ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ КАК ОБЩИЙ ПРИНЦИП ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М.А. ДМИТРИЕВ
Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ (далее также - ОРВ) - важное достижение российской юридической практики. Ее надлежащее осуществление позволяет до вступления таких актов в силу исправлять или исключать те их положения, которые в противном случае необоснованно затрудняли бы осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности. По крайней мере, именно к этому сводится цель ОРВ, определенная в п. 1.1 ст. 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 1 мая 2019 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ). На обязательность проведения ОРВ указывает п. 1 той же статьи.
Учитывая, что конституционно-правовой основой Закона N 184-ФЗ стал п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, можно предположить, что законодатель рассматривает обязательность проведения ОРВ в качестве общего принципа организации системы органов государственной власти субъектов РФ. При этом ученые небезосновательно отмечают, что между наименованием и содержанием указанного Закона имеются существенные расхождения <1>. Впрочем, если эта точка зрения верна, из нее автоматически не вытекает, что все содержание Закона N 184-ФЗ противоречит Конституции РФ: при наличии в нем общих принципов они не становятся порочными в силу порочности отдельных правовых норм этого Закона.
--------------------------------
<1> Меркулов Е.С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2007. С. 78 - 79; Петров А.А. Законодательное регулирование общих принципов организации публичной власти в Российской Федерации: дальше от Конституции? // Принципы права: общетеоретические и отраслевые аспекты: Материалы межвуз. круглого стола, проводимого в рамках 70-й конференции преподавателей и докторантов БГУЭП. Иркутск, 2011. С. 80 - 82; Степанова А.А. О системе органов государственной власти России // Вестник Северо-Восточного федерального университета им. М.К. Аммосова. Сер.: История. Политология. Право. 2017. N 3. С. 32.
Сказанное дает повод задуматься о том, не вторгся ли вопреки своим конституционным полномочиям федеральный законодатель, обязавший проводить ОРВ, в региональный правотворческий процесс - исключительную компетенцию субъектов РФ. В науке этот вопрос не поднимался <1>. Прежде чем ответить на него, следует выяснить, что такое общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Главный интерес в данном случае представляют решения судов по вопросу об обязательности проведения ОРВ, а также научные исследования и судебная практика, в которых раскрывается содержание понятия "общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ" или его значимых элементов.
--------------------------------
<1> См., например, работы, посвященные вопросам правового регулирования ОРВ или затрагивающие их: Аничкин Е.С., Брюханова Н.В., Коваленко К.Е. Основные источники права в области оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов // Известия Алтайского государственного университета. 2016. N 3. С. 18 - 22; Степкин С.П. Оценка регулирующего воздействия как инструмент законотворчества // Закон. 2017. N 11. С. 145 - 153; Иванова О.А. О правовом регулировании процедуры оценки регулирующего воздействия (региональный аспект) // Вестник Пермского национального исследовательского политехнического университета. Культура, история, философия, право. 2017. N 3. С. 73 - 82.
Судебные акты по вопросу об обязательности проведения ОРВ принимаются по делам, касающимся, во-первых, нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения ОРВ <2>, и, во-вторых, нормативных правовых актов, проекты которых, по мнению заявителей, подлежали ОРВ <3>. В обоих случаях суды, установив несоответствие между оспариваемыми нормативными актами и Законом N 184-ФЗ, а также юридическую возможность принятия нормативных актов другого содержания, признают оспариваемые акты недействующими. Статус Конституции РФ, закрепленный в ее ст. 15, обязывает при наличии противоречия между ней и другим нормативным правовым актом применять Конституцию РФ. Следовательно, в указанных случаях суды фактически применяют презумпцию конституционности п. 1 ст. 26.3-3 Закона N 184-ФЗ. В некоторых судебных актах содержатся ссылки на отдельные положения Конституции РФ, но отсутствует анализ их применимости к спорным правоотношениям <4>.
