Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОЕКТ РЕФОРМЫ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА: МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ
Г.В. ТРУБИЛОВ
Высказанные в предыдущих статьях из данного цикла <1> предложения по совершенствованию Федерального Собрания Российской Федерации в значительной части справедливы и для представительных органов муниципальных образований: например, в плане контроля представительного органа власти за нормотворчеством исполнительной власти и ответного влияния главы муниципального образования, избранного населением и возглавляющего местную администрацию, на деятельность комитетов представительного органа. Поэтому в данной статье речь пойдет лишь про те проблемы, которые наиболее ярко проявляются на уровне муниципальных образований либо вовсе имеют место только на муниципальном уровне.
--------------------------------
<1> См.: Трубилов Г.В. Проект реформы российского парламентаризма: порядок формирования и основные полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 8. С. 14 - 18; Трубилов Г.В. Проект реформы российского парламентаризма: Палата представителей оппозиции при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 3. С. 51 - 56; Трубилов Г.В. Проект реформы российского парламентаризма: взаимоотношения парламента с исполнительной властью и населением // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 7. С. 43 - 48; Трубилов Г.В. Проект реформы российского парламентаризма: законодательный процесс и внутренняя структура парламента // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 5. С. 51 - 56; Трубилов Г.В. Проект реформы российского парламентаризма: региональный уровень // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 4. С. 42 - 46.
Стоит также отметить, что в декабре 2021 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект N 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" <2> (далее - законопроект 2021 г.), предлагающий существенные изменения правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Законопроект 2021 г. был принят в первом чтении уже через месяц после внесения, однако после начала проведения специальной военной операции его рассмотрение было фактически приостановлено. Поэтому наряду с действующим законодательством ниже также учитывается предлагаемое в законопроекте 2021 г. регулирование.
--------------------------------
<2> URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 12.03.2023).
1. В предыдущей статье из данного цикла уже отчасти говорилось о проблеме использования разных избирательных систем на местном уровне, рассмотрим эту проблему подробнее.
В ч. 3.1 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 06.02.2023) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> (далее - ФЗ N 131) предусмотрена норма, предоставляющая законом субъекта Российской Федерации фактически определять тип избирательной системы, который будет применяться в конкретных муниципальных образованиях. Эта норма находится в русле развития законодательства о местном самоуправлении, современной тенденцией которого является существенное расширение прав субъектов Российской Федерации по регулированию местного самоуправления.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В ч. 3.2 ст. 23 ФЗ N 131 указано, что выборы в малонаселенных поселениях (до 3 000 человек) и в муниципальных образованиях (кроме внутригородских районов и внутригородских территорий городов федерального значения) с численностью депутатов менее 15 проводятся по одномандатным или многомандатным округам.
При этом в силу ч. 6 ст. 35 ФЗ N 131 в представительном органе поселения, муниципального округа или городского округа меньше 15 депутатов может быть при численности населения до 10 тысяч человек. Возникает странная ситуация: городской округ с численностью населения до 3 000 человек может использовать пропорциональную избирательную систему (если увеличит численность представительного органа до 15), а городской округ с численностью населения до 10 000 человек при 14 депутатах - не может (т.е. все зависит от того, сколько депутатов будет избирать население городского округа, а численность населения не имеет юридического значения). Для поселений ситуация несколько иная: при численности населения до 3 000 человек они никак не могут использовать пропорциональную избирательную систему, а при численности населения от 3 000 до 10 000 человек смогут применять ее в случае, если будут выбирать 15 и более депутатов.
