Принцип независимости избирательных комиссий в актах Конституционного Суда Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРИНЦИП НЕЗАВИСИМОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В АКТАХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д.Ю. ВОРОНИН

Введение

Правовой основой установления принципов проведения выборов в Российской Федерации, а также механизмов их реализации, формирования и определения статуса избирательных комиссий, а равно системообразующим центром (источником) законодательства о выборах <1> является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ).
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2023 г. N 31-П по делу о проверке конституционности пункта 14.2 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с жалобой Оренбургского областного отделения политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Нормативное закрепление принцип независимости избирательных комиссий находит свое отражение в п. 12 ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ, установившем, что комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.
И уже то, что далее в тексте Федерального закона N 67-ФЗ не встречается каких-либо выражений и словосочетаний, непосредственно связанных с независимостью комиссий, может натолкнуть на мысль о декларативности провозглашения приведенного принципа, тем более что в литературе встречаются примеры, мягко говоря, скептического отношения к этому вопросу ряда авторов, отмечающих, что "независимость в рамках единой системы органов может быть только относительной" <2>, или обозначающих, что "об абсолютной независимости избирательных комиссий говорить нельзя" <3>, либо вовсе придерживающихся крайних позиций, сводящихся к тому, что рассматриваемый принцип "в полной мере в Российской Федерации не существует и не функционирует" <4>.
--------------------------------
<2> Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002 // Демократия.ру. URL: http://www.democracy.ru/library/articles/election_authority/index.html.
<3> Добровольский П.Е. О независимости избирательных комиссий муниципальных образований // Административное и муниципальное право. 2008. N 10. С. 10 - 20.
<4> Полоса Т.В. Принцип независимости избирательных комиссий в России // Научный форум: Юриспруденция, история, социология, политология и философия: сб. ст. по матер. XI межд. науч.-практ. конф. Т. 9 (11). М.: Изд-во "МЦНО", 2017. С. 84 - 89.

Не оспаривая вариативность научной критики и дискуссии относительно рассматриваемого вопроса, но, будучи не согласными с приведенными негативными оценками, мы предпримем попытку анализа института независимости комиссий с практической точки зрения, опирающейся как на букву Федерального закона N 67-ФЗ, так и на практику главного мерила всех электоральных споров - Конституционного Суда Российской Федерации, а равно на те научные позиции, которые можно рассматривать вне контекста критики действующего правового положения коллегиальных организаторов выборов.
Для этого выделим ряд критериев, которые, по нашему мнению, основанному в том числе на учете отдельных позиций, высказанных ранее в работах А.С. Автономова <5> и П.Е. Добровольского <6>, в достаточной степени полно раскрывают существо установленного п. 12 ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ принципа:
- порядок формирования и расформирования избирательных комиссий;
- коллегиальность при принятии решений;
- закрепление статуса члена избирательной комиссии;
- финансирование избирательных комиссий;
- право законодательной инициативы.
--------------------------------
<5> Автономов А.С. Указ. соч.
<6> Добровольский П.Е. Независимость избирательных комиссий муниципальных образований: методика сравнительно-правового исследования // Бизнес в законе. 2009. N 1. С. 16 - 21.

§ 1. Формирование комиссий

Общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий, установленные ст. 22 Федерального закона N 67-ФЗ, предусматривают участие в этом процессе, помимо названных субъектов, также:
- представительных органов муниципальных образований;
- избирательных комиссий субъектов Российской Федерации;
- Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;
- законодательных органов субъекта Российской Федерации;
- высших должностных лиц субъекта Российской Федерации.
Приведенное многообразие субъектов выдвижения и назначения членов избирательных комиссий, в том числе относящихся к органам публичной власти, во взаимосвязи с предусмотренной законом возможностью судебного контроля этих процессов указывает на децентрализацию механизма формирования комиссий, что рассматривается нами как одно из проявлений п. 12 ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ. В обоснование этой позиции можно привести вывод Конституционного Суда, констатировавшего в указанном ранее Постановлении от 22 июня 2010 г., что действующий в стране специальный порядок формирования избирательных комиссий исключает монопольное участие в нем законодательных или исполнительных органов, а равно иных субъектов публичной власти.
По нашему мнению, даже последовавшие изменения Федерального закона N 67-ФЗ в той их части, которая допустила отзыв члена избирательной комиссии политической партией, инициировавшей его назначение в состав комиссии, не достигли той критической точки, которая позволила бы говорить о тотальном снижении уровня децентрализации в вопросе формирования избирательных комиссий и об умалении статуса члена комиссии.