--------------------------------
<2> См., например: решение Пермского краевого суда от 2 июня 2014 г. по делу N 3-52/2014; решение Хабаровского краевого суда от 18 июля 2017 г. по делу N 3а-116/2017.
<3> См., например: решение Волгоградского областного суда от 29 октября 2018 г. по делу N 3а-9/2018; решение Севастопольского городского суда от 8 мая 2018 г. по делу N 3а-4/2018; решение Брянского областного суда от 20 февраля 2017 г. по делу N 3а-6/2017.
<4> См., например: решение Пермского краевого суда от 2 июня 2014 г. по делу N 3-52/2014; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. по делу N 44-АПГ14-13.
Научные исследования и судебная практика, в которых раскрывается содержание понятия "общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ", как правило, предлагают различные варианты толкования понятий "общие принципы" и "организация".
Есть три подхода к пониманию общих принципов. Исходя из первого общими их делает обязательность для всех субъектов РФ <5>. По мнению А.А. Петрова, результаты их конкретизации в региональном законодательстве также включаются в состав общих принципов <6>. В рамках второго подхода между терминами "принципы" и "общие принципы" не делается существенных отличий: и те и другие определяются как основные начала соответствующего регулирования <7>. Конкретизируя эту точку зрения, А. Бланкенагель указал на наличие в понятии общих принципов двух аспектов: во-первых, их направленность на законодательные органы субъектов РФ, а не на граждан; во-вторых, наличие "свободного выбора варианта регулирования (в рамках установленных центром принципов)" <8>. Согласно третьему подходу понятие "общие принципы" является родовым по отношению к понятию "принципы". Так, по мнению А.Н. Черткова, общим является такой принцип, в котором содержатся несколько "частных" принципов <9>.
--------------------------------
<5> Петров А.А. Основы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2002. С. 116; Шарафуллина Э.Т. Совершенствование правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9; Особое мнение судьи КС РФ Ю.Д. Рудкина по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края (Постановление КС РФ от 18 января 1996 г. N 2-П).
<6> Петров А.А. Основы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. С. 116.
<7> См., например: Гончаров В.В. Принципы организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2005. С. 16; Жданов А.Ф. Конституционно-правовые вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 119; Бланкенагель А. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 1. С. 155.
<8> Бланкенагель А. Указ. соч. С. 155.
<9> Чертков А.Н. Проблема поиска оптимального уровня детализации и форм федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Право и политика. 2005. N 2. С. 45 - 46.
Дефиниция понятия "организация" не менее вариативна. Так, А.Ф. Малый, ссылаясь на преамбулу к Закону N 184-ФЗ, понимает под организацией образование, формирование и деятельность соответствующих органов <1>. Схожей позиции придерживается А.А. Петров, который фактически называет организацией "формирование, организацию и деятельность (включая взаимодействие)" органов государственной власти субъектов РФ <2>. А.Ф. Жданов обозначает этим термином порядок функционирования определенного правового института <3> и, характеризуя организацию системы органов государственной власти субъектов РФ, выделяет в ней шесть структурных элементов: 1) "определение форм" правового регулирования; 2) "определение территорий", на которых реализуется компетенция соответствующего органа, должностного лица; 3) "определение структур" (органов и лиц), реализующих такую компетенцию; 4) "определение совокупности полномочий"; 5) "определение источников финансирования"; 6) взаимоотношения и ответственность соответствующих органов <4>.
--------------------------------
<1> Малый А.Ф. О принципах организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации // Ученые записки Казанского университета. Сер.: Гуманитарные науки. 2013. N 4. С. 58.
<2> Петров А.А. Основы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. С. 116; Шарафуллина Э.Т. Указ. соч. С. 9.
<3> Жданов А.Ф. Указ. соч. С. 121.
<4> Там же. С. 140.