Если с таким подходом законодателя с трудом, но можно согласиться, поскольку он во многом коррелирует с рассмотренными в предыдущей статье из данного цикла позициями Конституционного Суда РФ <4>, то непонятна ч. 3.3 ст. 23 ФЗ N 131, требующая распределять по пропорциональной избирательной системе (в случае ее использования) минимум 10 мандатов. Из-за этой нормы схема "10 депутатов по партийным спискам + 4 одномандатника" может применяться, например, во внутригородском районе, но не может применяться в городском округе (хотя именно в городских округах и логичнее использовать смешанную избирательную систему). Тогда уж логично либо в ч. 3.2 ст. 23 ФЗ N 131 установить границу в 10 мандатов, либо в ч. 3.3 ст. 23 ФЗ N 131 - 15 мандатов. И хотя формально нигде не запрещено избирать депутатов только по партийным спискам, исходя из ч. 3.3 ст. 23 ФЗ N 131 можно сделать вывод, что либо полностью пропорциональная избирательная система запрещена (ч. 2.1 ст. 24 ФЗ N 131 это опровергает), либо эта норма касается только смешанной избирательной системы, но не полностью пропорциональной (последнее, в свою очередь, абсурдно - по этой точке зрения при 7 депутатах внутригородского района возможно их избрание по партийным спискам).
--------------------------------
<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана" // СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4557.
Так или иначе, установленные ограничения по применению избирательных систем должны коррелировать, во-первых, между собой, во-вторых, с правилами, касающимися зависимости численности представительного органа от вида муниципального образования и численности его населения. Пока что этого не происходит.
В законопроекте 2021 г. многообразие видов муниципальных образований сокращается до 3 (муниципальные и городские округа, а также внутригородские территории городов федерального значения), при этом в ст. 43 законопроекта 2021 г. остаются те же критерии численности представительного органа муниципального образования при выборе избирательной системы. Тем самым проблема решается за счет упразднения тех видов муниципальных образований, которые не укладываются в данную логику (отметим, конечно, что это побочное следствие предлагаемой реформы, а никак не ее основная цель).
2. Неясен несколько разный подход федерального законодателя к формированию представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением (ч. 4 и 5 ст. 35 ФЗ N 131).
Регулируя возможность прямых выборов, федеральный законодатель для поселений в составе муниципального района вводит ограничение на представительство одного поселения в размере не более 2/5 от общей численности депутатов муниципального района, а для внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением такого ограничения не устанавливает.
В случае же многоступенчатых выборов норма представительства как поселения, так и внутригородского района может быть либо равной, либо зависеть от численности населения, но не превышая 1/3. Непонятно, почему при прямых выборах норма представительства составляет либо максимум 2/5, либо может быть любой, а при многоступенчатых выборах - не более 1/3.
К тому же при формировании представительного органа муниципального района участвуют главы поселений и их депутаты, а при формировании представительного органа городского округа с внутригородским делением - только депутаты внутригородских районов. Но этот "феномен" имеет простое объяснение: на стадии законопроекта 2021 г. предусматривалось избрание глав поселений только населением, а глав внутригородских районов - только представительным органом из своего состава, поэтому последних не было смысла выделять из общей массы депутатов, а первые могли и не быть депутатами <5>. В ходе рассмотрения законопроекта 2021 г. нормы о порядке избрания главы муниципального образования были существенно демократизированы, отчего и остался этот атавизм - упоминание про глав поселений (точнее, отсутствует упоминание глав внутригородских районов).
--------------------------------
<5> URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/469827-6/ (дата обращения: 12.03.2023).
Представляется, что при "редактировании" законопроектов нужно внимательнее оценивать, насколько логично они впишутся в существующее законодательство - тогда бы установленные законом критерии были единообразны.
Новый законопроект 2021 г. решает эту проблему тем же способом, что и предыдущую: просто упраздняя и муниципальные районы, и городские округа с внутригородским делением.
3. Определенные вопросы возникают при переходе от схода к представительному органу в случае отсутствия инициативы граждан (в том числе намеренном). По ч. 3.1 ст. 35 ФЗ N 131 в таком случае законом субъекта Российской Федерации устанавливается численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва, после чего проводятся выборы.
