Правительство Российской Федерации как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОБЪЕКТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

В.В. ГОНЧАРОВ

Введение

Организация и осуществление общественного контроля за федеральными и региональными органами исполнительной власти широко исследуются в работах Д.И. Денисова [8, с. 102 - 113], М.В. Щербины [16, с. 129 - 133], В.В. Гриба [6, с. 3 - 8], А.А. Гришковца [7, с. 370 - 384] М.А. Михайлиной [13, с 78 - 85], Е.Г. Дьяковой [9, с. 28 - 33], а также ряда иных авторов. Однако особую важность представляют исследования, посвященные анализу отдельных аспектов организации и осуществления общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Правительства Российской Федерации. Этим обстоятельством и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является не только выявление и формализация основных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации, но и разработка и обоснование системы мероприятий по их разрешению.

При этом актуальность и практическая значимость настоящего исследования обусловлена центральной ролью и местом Правительства России в механизме публичной власти в Российской Федерации, что требует проведения детального конституционно-правового анализа его как объекта общественного контроля.

Основной текст

Существование любого демократического государства, включая и Российскую Федерацию, предполагает реализацию гражданами сложной системы форм прямого и опосредованного народовластия, анализу которых посвящены многочисленные исследования в учебной и научной литературе [14, с. 74 - 78; 11, с. 39 - 45]. При этом конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, препятствующих, с одной стороны, узурпации власти, незаконному присвоению какими-либо органами публичной власти властных полномочий, а с другой стороны, их осуществлению не в интересах большинства населения. В данной системе юридических гарантий важнейшая роль принадлежит непосредственно институтам гражданского общества, благодаря деятельности которых вышеназванные конституционные принципы приобретают реальный характер. Одним из основных институтов гражданского общества, обеспечивающих реализацию, охрану и защиту вышеназванных конституционных принципов, выступает институт общественного контроля в Российской Федерации.

Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" закрепил право граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций участвовать в организации и осуществлении контроля за деятельностью органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

При этом вышеназванный Федеральный закон не закрепил понятия объекта общественного контроля, его перечня, исчерпывающего перечня признаков, его идентифицирующих. Более того, в статье 2 данного Федерального закона из предмета его ведения был выведен целый ряд объектов общественного контроля под предлогом урегулирования порядка его осуществления в отношении них отдельными федеральными законами, значительная часть из которых на начало 2023 года не была принята. Кроме того, федеральные законы, закрепляющие основы правового статуса и полномочий отдельных органов публичной власти, выведенных из предмета Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ (например, от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности", от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" и т.д.), также не содержат упоминания о возможности осуществления общественного контроля в отношении данных объектов общественного контроля.

В этой связи, как справедливо отмечает ряд авторов [12, с. 11 - 19], представляет большой научный интерес и практическую значимость проведение конституционно-правового анализа отдельных объектов общественного контроля в Российской Федерации с целью выявления и формализации основных проблем, препятствующих эффективному функционированию данного института гражданского общества в России, а также разработки и обоснования системы мероприятий по их разрешению.

Важнейшим объектом общественного контроля в России выступают исполнительные органы власти [1, с. 469 - 477; 3, с. 72 - 75]. Среди них центральное место занимает Правительство Российской Федерации в силу ряда причин: во-первых, на основании статьи 110 Конституции России и статьи 1 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" оно осуществляет исполнительную власть Российской Федерации совместно с иными федеральными органами исполнительной власти, являясь органом публичной власти (при этом в ранее действовавшем Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" оно позиционировалось в качестве коллегиального органа, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации); во-вторых, оно наделено Основным Законом страны, Федеральным конституционным законом от 06.11.2020 N 4-ФКЗ рядом важнейших полномочий, например, в части разработки и представления в Государственную Думу федерального бюджета, а также обеспечения его исполнения; в-третьих, оно является одним из наиболее многочисленных по числу государственных служащих федеральным органом публичной власти; в-четвертых важность Правительства России подчеркивается и возможностью исполнения обязанностей главы государства Председателем Правительства Российской Федерации в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Однако организация и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Правительства Российской Федерации связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, значительной проблемой, препятствующей организации и осуществлению общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации, выступает отсутствие закрепления института общественного контроля в Конституции России. Возникает определенная правовая коллизия, заключающаяся в том, что субъекты общественного контроля (правового института, не упомянутого в Основном Законе страны) должны осуществлять контроль за Правительством Российской Федерации, которому посвящена отдельная глава Конституции России и Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 N 4-ФКЗ (при этом в нем ничего не говорится о возможности организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации). В этой связи Д.И. Денисов справедливо отмечает, что анализ правовой конструкции и оценки механизма общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, включая Правительство Российской Федерации, показывает наличие "значительных проблем, которые являются подтверждением того, что природа происхождения общественного контроля является в большей степени вынужденным политическим решением, нежели отлаженным работоспособным институтом, который обеспечивает соблюдение прав, свобод человека и гражданина органами исполнительной власти" [8, с. 102 - 113].

