Признание недостоверной и (или) недействительной подписи избирателя, проставленной с использованием ЕПГУ: практика и ответственность. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРИЗНАНИЕ НЕДОСТОВЕРНОЙ И (ИЛИ) НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОЙ ПОДПИСИ ИЗБИРАТЕЛЯ, ПРОСТАВЛЕННОЙ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЕПГУ: ПРАКТИКА И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Е.А. ФУРСА

Цифровая доступность правовых институтов сегодня становится ключевым индикатором развития отраслей российского права. Одна из новых электронных услуг была интегрирована в избирательный процесс Федеральным законом от 23 мая 2020 г. N 154-ФЗ, допустившим при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации применение комбинированной процедуры поддержки выдвижения кандидатов, списков кандидатов, посредством сбора подписей избирателей на бумажных носителях и в электронном виде.
Согласно п. 16.1 ст. 37 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), законом региона может быть предусмотрено проставление подписей избирателей в поддержку выдвижения с использованием портала "Госуслуги", при этом должно быть установлено их предельное количество, которое не может превышать половину от необходимого для регистрации. Порядок сбора подписей избирателей с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" утвержден Постановлением ЦИК России от 4 июня 2020 г. N 251/1852-7 (далее - Порядок).
Кратко алгоритм цифрового формата сбора можно описать следующим образом. Для поддержки одного или нескольких участников выборов избиратель должен быть пользователем ЕПГУ и иметь подтвержденную, сопоставленную с ГАС "Выборы" учетную запись. Комиссии передают на портал сведения о выдвинутых кандидатах, заверенных списках кандидатов, после чего у кандидатов и избирательных объединений появляется возможность открыть электронный сбор подписей, а информация об этом отображается в разделе "Мои выборы" личных кабинетов пользователей, обладающих активным избирательным правом на территории проведения выборов. Сделав выбор, избиратель подтверждает данные предзаполненной формы о себе и лично нажимает кнопку "Проставить подпись" (подписание осуществляется простой электронной подписью). Дополнительная аутентификация пользователя проводится через ввод кода из СМС-сообщения. Затем паспортные данные избирателя проходят проверку с использованием сервисов МВД России, по итогу которой информация о проставлении подписи направляется в личный кабинет кандидата, политической партии, регионального отделения политической партии. Последние получают сведения о поддержавших их избирателях: фамилия, имя, отчество, адрес места жительства, год (дата) рождения, дата подачи подписи - и могут исключить отдельные из них. Инициатор сбора направляет список, содержащий сведения о поддержавших его избирателях, в комиссию (кнопка "Подписать", используется усиленная квалифицированная электронная подпись).
С 2020 по 2022 год собрано более 50 тыс. электронных подписей избирателей, технологию фактически опробовали в Костромской, Курской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Оренбургской, Самарской, Сахалинской, Тверской, Тульской, Челябинской и Ярославской областях, городе Москве, Краснодарском, Пермском и Хабаровском краях, республиках Карелии, Северной Осетии, Чувашии и других регионах. Анализ законов субъектов указывает на активное масштабирование новации (допустимый предел электронных подписей устанавливается от 10 до 50%).
Сбор через ЕПГУ обеспечивает высокие стандарты информационной безопасности, оперативное межведомственное взаимодействие всех проверяющих органов, не требует дополнительных заявительных процедур (для сравнения: менее функциональны применяемые в целях сбора подписей избирателей автоматизированные информационные системы Главной избирательной комиссии Литвы, Министерства внутренних дел и юстиции Бельгии). Механизм исключает формальности, гарантируя отсутствие технических ошибок и достоверность подписи при соблюдении процедуры (для сравнения: на президентских выборах в Тунисе непредставление в требуемом формате электронного подписного листа является одной из основных причин для отказа в регистрации кандидатов). Законодательно установленная пропорция сбора подписей в бумажном и электронном форматах гарантирует учет и баланс электоральных интересов всех групп избирателей (для сравнения: с 2019 г. на парламентских выборах в Дании предусмотрен только электронный сбор; на выборах президента Исландии в 2020 г. при отсутствии нормативного регулирования вопроса 87% подписей в поддержку кандидатов были собраны в электронном виде).
Исследователи предлагают включить возможность сбора подписей на портале в законодательство всех субъектов России, установив при этом максимально допустимый Федеральным законом процент таких подписей (Г.В. Вайшнарович) <1>. Д.М. Худолей <2>, называя институт в "качестве одного из перспективных направлений внедрения цифровизации на начальных стадиях избирательного процесса", указывает, что законодатель должен предоставить право собирать подписи электронно в полном объеме.
--------------------------------
<1> Вайшнарович Г.В. О предоставлении возможности сбора подписей избирателей на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) в законодательстве субъектов Российской Федерации // Материалы Шестого Уральского форума конституционалистов. Екатеринбург, 2021. С. 13.
<2> Худолей Д.М. Цифровизация избирательного процесса в Российской Федерации // Вестник Прикамского социального института. 2022. N 1 (91). С. 44.