Однако как быть, если никто из избирателей не придет на выборы и/или не зарегистрируется в качестве кандидатов в депутаты? Как бы ни казалась фантастической эта ситуация, у избирателей есть интерес не допускать образования представительного органа, ведь до его образования они все по факту являются депутатами и принимают решения напрямую - на сходе. Представляется, что в таком случае (если выборы не дали результата) полномочия схода должны прекращаться, а остальных органов местного самоуправления - приостанавливаться; до момента избрания представительного органа поселения на повторных выборах полномочия по решению вопросов местного значения - осуществляться органами местного самоуправления муниципального района (как на межселенных территориях). Только таким способом население можно побудить перейти к парламентаризму, как ни странно это прозвучит.
Законопроект 2021 г., предлагая упразднить поселения, также упраздняет и институт схода как замены представительному органу муниципального образования. В законопроекте 2021 г. (ст. 41) остается лишь сход как форма непосредственной демократии - который в ФЗ N 131 регулируется ст. 25.1.
4. Определенные вопросы вызывает процедура отзыва депутатов, регулируемая в ФЗ N 131.
В ч. 2 ст. 24 ФЗ N 131 говорится о том, что основанием для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтвержденные в судебном порядке. Детализация таких оснований осуществляется в уставе муниципального образования.
С одной стороны, федеральный законодатель ограждает депутатов от отзыва по политическим мотивам ("плохой работы"). С другой стороны, под такое определение подпадает неуплата налогов, алиментов, услуг ЖКХ, арендной платы и другие правонарушения, принадлежащие к разного рода отраслям права, также устанавливаемые судами. Конечно, вряд ли в уставе муниципального образования напрямую напишут такие основания для отзыва, но ведь могут просто переписать формулировку из ФЗ N 131 (часто так и делают), а значит депутаты окажутся под "дамокловым мечом" - опасностью отзыва по таким основаниям. Федеральному законодателю следовало хотя бы уточнить, что данные правонарушения должны быть связаны с исполнением должностных полномочий депутата (если, конечно, в этом не заложена скрытая идея борьбы со злостными неплательщиками налогов, алиментов и т.д.) <6>.
--------------------------------
<6> О расширении оснований для отзыва за счет морально-этических норм см.: Джагарян Н.В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 45 - 49.
Кроме того, некоторые сложности могут возникнуть и с числом избирателей, проголосовавших за отзыв. ФЗ N 131 требует не менее 50% от численности всех избирателей для отзыва - безусловно, по общему правилу это большая цифра. Однако в условиях применения мажоритарной избирательной системы относительного большинства и высокой явки избирателей такая процедура грозит бесконечными выборами: например, победитель, набравший 40% голосов, будет отзываться электоратом двух других кандидатов, набравших по 30% голосов. Ситуация для современной российской действительности редкая, но вполне возможная в будущем, а закон должен предугадывать различные пути развития страны.
Законопроект 2021 г. вовсе не упоминает отзыв депутатов как форму непосредственной демократии, вновь "изящно" решая и эту проблему.
5. Сложности для развития парламентаризма на местном уровне могут возникнуть и в случае реализации населением другой формы непосредственной демократии - муниципального референдума.
В ч. 3 ст. 45 ФЗ N 131 прямо предусмотрено, что "нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для... досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления". В то же время в ч. 16 ст. 35 ФЗ N 131 сказано, что такое нарушение лишь может быть предусмотрено уставом муниципального образования в качестве основания для досрочного прекращения полномочий представительного органа.
Отсюда возникает вопрос: является ли представительный орган выборным органом? Однозначного ответа на этот вопрос федеральный законодатель, как ни странно, не дает. Согласно ст. 2 ФЗ N 131 "член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования)" - по такой трактовке представительный орган не является выборным органом. Но ведь это определение не самого выборного органа, а из системного толкования остальных норм ФЗ N 131 ясно, что представительный орган избирается населением (в том числе с использованием многоступенчатых выборов), т.е. является выборным.
Конечно, проще всего разрешить это противоречие в уставе муниципального образования, закрепив возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа в случае нарушения срока издания нормативно-правового акта, но в отсутствие такого регулирования больше шансов у позиции о неприменимости ч. 3 ст. 45 ФЗ N 131 к представительному органу.