Некоторые ученые не дают четкого определения понятия "организация", но приводят перечень ее принципов, из которого косвенно можно заключить, что включается ими в это понятие. Так, И.М. Торгашин указывает на следующие "наиболее общие принципы организации государственной власти в Российской Федерации": единство государственной власти и разделение ее на ветви; сочетание централизма и демократизма в управлении государством; единообразие целей и методов государственной власти; параллельное существование органов государственной власти и органов местного самоуправления; законность; федерализм; ответственность органов государственной власти и должностных лиц <1>. Организация, понимаемая таким образом, включает в себя структуру органов, распределение среди них полномочий, порядок и последствия их реализации.
--------------------------------
<1> Торгашин И.М. Проблемы конституционных основ организации государственной власти в Российской Федерации // Известия ПГУ им. В.Г. Белинского. 2007. N 7. С. 71.
Представляют интерес также решения Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ), в которых прямо или косвенно рассматривался вопрос об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Из указанных решений следует, что такими принципами являются, во-первых, положения, имеющие общее, принципиальное значение, затрагивающие существенные стороны законодательного процесса и (или) взаимодействия органов законодательной и представительной власти субъектов РФ <2>; во-вторых, принципы, касающиеся статуса и основ порядка формирования органов государственной власти субъектов РФ, статуса, прав и обязанностей депутатов таких органов <3>; в-третьих, положения нормативных актов, затрагивающие вопросы обеспечения демократических периодических выборов при формировании представительных органов государственной власти субъектов РФ, непосредственно связанные с основами конституционного строя, с разграничением предметов ведения между РФ и субъектами РФ, со статусом субъектов РФ <4>. Кроме того, решениями КС РФ установлено, что к числу таких общих принципов относятся статус (и численность) депутатов представительных органов государственной власти субъектов РФ <5>; условия осуществления ими своих полномочий <6>; порядок и условия реализации гражданами РФ активного и пассивного избирательного права <7>; возложение на Президента РФ определенных функций в механизме наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ <8>; право федерального законодателя требовать рационального единообразия в правовом регулировании должностей государственной гражданской службы на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ <9>.
--------------------------------
<2> Абзац 8 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О; абз. 3 п. 7 мотивировочной части Постановления КС РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П.
<3> Абзац 2 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П; абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 ноября 1995 г. N 16-П.
<4> Абзац 1 п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 апреля 1997 г. N 7-П.
<5> См., например: абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 7 октября 2005 г. N 341-О.
<6> Абзац 1 п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 29 октября 2010 г. N 19-П.
<7> См., например: абз. 6 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 16 декабря 2014 г. N 33-П.
<8> См., например: абз. 2 п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24 декабря 2012 г. N 32-П.
<9> Абзац 2 п. 3.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 15 ноября 2012 г. N 26-П.
Таким образом, общими принципами КС РФ называет те положения нормативных правовых актов и принципы, которые обладают особой значимостью. К вопросам организации системы региональных органов государственной власти КС РФ относит вопросы их (их должностных лиц) формирования (назначения), функционирования, распределения полномочий между ними, между ними и органами государственной власти РФ (их должностными лицами), а также вопросы действия институтов демократии.
Полагаем, что общим для доктрины и судебной практики, в том числе актов КС РФ, является порок источника базовой дефиниции общих принципов и (или) организации органов государственной власти субъектов РФ. Таковым выступает исключительно мнение соответствующего автора или суда. Поскольку единого понимания названных понятий так и не сложилось, они в первую очередь должны трактоваться с учетом значений этих слов в русском языке: ни по своему употреблению, ни по происхождению они не претендуют на исключительно юридическую сферу.
В большинстве словарей предлагается два значения слова "организация". Во-первых, это существительное, производное от глагола "организовать" <1> ("организоваться") <2>, среди подходящих самостоятельных значений которого встречается "основать, учредить" <3>, а также "упорядочивать, придавать чему-л. планомерный, согласованный характер; устраивать по плану" <4>. Во-вторых, организация определяется как устройство, соотношение составляющих частей, характер строения <5>.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vojsh&wi=20730 (дата обращения: 11.07.2019); Словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. А.П. Евгеньевой. 2-е изд., испр. и доп. М., 1981 - 1984. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vmas&wi=40777 (дата обращения: 11.07.2019); Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 1998. URL: http://gramota.ru/slovari/dic/?bts=x&word=организация (дата обращения: 11.07.2019); Большой академический словарь русского языка: В 30 т. М., 2010. Т. 14. С. 86.