Не останавливаясь подробно на достоинствах цифрового порядка (доступность для лиц с ограниченными физическими возможностями здоровья и избирателей, находящихся за пределами избирательного округа, снижение финансовых затрат и экономия ресурсов, исключение типовых ошибок при сборе и дискреции при проверке, ее оперативность, безусловное действие "презумпции достоверности подписей избирателей" <3>, имея в виду отдельные сложности, возникавшие на первых этапах применения технологии (недостаточный уровень информированности участников выборов, недоверие системе, технические затруднения при создании личных кабинетов, скорость обработки и передачи данных, неточность сведений об отдельных избирателях), акцентируемся на обозначенном темой исследования вопросе.
--------------------------------
<3> Старовойтова Е.И. Презумпция достоверности подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов // Актуальные теоретические и прикладные вопросы российского избирательного права. 2011. N 2 (14). С. 15.

Подпись избирателя, проставленная с использованием ЕПГУ, в случаях, установленных Федеральным законом, с учетом особенностей электронного сбора подписей может быть признана недостоверной и (или) недействительной (п. 4.2 Порядка). Основания для указанных последствий проверки установлены п. 6.2, 6.3 и 6.4 ст. 38 Федерального закона.
Часть из них неприменима к электронным подписям в силу относимости исключительно к бумажной форме (подписному листу). Например: неуказание требуемых сведений об избирателе или даты внесения подписи избирателя, заверения листа (подп. "г", "з" п. 6.4); нарушение формы листа и порядка оплаты его изготовления (подп. "и" п. 6.4); заполнение листа нерукописным способом или карандашом, не самим избирателем или сборщиком (подп. "д", "л" п. 6.4); неоговоренные исправления в сведениях об избирателе, дате внесения подписи избирателя, заверяющего лица (подп. "е", "ж", "з" п. 6.4); несобственноручный характер внесения фамилии, имени, отчества, даты и подписи избирателя, подписи кандидата или уполномоченного представителя избирательного объединения (подп. "е", "з", "л" п. 6.4); внесение подписи избирателя после заверения листа (подп. "н" п. 6.4); а также все основания, связанные с удостоверительной записью лица, осуществлявшего сбор подписей, ввиду его отсутствия (подп. "з", "м", "о" п. 6.4).
Значительная часть случаев недействительности отсекается программными "фильтрами" алгоритма сбора через ЕПГУ: невозможность проставления повторно подписи одним и тем же избирателем за одного и того же кандидата, список кандидатов <4> (п. 6.2); отсутствие возможности поддержки избирателем, не обладающим активным избирательным правом (подп. "б" п. 6.4); блокирование отправки подписи в случае неполноты или неактуальности данных пользователя (подп. "в" п. 6.4).
--------------------------------
<4> В случае проставления избирателем подписи в поддержку выдвижения одного и того же кандидата, списка кандидатов с использованием ЕПГУ и в подписном листе на бумажном носителе одна из таких подписей признается недействительной (п. 2.8, 4.1 Порядка, п. 6.2 ст. 38 Федерального закона).