Законопроект 2021 г. только ухудшает ситуацию: в ч. 3 ст. 56 вместо "выборного органа" он прямо упоминает представительный орган муниципального образования, который по данной норме императивно подлежит роспуску. Однако ранее в ч. 6 ст. 17 законопроекта 2021 г. указано, что такая возможность лишь может предусматриваться уставом муниципального образования.
6. В ст. 73 ФЗ N 131 регулируются основания и порядок досрочного роспуска представительного органа законом субъекта Российской Федерации. Отметим, что все основания юридические и урегулированы четче, чем в случае роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации, о котором говорилось в предыдущей статье из данного цикла.
Тем не менее существенный недостаток все же имеется: ст. 73 закрепляет сроки внесения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации законопроекта о роспуске, но не предусматривает срока на принятие такого закона субъекта Российской Федерации. А это вызывает ряд вопросов: можно ли принять закон о роспуске спустя 1 (2, 3, 4) год после его внесения; можно ли принять закон о роспуске, если после внесения законопроекта представительный орган муниципального образования все же провел правомочное заседание или исправил незаконный нормативно-правовой акт; можно ли принять закон о роспуске за неисправление незаконного нормативно-правового акта в отношении нового состава представительного органа и в какие сроки (еще абсурднее - можно ли распустить новый состав представительного органа за непроведение в течение 3 месяцев заседаний предыдущим составом представительного органа) <7>?
--------------------------------
<7> См. также: Павлушкин А.В., Мельник Т.Е., Кириченко П.Н. О рассмотрении споров об установлении правомочности заседаний представительных органов муниципальных образований // Комментарий судебной практики / под ред. К.Б. Ярошенко. М.: Контракт, 2014. Вып. 19. С. 157 - 171.
Представляется, что федеральный законодатель и в этом случае должен урегулировать вопросы "правопреемства" в отношении такого рода конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности представительного органа, а также установить срок для принятия закона субъекта Российской Федерации о роспуске.
Спорной также кажется возможность роспуска представительного органа законом субъекта Российской Федерации за принятие муниципального нормативно-правового акта, противоречащего уставу муниципального образования, - не должен ли в таком случае принимать решение глава муниципального образования (особенно если последний не является председателем представительного органа)? Напомним, что на региональном уровне в таком случае вышестоящий уровень власти не вмешивается. С точки зрения симметричности регулирования это было бы вполне логично.
Законопроект 2021 г. в этом вопросе также делает только хуже: в ч. 3 ст. 17 законопроекта 2021 г. в целом сохраняется тот же текст с теми же проблемами, что и в действующем ФЗ N 131, однако из-за перефразирования некоторых его частей появляется неопределенность в вопросе о том, нужно ли второе решение суда при издании муниципального правового акта, противоречащего вышестоящим нормативным актам, чтобы подтвердить неисправление представительным органом своей ошибки. По логике регулирования такое второе решение суда нужно, однако по букве закона можно посчитать, что не нужно (к тому же трехмесячный срок на исполнение решения суда представительным органом совпадает с таким же сроком на внесение законопроекта о роспуске для губернатора).
7. Много вопросов вызывает и ст. 74.1 ФЗ N 131, регулирующая порядок и основания для удаления в отставку главы муниципального образования представительным органом <8>. Сразу отметим, что законопроект 2021 г. оставляет данное регулирование практически без изменений.
--------------------------------
<8> См., например: Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. 2014. N 4. С. 2 - 19.
Во-первых, все 5 оснований, закрепленные в ч. 2 ст. 74.1 ФЗ N 131, носят либо полностью, либо частично политический характер (законопроект 2021 г. добавляет 6 основание - "систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления"). Применение же мер ответственности по политическим основаниям с точки зрения принципов демократии возможно лишь тем органом, который избрал (назначил) ответственное лицо. Соответственно, вряд ли возможно удаление в отставку того главы муниципального образования, который был избран населением на муниципальных выборах, - для этого как раз и существует институт отзыва (который, наоборот, сейчас реализуется по юридическим основаниям).