<2> Словарь русского языка. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vmas&wi=40777 (дата обращения: 11.07.2019); Большой толковый словарь русского языка. URL: http://gramota.ru/slovari/dic/?bts=x&word=организация (дата обращения: 11.07.2019); Большой академический словарь русского языка. 2010. Т. 14. С. 86.
<3> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vojsh&wi=20733 (дата обращения: 11.07.2019).
<4> Большой академический словарь русского языка. 2010. Т. 14. С. 89.
<5> Словарь русского языка. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vmas&wi=40777 (дата обращения: 11.07.2019); Семантический словарь / Под общ. ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1998. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vsem3&wi=3633 (дата обращения: 11.07.2019); Захаренко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Новый словарь иностранных слов. М., 2003. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vsis&wi=11329 (дата обращения: 17.03.2019); Большой толковый словарь русского языка. URL: http://gramota.ru/slovari/dic/?bts=x&word=организация (дата обращения: 17.03.2019); Большой академический словарь русского языка. Т. 14. С. 86.
Из сказанного можно сделать вывод, что в обыденном понимании организация системы органов государственной власти - это процесс ее создания, упорядочения или характер устройства такой системы.
Предмет ОРВ, обозначенный в п. 1 ст. 26.3-3 Закона N 184-ФЗ, таких вопросов не предусматривает, но и не исключает их. Если, устанавливая или изменяя обязанности субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, региональный законодатель одновременно определяет, что их последующие изменение или отмена допускаются не иначе как на референдуме, то меняется характер устройства системы органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, поскольку появляется новый, "внешний" для этой системы субъект принятия решения. Если законом субъекта РФ вводится административная ответственность должностного лица органа государственной власти за нарушение нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, это может стать косвенной причиной структурных изменений, "упорядочения" такого органа или даже системы таких органов. (Впрочем, автору неизвестны подобные примеры.)
Следовательно, ОРВ может иметь отношение к организации системы органов государственной власти субъектов РФ. В связи с этим возникает вопрос: можно ли в соответствующих случаях считать обязательность ОРВ общим принципом такой организации или принципом вообще?
В словарях обычно дается несколько определений слова "принцип". В анализируемом контексте применимо лишь одно: принцип - это основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, теоретической программы <1> ("основное исходное положение какой-л. научной системы, теории, учения, политического устройства и т.п.") <2>. В некоторых словарях выделяется следующий смысловой оттенок этого слова: "руководящее положение, основное правило, установка для какой-либо деятельности" <3>.
--------------------------------
<1> Словарь русского языка. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vmas&wi=55290 (дата обращения: 11.07.2019); Большой толковый словарь русского языка. URL: http://gramota.ru/slovari/dic/?word=принцип&bts=x (дата обращения: 11.07.2019); Захаренко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Указ. соч. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vsis&wi=13045 (дата обращения: 11.07.2019); Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vojsh&wi=27036 (дата обращения: 11.07.2019); Семантический словарь. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vsem3&wi=3468 (дата обращения: 11.07.2019).
<2> Большой академический словарь русского языка. 2012. Т. 20. С. 360.
<3> Словарь русского языка. URL: http://slovari.ru/search.aspx?s=0&p=3068&di=vmas&wi=55290 (дата обращения: 11.07.2019); Большой академический словарь русского языка. 2012. Т. 20. С. 360.
