использование осложнялось не только большим объемом, но и наличием утративших силу законов, а также массы мелочных правил, подлежащих определению не в законе, а в инструкциях.
Обобщение практического опыта органов кодификации в XIX - начале XX в. позволило заключить, что кодификация требует продолжительных научных изысканий и значительного времени для составления кодексов. Поэтому кодексы целесообразны только для отраслей законодательства, находящихся в исключительном ведении высших органов государственной власти. В других областях права законы чередуются в соответствии с быстро нарождающимися и изменяющимися потребностями государственной и общественной жизни. Поэтому в сфере правительственных функций важна незамедлительная кодификация в форме сводов вновь выходящих узаконений. Деятельность кодификационного органа должна быть направлена на составление наряду с кодексами и сводов актов органов публичной власти.

Список литературы

1. Баранов В.М., Краснов Д.Г. Кодификационное пространство государства. Вместо предисловия // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: матер. Междунар. науч.-практ. конф. (Нижний Новгород, 25 - 26 сентября 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009.
2. Дмитриев Ф.М. Сочинения Ф.М. Дмитриева: в 2 т. Т. 2. М., 1900.
3. Куницын А.П. Замечания на книгу: Основания Российского права, изданную Комиссией составления Законов // Сын Отечества. 1819. N 6.
4. Нольде А.Э. Очерки по истории кодификации местных гражданских законов при графе Сперанском. СПб., 1906.
5. Пашенцев Д.А. Особенности системы источников права Российской империи // История государства и права России. 2009. N 19.
6. Хабриева Т.Я. Кодификация российского законодательства в условиях федеративного государства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: матер. Междунар. науч.-практ. конф. (Нижний Новгород, 25 - 26 сентября 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009.
7. Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2015. N 8.
8. Шатковская Т.В. Техника кодификации М.М. Сперанского: реформа или компиляция? // Журнал российского права. 2022. Т. 26. N 5.
9. Щеглов В.Г. Государственный совет в России в первый век его образования и деятельности (30 марта 1801 - 1901 года): ист.-юрид. очерк / [Соч.] Орд. проф. Демид. юрид. лицея В.Г. Щеглова. Ярославль, 1903.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