Во-вторых, двояка роль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в такой ситуации. В отличие от модели на региональном уровне, когда Президент Российской Федерации во всех случаях принимает решение после выражения недоверия главе субъекта Российской Федерации его законодательным органом, здесь руководитель вышестоящего территориального образования лишь в ряде случаев может заблокировать досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования.
Предложить в таком случае можно лишь то же самое, что было предложено в предыдущей статье из данного цикла для регионального уровня:
- если глава муниципального образования избирается представительным органом, то его можно удалить в отставку по политическим основаниям, но с учетом мнения или с согласия (в зависимости от основания) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
- если же глава муниципального образования избирается населением, то удалить его в отставку можно только по юридическим основаниям (например, установленного судом факта коррупционного правонарушения) и без согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (соответственно, федеральному законодателю нужно отделить юридические основания от политических, закрепленные в ч. 2 ст. 74.1 ФЗ N 131), а по политическим основаниям необходимо запускать процедуру отзыва.
Логика в таком случае простая: если основание для удаления в отставку юридическое, то оно установлено судом, а потому дискреция представительного органа заключается лишь в том, применять эту меру ответственности в данном случае или нет. Если же основание для удаления в отставку носит политический характер, то очень многое зависит от усмотрения депутатов, а потому утверждение этого решения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (или населением) служит дополнительной гарантией для главы муниципального образования.
Можно, конечно, поспорить: например, почему в таком случае представительный орган не сможет удалить в отставку избранного населением главу муниципального образования, если тот по результатам ежегодных отчетов 2 раза получил неудовлетворительные оценки со стороны депутатов? Не будет ли это ущемлением прав представительного органа и дискредитацией идей парламентаризма?
Но ведь идея парламентаризма на местном уровне - не принцип "вся власть представительному органу". Существующие модели разделения властей на местном уровне и так зачастую предоставляют слишком много прав представительному органу, однако в результате такое всевластие приводит к лени и нежеланию нормально работать у многих депутатов, неминуемым результатом чего становится фактическое подчинение представительной ветви власти исполнительной - власти более инициативной, в ряде случаев "вырастающей" из числа наиболее активных местных депутатов. Здоровая политическая конкуренция между органами, наоборот, не ослабит представительный орган, а позволит ему занимать свое достойное место в системе органов местного самоуправления, не сращиваясь с исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
Литература
1. Джагарян Н.В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории / Н.В. Джагарян // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 45 - 49.
2. Павлушкин А.В. О рассмотрении споров об установлении правомочности заседаний представительных органов муниципальных образований / А.В. Павлушкин, Т.Е. Мельник, П.Н. Кириченко // Комментарий судебной практики / под редакцией К.Б. Ярошенко. Москва: Контракт, 2014. Вып. 19. С. 157 - 171.
3. Трубилов Г.В. Проект реформы российского парламентаризма: взаимоотношения парламента с исполнительной властью и населением / Г.В. Трубилов // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 7. С. 43 - 48.
4. Трубилов Г.В. Проект реформы российского парламентаризма: законодательный процесс и внутренняя структура парламента / Г.В. Трубилов // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 5. С. 51 - 56.
5. Трубилов Г.В. Проект реформы российского парламентаризма: Палата представителей оппозиции при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации / Г.В. Трубилов // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 3. С. 51 - 56.
6. Трубилов Г.В. Проект реформы российского парламентаризма: порядок формирования и основные полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации / Г.В. Трубилов // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 8. С. 14 - 18.
7. Трубилов Г.В. Проект реформы российского парламентаризма: региональный уровень / Г.В. Трубилов // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 4. С. 42 - 46.
8. Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития / Е.С. Шугрина // Муниципальное право. 2014. N 4. С. 2 - 19.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.