Принцип обязательности проведения ОРВ в отношении тех проектов нормативных правовых актов, которые перечислены в п. 1 ст. 26.3-3 Закона N 184-ФЗ, хотя и сформулирован в качестве обязанности, вполне охватывается приведенной дефиницией. Действительно, названная норма, закрепляя обязательность ОРВ и определяя предмет ОРВ, не детализирует ни содержание, ни последовательность, ни сроки проведения процедур, в совокупности составляющих ОРВ. Субъекты РФ, как, вероятно, предполагает законодатель, должны, руководствуясь этим положением, принимать соответствующие нормативные правовые акты, конкретизируя в них порядок его реализации с учетом существующих организационных и иных возможностей. Правда, принципом организации системы органов государственной власти субъекта РФ обязательность проведения ОРВ может считаться лишь в случаях, когда ОРВ затрагивает вопросы такой организации.
Основное значение слова "общий" - "распространяющийся на всех, единый для всех" и т.п. <4> Имеются и другие: "касающийся лишь главного, основного, не затрагивающий частностей, конкретных деталей" и т.п. <5>; "определяющий, главный, основной" <6>. Последние два значения содержательно и формально близки, поэтому условно могут быть объединены.
--------------------------------
<4> Большой толковый словарь русского языка. URL: http://gramota.ru/slovari/dic/?word=общий&bts=x (дата обращения: 11.07.2019); Большой академический словарь русского языка. 2009. Т. 13. С. 406.
<5> Большой академический словарь русского языка. 2009. Т. 13. С. 409; Большой толковый словарь русского языка. URL: http://gramota.ru/slovari/dic/?word=общий&bts=x (дата обращения: 11.07.2019).
<6> Большой толковый словарь русского языка. URL: http://gramota.ru/slovari/dic/?word=общий&bts=x (дата обращения: 11.07.2019).
Как представляется, в данном случае нет достаточных оснований для выбора основного значения этого слова. Следует заметить, что еще одним правовым основанием для принятия Закона N 184-ФЗ, помимо п. "н" ч. 1 ст. 72, стала ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются федеральным законом. Указанные полномочия РФ полностью охватываются п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ <7>, поэтому словосочетание "общие принципы" в силу формально-логического закона тождества должно в обоих случаях нести одинаковую смысловую нагрузку. При этом значение "общий для всех субъектов РФ" не выражено прямо и опровергается наличием в обеих нормах права других, непосредственно упомянутых объектов, с которыми соотносимо словосочетание "общие принципы организации": в ч. 1 ст. 77 это законодательные и исполнительные органы, а в п. "н" ч. 1 ст. 72 - система органов государственной власти и местное самоуправление. Однако толкование, согласно которому слово "общие" означает общность названных в этих нормах объектов, тоже неверно. Характер деятельности и масштаб перечисленных элементов настолько отличаются, что едва ли федеральный закон может установить общие для них принципы, не сводящиеся к дублированию конституционных положений. Причем и Конституция РФ, закрепляя принципы организации, порой формулирует их таким образом, что по своей природе они могут относиться только к одному из названных уровней публичной власти <8>, а не выступать общими для нескольких.
--------------------------------
<7> Петров А.А. Основы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. С. 13.
<8> Жданов А.Ф. Указ. соч. С. 117.
В силу сказанного наиболее убедительным представляется понимание общих принципов в качестве основных, лишенных конкретики положений, касающихся главных черт соответствующего объекта. Иными словами, чтобы принцип организации системы органов государственной власти субъектов РФ можно было считать общим, он должен быть не просто определяющим правилом, а предпосылкой существования или нормального функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ и при этом обладать низкой степенью конкретности.
Таким образом, для ответа на вопрос о том, может ли обязательность ОРВ рассматриваться в качестве общего принципа организации системы органов государственной власти субъектов РФ, необходимо выяснить, возможны ли организация или надлежащее функционирование такой системы без проведения ОРВ в отношении тех проектов нормативных правовых актов, которые перечислены в п. 1 ст. 26.3-3 Закона N 184-ФЗ.