Таким образом, остается лишь несколько применимых к электронному сбору случаев признания одной, нескольких или всех подписей избирателей недостоверными и (или) недействительными:
- недействительность подписи, собранной вне периода сбора (подп. "а" п. 6.4): ранее дня, следующего за днем представления в комиссию документов для уведомления о выдвижении кандидата, заверения комиссией списка кандидатов (соответствующие сведения вводятся в ГАС "Выборы" не позднее чем через 12 часов и передаются на ЕПГУ не позднее чем через 24 часа), или после представления кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения в комиссию документов для регистрации кандидата, списка кандидатов. При этом момент начала сбора может быть дополнительно технически ограничен (с учетом разницы часовых поясов);
- недействительность подписи в случае неполноты или недействительности сведений об уполномоченном представителе избирательного объединения, о кандидате (кандидатах), в том числе о судимости, статусе иностранного агента или аффилированного с ним лица (подп. "з", "и" п. 6.4). Такая ситуация возможна в случае представления кандидатом, уполномоченным представителем в избирательную комиссию неполных или недостоверных сведений. Однако может иметь место задержка ввода, передачи данных, например в случае, если кандидат в установленном порядке уточнил ранее представленные сведения о себе, приведя их в соответствие с требованиями Закона. Подход к таким ситуациям будет выработан практикой с учетом добросовестности действий кандидата, уполномоченного представителя (например, невнесение изменений в ГАС "Выборы" должно влечь разные правовые последствия в случаях сокрытия кандидатом сведений об имеющейся судимости и представления сведений о судимости, возникшей в период сбора подписей избирателей);
- недействительность подписи избирателя, собранной с нарушением требований п. 6 ст. 37 Федерального закона, в том числе при участии в сборе органов государственной власти и местного самоуправления, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, а равно собранной под принуждением, за вознаграждение, на рабочих местах, в процессе и местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат, при благотворительности (подп. "к" п. 6.4). Данное основание можно отнести к числу трудно-доказуемых (в практике по подписным листам преимущественно встречаются случаи сбора подписей членами комиссий). Вместе с тем такие ситуации не исключены, а технические возможности программных средств (журналирование, аудит) позволяют выявить эти факты. Например, на нарушение может указывать проставление ряда электронных подписей с одного IP-адреса в ограниченном временном диапазоне;
- недостоверность подписи избирателя, кандидата, уполномоченного представителя избирательного объединения, выполненной от имени одного лица другим лицом (п. 6.3, подп. "з" п. 6.4). Подпись признается недостоверной на основании заключения эксперта, привлеченного к проверке подписей. При этом Федеральный закон (п. 3 ст. 38) не исключает возможность привлечения экспертов - технических специалистов (сложившийся в практике подход проверки подписей почерковедами трансформируется).
Может иметь место инициативное проставление электронной подписи за члена семьи (иное близкое лицо), в том числе умершего (п. 5.4 Порядка), доступ к аккаунту которого на Госуслугах имеет избиратель ("семейные" подписи). Представляется, что неправомерные действия в данном случае должны влечь административную ответственность по ст. 5.46 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) - подделка подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов. Вместе с тем нельзя исключать и возможный преступный характер действий - ч. 2 ст. 142 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) - вышеуказанные действия, совершенные при квалифицирующих признаках. При этом возможна как ситуация, когда злоумышленники в целях подделки подписи избирателя получили незаконный доступ к его личному кабинету посредством компрометации учетной записи и неправомерного доступа к телефонным сообщениям, так и случаи добровольной передачи логина и пароля доступа к своему личному кабинету на Госуслугах, информации СМС-сообщений или доступа к личным электронным устройствам третьему лицу, которое распорядилось ими в преступных целях.
Обезопасить электронную подпись избирателя можно следуя правилам цифровой безопасности и информационной гигиены: исключить несанкционированный доступ к электронным устройствам; установить надежный пароль, не сообщать его третьим лицам и периодически менять; при входе в аккаунт портала "Госуслуги" (с 1 октября 2023 г. двухфакторная аутентификация обязательна для всех пользователей) использовать одноразовый код; не осуществлять переход по неустановленным ссылкам, не загружать файлы из неизвестных источников; использовать антивирусные программы.
Практика признания недостоверными и (или) недействительными подписей избирателей, проставленных с использованием ЕПГУ, на сегодняшний день отсутствует, что позволяет говорить о надежности и эффективности института, его актуальности и востребованности, высоком уровне гарантий реализации прав участников выборов. Однако, принимая во внимание высокую латентность избирательных преступлений и правонарушений, это не исключает возможности дискредитации механизмов электронного сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения.
Руководствуясь принципом недопустимости применения уголовного закона по аналогии, необходимо отметить, что диспозиции ст. 5.46 КоАП РФ и ч. 2 ст. 142 УК РФ также указывают на "заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов)". При проставлении подписей через ЕПГУ подписной лист на бумажном носителе или в электронном виде не формируется. Федеральный закон, в том числе п. 13 ст. 37, п. 6.4 ст. 38, предусматривает заверение кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения только подписных листов, конструкция "заверение подписей" законодателем не используется.
В целях применения ст. 5.46 КоАП РФ и ч. 2 ст. 142 УК РФ, изначально ориентированных на бумажный документооборот, с учетом бланкетного характера охранительных норм предлагается:
- п. 16.7 ст. 37 Федерального закона дополнить новым вторым предложением следующего содержания: "Кандидат, избирательное объединение заверяют подписи избирателей, собранные с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" и представляемые ими в избирательную комиссию для регистрации кандидата, списка кандидатов (список, содержащий сведения об избирателях, проставивших свои подписи в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)")..." <5>;
- использовать широкое толкование понятия "подпись избирателя", трансформирующееся под влиянием эволюции регулятивных норм: собственноручно исполненное уникальное графическое начертание, выполненное гражданином от своего имени (а в установленных законом случаях выполненное другим избирателем от его имени), а равно информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) и используется для определения (удостоверения) подписывающего лица <6>.
--------------------------------
<5> В предложенной редакции сохранена конструкция "кандидат, избирательное объединение" первого предложения п. 16.7 ст. 37 Федерального закона ввиду установленного порядка открытия на ЕПГУ личного кабинета политической партии, регионального отделения политической партии лицом, имеющим право действовать без доверенности (с учетом положений п. 2.1, 2.12, 3.1 Порядка руководитель избирательного объединения должен быть назначен его уполномоченным представителем на соответствующих выборах).
<6> На основе ст. 2 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи", п. 1.3 Порядка.