Представляется, что для разрешения вышеназванной правовой коллизии необходимо внести изменения в Конституцию Российской Федерации в части закрепления в ней института общественного контроля. При этом следует учесть опыт закрепления института народного контроля власти, который несколько десятилетий, как мы обосновали в ранее опубликованных работах [4, с. 169 - 186], успешно функционировал в СССР (и РСФСР - как союзной республике), в Конституциях СССР 1977 года и РСФСР 1978 года, в которых был детально описан механизм взаимодействия органов народного контроля с всей системой органов государственного управления. В Конституции Российской Федерации следует закрепить не только понятие общественного контроля, но и перечень его объектов, субъектов, механизм их взаимодействия с органами публичной власти, прежде всего - правоохранительными органами.

Во-вторых, определенной проблемой в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля, как отмечалось выше, является отсутствие закрепления института общественного контроля в законодательстве, регулирующем основы правового статуса и полномочий Правительства Российской Федерации. Анализ Федерального конституционного закона от 06.11.2020 N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" показал, что в нем имеется статья 20, посвященная механизму взаимодействия Правительства страны с институтами гражданского общества. Однако под взаимодействием в данной статье понимается либо оказание институтам гражданского общества мер поддержки (в том числе - путем их доступа к участию в разработке и реализации мероприятий государственной политики), либо непосредственное взаимодействие с отдельными религиозными организациями и общественными объединениями.

В этой связи представляется необходимым внести в вышеназванный Федеральный конституционный закон изменения и дополнения в части закрепления, с одной стороны, механизма общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Правительства Российской Федерации, а с другой стороны, системы обязанностей должностных лиц данного федерального органа публичной власти по взаимодействию с субъектами общественного контроля в ходе организации и проведения мероприятий общественного контроля.

В-третьих, существенной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации выступает и отсутствие ясности относительно того, какие субъекты общественного контроля будут организовывать и проводить его мероприятия.

На сегодняшний день достаточными организационными, финансовыми, техническими и кадровыми ресурсами для организации и проведения мероприятий общественного контроля обладает только Общественная палата Российской Федерации.

Представляется, что назрела необходимость создания при Правительстве Российской Федерации Общественного совета, в обязанности которого стоит вменить организацию и осуществление соответствующих мероприятий общественного контроля за деятельностью, актами и решениями Правительства страны. Тем более что создание подобной разновидности субъектов общественного контроля предусмотрено статьей 9 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Кроме того, ряд ученых подвергает критике деятельность общественных советов при федеральных органах исполнительной власти в целом. По их мнению, "в процессе адаптации на отечественной почве эта неолиберальная модель была скрещена с советской моделью надзора за деятельностью власти как формой гражданского участия, что сформировало модель общественных советов как субъектов общественного контроля. При этом... члены общественных советов видят себя не экспертами (в соответствии с глобальной нормативной моделью) и не субъектами общественного контроля, а посредниками между властью и народом, чья функция состоит в доведении до органов власти жалоб и озабоченности рядовых граждан, то есть ориентированы на традиционную модель отношения власти и общества" [9, с. 180 - 201]. Другие авторы отмечают то обстоятельство, что основной упор в своей деятельности общественные советы при федеральных органах исполнительной власти делают на социальную экспертизу принимаемых нормативно-правовых актов, а также их реализацию [16, с. 129 - 133].

Представляется, что небольшая активность вышеназванных общественных советов обусловлена в основном порядком их формирования, при котором назначение членов общественного совета производится в рамках самого федерального органа исполнительной власти.