Организация такой системы возможна. В противном случае до вступления в силу Федерального закона, дополнившего Закон N 184-ФЗ статьей 26.3-3 (т.е. до 1 января 2014 г.) <1>, в субъектах РФ ее не существовало бы.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 176-ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г.) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов".
Утверждение о возможности (невозможности) нормального функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ без обязательного проведения ОРВ нуждается в доказывании. Например, отсутствие корреляции между качеством ОРВ и организации системы органов государственной власти будет с высокой степенью вероятности означать, что вторая может нормально функционировать и при отсутствии ОРВ.
Именно такой вариант наиболее ожидаем. Это связано с несколькими причинами. Во-первых, сама по себе возможность воздействия на организацию системы органов государственной власти не является основанием для проведения ОРВ проекта соответствующего нормативного акта, в силу чего часть таковых ожидаемо будет приниматься без проведения ОРВ. Осуществляться она будет лишь в тех случаях, когда происходит пересечение этих сфер: предпринимательской либо инвестиционной деятельности и организации системы органов государственной власти (т.е. довольно редко). Во-вторых, закрепленная в п. 1.1 ст. 26.3-3 Закона N 184-ФЗ цель ОРВ предполагает анализ обязанностей, запретов и ограничений для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также расходов указанных лиц и бюджетов субъектов РФ. К вопросам организации системы органов государственной власти субъекта РФ ближе всего расходы его бюджета, поскольку сама такая система формируется с учетом возможностей по ее содержанию. Однако этот фактор не является решающим для формирования этой системы: структура, полномочия и порядок взаимодействия органов государственной власти обусловлены в первую очередь решаемыми задачами по исполнению федерального и регионального законодательства, а не необходимостью потратить некоторую заранее определенную сумму. Следовательно, даже если нормативный акт, проект которого проходит ОРВ, затрагивает организацию государственной власти, вызванные им недостатки такой организации не будут основаниями для изменения проекта, кроме случаев, когда из-за них возможны необоснованные бюджетные расходы.
Проверить высказанное предположение можно с использованием рейтингов. Так, качество организации системы органов государственной власти субъектов РФ за 2018 г. характеризует политико-управленческий блок VI рейтинга эффективности управления в субъектах РФ в 2018 году. Указанный блок (далее - рейтинг эффективности организации) представляет собой одно из трех направлений оценки региона и формируется как интегральная оценка следующих показателей: общественная поддержка главы субъекта РФ; эффективность консолидации элиты/урегулирования внутриэлитных конфликтов; эффективность отношений с РФ; эффективность работы бюрократического аппарата <1>. Качество ОРВ, проводимой в течение того же периода, характеризует рейтинг качества осуществления оценки регулирующего воздействия и экспертизы в субъектах РФ за 2018 год <2> (далее - рейтинг качества ОРВ). Его методология предполагает определение для каждого субъекта РФ интегрального показателя, на который влияют "правовое закрепление и практический опыт регионов Российской Федерации в сфере ОРВ, методическое и организационное сопровождение указанного института, внедрение ОРВ в органах местного самоуправления, а также независимая оценка со стороны представителей бизнес-сообщества" <3> (сама методика утверждена 26 октября 2016 г. <4>). Иными словами, оба рейтинга используют комплексные показатели, ориентируясь на объективные данные и мнения лиц, не заинтересованных в получении субъектами РФ определенного результата. Поэтому полученные в них ранги представляются сопоставимыми.
--------------------------------
<1> VI рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации в 2018 году // Агентство политических и экономических коммуникаций: сайт. 2019. 22 янв. URL: http://apecom.ru/projects/item.php?SECTION_ID=91&ELEMENT_ID=5138 (дата обращения: 11.07.2019).
<2> О развитии института оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления в 2018 году // Оценка регулирующего воздействия: сайт. URL: http://orv.gov.ru/Fibs/GetFile?fileid=25680bb5-a21d-4a57-a584-6746dfbb764a (дата обращения: 11.07.2019).