Такой подход упростит восприятие норм правоприменителем и позволит ему дать правильную квалификацию.
Проведенный анализ указывает, что на сегодняшний день правовая охрана электронных подписей избирателей может быть обеспечена в рамках действующих редакций ст. 5.46 КоАП РФ и ч. 2 ст. 142 УК РФ (общественная опасность подделки подписей, собранных через ЕПГУ, не достигла той степени, которая необходима для их самостоятельной криминализации). В случае значительной распространенности и угрожающего характера таких фактов в целях превенции нарушения избирательных правоотношений подход может быть изменен.
Создание современных способов реализации гражданами их избирательных прав через интеграцию избирательного процесса в цифровую среду - это не только новые возможности, но и риски безопасности. Новации должны гарантировать электоральный суверенитет государства, включающий достижение технической независимости, электоральное просвещение, исключение цифровой дискриминации (предоставление равных возможностей реализации прав), поддержание баланса регулятивных и охранительных норм.

Литература

1. Вайшнарович Г.В. О предоставлении возможности сбора подписей избирателей на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) в законодательстве субъектов Российской Федерации / Г.В. Вайшнарович // Уральский форум конституционалистов: материалы Шестого Уральского форума конституционалистов (г. Екатеринбург, 5 - 11 октября 2020 г.). Вып. 6. Ч. 2 / ответственный редактор М.С. Саликов. Екатеринбург: Уральский государственный юридический университет, 2021. С. 9 - 14.
2. Старовойтова Е.И. Презумпция достоверности подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов / Е.И. Старовойтова // Избирательное право. 2011. N 2 (14). С. 15 - 18.
3. Худолей Д.М. Цифровизация избирательного процесса в Российской Федерации / Д.М. Худолей // Вестник Прикамского социального института. 2022. N 1 (91). С. 43 - 49.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