В связи с этим представляется необходимым закрепить возможность создания Общественного совета при Правительстве Российской Федерации в Федеральном конституционном законе от 06.11.2020 N 4-ФКЗ. В Положении о данном субъекте общественного контроля следует предусмотреть такой порядок его формирования, при котором кандидатуры членов совета будут представляться всероссийскими общественными объединениями и негосударственными некоммерческими организациями в конкурсный комитет, формируемый Общественной палатой Российской Федерации. По результатам проведенного конкурса члены данного Общественного совета должны утверждаться распоряжением Правительства Российской Федерации.

В-четвертых, значительной проблемой, препятствующей организации общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации выступает и слабая разработка в научной правовой доктрине конституционного права специфических методов, принципов, форм и видов мероприятий общественного контроля, которые следует использовать при реализации данного института гражданского общества в отношении Правительства страны. В научной литературе делается попытка, как правило, анализа возможностей применения в отношении данного объекта общественного контроля уже существующих форм и методов общественного контроля, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2014 N 212-ФЗ [2, с. 91 - 99].

В-пятых, определенную проблему в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации, как мы уже отмечали в ранее опубликованных исследованиях [5, с. 76 - 79], представляет слабое использование современных цифровых технологий в данных процессах. Так, ряд авторов отмечает необходимость более активного использования опыта Евросоюза в части проведения институтами гражданского общества мониторинга развития электронного правительства (и обобщения его результатов) для того, чтобы повысить роль гражданского общества в механизме совершенствования процессов государственного управления, что позволит "трансформировать концепцию "качественного управления" (good governance) в концепцию "совместного публичного правления" (collaborative public governance)" [15, с. 525 - 537]. При этом деятельность субъектов общественного контроля будет выступать и в виде одной из форм опосредованного участия общества в управлении делами государства. Кроме того, следует обязать Правительство Российской Федерации проводить публичные общественные слушания по наиболее важным социально-экономическим реформам, им проводимым, с приглашением представителей широкого круга представителей не только субъектов общественного контроля, но и общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций.

В-шестых, определенную проблему в проведении мероприятий общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации представляет отсутствие закрепления в уголовном и административном законодательстве мер уголовной и административно-правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного контроля, например, выразившейся в сокрытии запрашиваемой информации, ее не предоставлении, либо предоставлении в искаженном виде, недопуске представителей общественного контроля на территорию органов исполнительной власти для организации и проведения мероприятий общественного контроля, использовании незаконных мер воздействия на данных представителей с целью воспрепятствования проведения указанных мероприятий общественного контроля и т.п. действий.

В этой связи представляется необходимым дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях положениями, предусматривающими меры уголовной и административно-правовой ответственности к лицам, виновным в противодействии осуществлению представителями субъектов общественного контроля законных действий по организации и проведению мероприятий общественного контроля в отношении объектов общественного контроля. При этом использование должностными лицами органов публичной власти своего служебного положения для совершения вышеназванных действий следует квалифицировать с применением более тяжких мер правовой ответственности.

Заключение

По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:

1. Деятельность, акты и решения Правительства Российской Федерации являются одной из разновидностей объектов общественного контроля в России, что требует организации и осуществления в постоянном режиме субъектами общественного контроля его соответствующих мероприятий.

2. Данный институт гражданского общества следует закрепить в Конституции Российской Федерации, предусмотрев возможность его организации и осуществления в отношении Правительства Российской Федерации как важнейшего федерального органа государственной власти, институционализированного в Основном Законе страны.

3. В Федеральном конституционном законе от 06.11.2020 N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" следует закрепить положения, детализирующие пределы, методы, принципы, формы и виды мероприятий общественного контроля, которые необходимо организовывать и осуществлять в отношении деятельности, актов и решений Правительства Российской Федерации.

4. Требует уточнения перечень субъектов общественного контроля, которые могут осуществлять организацию и проведение мероприятий общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации.

5. В связи с тем что законодательство Российской Федерации не содержит механизма привлечения к правовой ответственности членов Правительства Российской Федерации, а также иных его должностных лиц, за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля при организации и проведении последними мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений данного органа публичной власти, необходимо разработать и закрепить в действующем уголовном и административном законодательстве меры ответственности государственных служащих (включая членов Правительства Российской Федерации, а также иных его должностных лиц) за вышеуказанное противодействие.