<3> Минэкономразвития России подготовило рейтинг качества осуществления оценки регулирующего воздействия в регионах за 2018 год // Оценка регулирующего воздействия: сайт. 2018. 25 дек. URL: http://orv.gov.ru/Content/Item?n=29352 (дата обращения: 11.07.2019).
<4> Методика формирования рейтинга качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации // Оценка регулирующего воздействия: сайт. URL: http://orv.gov.ru/Files/GetFile?fileid=b9a07284-fb32-4af3-b73d-8d6f1aa04769 (дата обращения: 11.07.2019).
В рейтинге качества ОРВ субъекты РФ в зависимости от места в рейтинге (ранга) распределены по группам следующим образом: 1 - 36 - "высший уровень"; 37 - 69 - "хороший уровень"; 70 - 83 - "удовлетворительный уровень"; 84 - 85 - "неудовлетворительный уровень". Ни баллы, ни ранги субъектов РФ (кроме первых трех) не указаны. Эта особенность накладывает некоторые методологические ограничения и может повлиять на точность сделанных выводов, поэтому для нивелирования указанного недостатка само сопоставление целесообразно произвести несколькими способами.
Первый способ - выявление возможного совпадения рангов в рейтингах. Очевидно, что если ранг субъекта РФ в рейтинге эффективности организации находится за пределами диапазона мест той группы, к которой он отнесен в рейтинге качества ОРВ, то такого совпадения не произойдет. Анализ показывает, что возможные совпадения имеют место в 33 случаях из 85 (38,82%), включая Кировскую область, которая находится в неоднозначном положении: в рейтинге эффективности организации она занимает 69 - 70-е места, а в рейтинге качества ОРВ находится в группе "удовлетворительный уровень" (70 - 83-е места).
В рейтинге эффективности организации, помимо места и количества набранных баллов, в скобках указываются аналогичные показатели за 2017 г. В рейтинге качества ОРВ есть показатель "Место в рейтинге" (для первых трех мест) и "Динамика" (для остальных). И хотя не указано, динамика какого именно показателя имеется в виду: количества набранных баллов или занятого места, с аналогичным показателем рейтинга эффективности управления соотнесены могут быть оба. Это второй способ сопоставления рейтингов. Если исходить из предположения о том, что в рейтинге качества ОРВ указана динамика места, то имеется 35 совпадений из 85 (41,18% <1>); если - динамика баллов, то - 41 совпадение из 82 (50%) (для первых трех мест рейтинга качества ОРВ данный показатель отсутствует).
--------------------------------
<1> Динамика 1, 2 и 3-го места прослеживается с помощью аналогичного рейтинга за 2017 г. См.: О развитии института оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ в 2017 году // Оценка регулирующего воздействия: сайт. URL: http://orv.gov.ru/Files/GetFile?fileid=879aa464-a0c8-4ade-9a99-ec62fe07cec0 (дата обращения: 18.03.2019).
Третий способ сопоставления - определение коэффициента ранговой корреляции Спирмена <2> исходя из предположения, что все субъекты РФ в каждой группе рейтинга качества ОРВ получили одинаковое количество баллов. Соответственно, регионам в группе "высший уровень", кроме первых трех, должен быть присвоен ранг 20, "хороший уровень" - 53, "удовлетворительный уровень" - 76,5, "неудовлетворительный уровень" - 84,5. Рассчитанный с учетом этой оговорки коэффициент ранговой корреляции равен 0,163110709; p > 0,05 <3>. Таким образом, статистически значимой корреляции между определенной указанным способом эффективностью организации системы органов государственной власти и качеством ОРВ не существует.
--------------------------------
<2> Принимает значения от -1 до +1 и указывает на наличие прямой (при положительных значениях) или обратной (при отрицательных) связи между сопоставляемыми данными либо (при нулевом значении) на отсутствие связи. После нахождения коэффициента определяется его статистическая значимость. Считается, что результат статистически незначим, если вероятность ошибки в случае признания его достоверным превышает 5%.
<3> Запись p > 0,05 означает, что вероятность ошибки в случае признания рассчитанного коэффициента достоверным превышает 5%, т.е. результат статистически незначим. О методиках расчета коэффициента и проверки статистической значимости, которых придерживался автор (за исключением отдельных особенностей), см.: Ермолаев О.Ю. Математическая статистика для психологов: Учеб. М., 2003. С. 56 - 63, 212 - 213, 217. Однако формула определения поправок на одинаковые ранги, предусмотренная этой методикой, рассчитана не более чем на два совпадающих ранга, а в рейтинге эффективности организации их восемь. Кроме того, для выборки в 85 элементов отсутствуют "табличные" критические значения коэффициента Спирмена. Поэтому для определения поправок на одинаковые ранги применялась более общая формула из указанного далее источника, а проверка гипотезы о значимости коэффициента осуществлялась с помощью критерия Стьюдента. Подробнее см.: Харченко М.А. Корреляционный анализ: Учеб. пособие для вузов. Воронеж, 2008. С. 19.
С учетом изложенного предположение о том, что без обязательной ОРВ надлежащая организация системы органов государственной власти субъектов РФ возможна, с высокой степенью вероятности достоверно. Следовательно, относить обязательность ОРВ к числу общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ нельзя.
Вместе с тем применяемый КС РФ на практике подход к определению общих принципов организации системы органов государственной власти не в полной мере совпадает с представленным выше. Этот подход наиболее ярко был продемонстрирован в Определении КС РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О и Постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П. Заявители по соответствующим делам оспаривали конституционность отдельных положений Закона N 184-ФЗ - в том числе в связи с чрезмерной конкретностью регулирования, не подпадающего, по их мнению, под понятие "общие принципы". В обоих случаях КС РФ вместо опровержения таких доводов дал аксиологическую и предметную характеристику оспариваемых норм.
Согласно выработанному в настоящей статье подходу игнорирование довода о чрезмерной конкретности положений Закона N 184-ФЗ как основания сомневаться в правомерности их установления исходя из п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ не вполне оправданно, так как отсутствие такой конкретики является одним из существенных признаков понятия "общие принципы". Возможно, Конституционный Суд имел в виду, что заявители неверно определили указанное понятие, и своим толкованием исправил эту их ошибку. Однако в самих решениях, во-первых, отсутствует такое утверждение, а во-вторых, не приведена аргументация в пользу правильности исключительно "аксиологически-предметного" толкования, оно преподносится как само собой разумеющееся. Думается, что в случае повторения указанных логических ошибок (подмена понятия, отсутствие достаточного обоснования) КС РФ может прийти к тем же ошибочным выводам применительно к обязательности проведения ОРВ. Пока этого не произошло, наиболее обоснованным представляется подход, выработанный в настоящей статье.
С учетом изложенного можно заключить: общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ должны лишенным конкретики способом характеризовать сущностные черты процесса создания, упорядочения (разделения на законодательную, исполнительную и другие с возможным членением на более мелкие подсистемы) или устройства такой системы. Обязательность проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов, указанных в п. 1 ст. 26.3-3 Закона N 184-ФЗ, под такую характеристику не подпадает.
Следовательно, п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ не наделяет Российскую Федерацию полномочием обязывать субъекты РФ проводить оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, указанных в п. 1 ст. 26.3-3 Закона N 184-ФЗ. Субъекты РФ обладают полной свободой в вопросе проведения ОРВ, если обратное не вытекает из иных пунктов ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Это значит, что любой субъект РФ самостоятельно определяет, проводится ли в нем ОРВ, и если да, то какой орган или органы это делают, в каком порядке и в отношении каких документов. В настоящий момент многие субъекты РФ добровольно решили продублировать положения федерального закона. Вопрос о том, было ли такое решение обоснованным, заслуживает отдельного исследования.
Список литературы
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245