Например, Уголовный кодекс Российской Федерации следует дополнить статьей 149.1 "Воспрепятствование законной деятельности представителей субъектов общественного контроля", в которой следует предусмотреть меры уголовного наказания для виновных лиц вплоть до исправительных работ до одного года за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля путем принуждения их к отказу от осуществления данной деятельности. Если же данные деяния совершаются лицом с использованием своего служебного положения, то необходимо предусмотреть более строгое наказание (вплоть до двух лет лишения свободы) с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенным видом деятельности (или без такового). Вышеназванные деяния, соединенные с насилием над представителем субъекта общественного контроля, его близкими либо с повреждением или уничтожением их имущества, а равно с угрозой применения такого насилия, следует наказывать лишением свободы вплоть до шести лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенным видом деятельности (или без такового). Если же указанные деяния совершались организованной группой либо в отношении членов Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации, а также общественных палат (советов) муниципальных образований, то в качестве меры уголовного наказания следует предусмотреть лишение свободы вплоть до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенным видом деятельности (или без такового).

В свою очередь, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях следует дополнить статьей 5.70 "Нарушение законодательства об общественном контроле Российской Федерации". В данной статье следует предусмотреть административно-правовую ответственность должностных лиц органов публичной власти, а также иных объектов общественного контроля за отказ в предоставлении субъектам общественного контроля информации, необходимой для осуществления общественного контроля, а также за воспрепятствование посещению представителями субъектов общественного контроля соответствующих объектов общественного контроля (в случаях, когда это предусмотрено законодательством об общественном контроле).

Библиография

1. Бердникова Е.В. Общественный контроль в сфере формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2020. Т. 20. N 4. С. 469 - 477.
2. Выскребенцева М.Ю. Инструменты общественного контроля над деятельностью Правительства Российской Федерации и его министров // Право: история и современность. 2018. N 2. С. 91 - 99.
3. Гончаров В.В., Ковалева Л.И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. N 1. С. 72 - 75.
4. Гончаров В.В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Монография. М., 2019. 256 с.
5. Гончаров В.В., Максимова С.М., Петренко Е.Г., Поярков С.Ю. О проблемах и перспективах развития информационного обеспечения общественного контроля в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2023. N 1 (217). С. 76 - 79.
6. Гриб В.В. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации как объекты общественного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 7. С. 3 - 8.
7. Гришковец А.А. Общественный совет при МВД России как инструмент контроля за полицией // Полицейская деятельность. 2014. N 4. С. 370 - 384.
8. Денисов Д.И. Правовая конструкция и оценка механизма общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти // Военное право. 2020. N 6 (64). С. 102 - 113.
9. Дьякова Е.Г., Трахтенберг А.Д. Общественные советы при органах исполнительной власти: эксперты, контролеры или мирские челобитчики? // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2019. N 6 (154). С. 180 - 201.
10. Дьякова Е.Г. Общественные советы при органах исполнительной власти субъектов Федерации: как выполняется функция общественного контроля // Дискурс-Пи. 2016. N 2 (23). С. 28 - 33.
11. Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. N S (87). С. 39 - 45.
12. Комкова Г.Н., Бердникова Е.В. Содержание объекта и предмета общественного контроля в Российской Федерации: теоретико-правовые вопросы // Российское право: образование, практика, наука. 2019. N 4 (112). С. 11 - 19.
13. Михайлина М.А. Понятие и правовое регулирование общественного контроля в системе исполнительной власти Российской Федерации // Академическая публицистика. 2022. N 9-1. С. 78 - 85.
14. Плечистов Н.С. Понятие и классификация форм участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства // Форум. 2019. N 1 (18). С. 74 - 78.
15. Сергеева С.Л., Денисов А.С. Электронное правительство на пути к созданию ответственного и эффективного государственного управления // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2019. Т. 21. N 3. С. 525 - 537.
16. Щербина М.В. Общественные советы при органах исполнительной власти: социальная экспертиза и контроль // Власть. 2015. N 3. С. 129 - 133.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