§ 1.1. Расформирование комиссий

Механизм расформирования избирательных комиссий установлен ст. 31 Федерального закона N 67-ФЗ и предусматривает исключительно судебный порядок привлечения этих коллегиальных органов к конституционно-правовой ответственности, устанавливая весьма ограниченный круг субъектов, наделенных правом обращения в суд с соответствующим требованием.
Заметим, что в него не входит часть тех субъектов избирательного процесса, которые являются участниками формирования комиссий. Так, например, возможность потребовать расформирования комиссии не предусмотрена для политических партий, как допущенных к распределению мандатов в законодательных (представительных) органах публичной власти (что гарантирует им право быть представленными в составе комиссий), так и тех, которые не имеют подобного представительства. Это обстоятельство, на наш взгляд, исключает политическое воздействие на комиссии, поскольку не секрет, что именно эта категория участников выборов, в случае несогласия с теми или иными действиями комиссии или результатами выборов, чаще всего призывает "разогнать" и "распустить". Будучи защищенными от политического преследования, избирательные комиссии очевидно становятся и более независимыми при реализации своих полномочий.
Еще одним аспектом, о котором необходимо сказать, является установление дополнительных процессуальных механизмов судебного решения вопроса расформирования любых избирательных комиссий, кроме Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, вопросы ответственности которой решает Верховный Суд Российской Федерации.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил повышенные гарантии рассмотрения соответствующих административных дел, отнеся их к исключительной подсудности областных, краевых и равных им судов по первой инстанции (п. 11 ч. 1 ст. 20), чего не было в период рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, т.е. до 15 сентября 2015 г., когда подсудность определялась исходя из уровня комиссии, в отношении которой решался вопрос о расформировании.
Примечательно, что именно эта категория административных дел входит в число тех шести, которые в суде первой инстанции рассматриваются судом коллегиально, т.е. в составе трех профессиональных судей (ч. 2 ст. 29 КАС). Несомненно, что коллегиальный состав суда при рассмотрении дела о расформировании комиссии повышает качество принимаемого судебного акта, которым разрешается спор, поскольку он рождается в результате правовой дискуссии судей, а не восприятия обстоятельств исключительно одним судьей-докладчиком (хотя, конечно, именно он наиболее глубоко погружен в материалы административного дела и готовит текст судебного акта). Кроме того, при принятии решения по делу возможна ситуация, при которой голос судьи-докладчика окажется в меньшинстве, что повлечет принятие итогового решения в соответствии с мнением двух других членов коллегии.

§ 2. Статус члена избирательной комиссии

Наделение избирательных комиссий публично-властными функциями и правовая природа этих коллегиальных органов обусловливают особый правовой статус членов комиссий с правом решающего голоса, что не раз признавалось Конституционным Судом Российской Федерации (Постановления от 15 января 2002 г. N 1-П, от 26 декабря 2005 г. N 14-П, Определения от 5 июня 2003 г. N 215-О, от 18 апреля 2006 г. N 143-О). Полагаем актуальным напомнить ранее сформулированное суждение <7> о том, что орган конституционного контроля под публично-властными функциями имеет в виду очевидно не рабочие функции членов комиссий. В этой связи обратим внимание на установленные гарантии реализации членом избирательной комиссии своих полномочий, заключенные в п. 19 ст. 29 Федерального закона N 67-ФЗ, согласно которому до окончания срока своих полномочий он не может быть уволен с работы по инициативе работодателя.
--------------------------------
<7> Воронин Д.Ю., Лесив Б.В. Как фундаментальная юриспруденция пропустила "появление" конституционно-процессуальной ответственности? // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 5. С. 57 - 64.

В данном случае интересна позиция органа конституционного контроля, раскрывшего в упомянутом Определении от 16 января 2007 г. N 160-О-П применительно к этой норме права один из предложенных выше критериев независимости комиссий - закрепление статуса члена избирательной комиссии - через установление прямой связи с независимостью их членов, что требует от федерального законодателя предоставления тем из них, кто осуществляет полномочия члена комиссии наряду с обязанностями по трудовому договору, особых гарантий в рамках трудовых правоотношений.
Эти выводы получили свое дальнейшее развитие в Определении от 1 июня 2010 г. N 840-О-О, в котором суд указал, что запрет на увольнение работника - члена избирательной комиссии по инициативе работодателя выступает лишь способом обеспечения исполнения его публично значимых функций. При этом не исключается возможность увольнения по инициативе работодателя по такому предусмотренному законом основанию для расторжения трудового договора, как грубое нарушение трудовых обязанностей. Однако во всяком случае увольнение не должно являться результатом преследования лица за исполнение возложенных на него вследствие наделения статусом члена комиссии публично значимых функций.

§ 3. Коллегиальность при принятии решений

Применительно к коллегиальности в работе комиссий в Определении от 5 марта 2013 г. N 322-О Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что целью голосования в избирательной комиссии является принятие коллективного решения, при котором общее мнение формулируется путем подсчета голосов членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.
С учетом Определения от 2 декабря 2013 г. N 1907-О-Р суд также указал, что в случае отсутствия члена избирательной комиссии на заседании комиссии, где проводится голосование, его голос при подсчете голосов не подлежит учету.
Вывод суда о том, что голосование, не основанное на личном участии членов коллегиального органа в работе его заседания, искажало бы правовую природу коллегиального органа публичной власти и приводило к нарушению принципа открытости (гласности) в его работе, также следует распространить и на рассматриваемый нами аспект. Дело в том, что принимаемое комиссией решение складывается не только из математического сложения числа голосов, но и из личного субъективного восприятия каждым членом комиссии фактических обстоятельств рассматриваемого вопроса, основанного на личном профессиональном, жизненном, общественном опыте, знаниях, и ряда иных факторов. Крайне важно, чтобы на волю члена комиссии не оказывалось влияния извне с целью получения от него конкретного результата при голосовании. Также не меньшее значение имеет необходимость купирования принятия ошибочного решения, зиждущегося на заблуждениях или недостаточном опыте для верной оценки фактов. Таким образом, именно коллегиальность во многом обеспечивает принятие законного и обоснованного решения, находящегося вне зависимости от влияния на мнение одного члена комиссии, равно как и от самого такого единичного мнения.

§ 4. Финансирование избирательных комиссий

Что касается финансового обеспечения деятельности избирательных комиссий, то непосредственных примеров судебного видения данного критерия в практике Конституционного Суда Российской Федерации нам найти не удалось. Однако обращение к положениям Федерального закона N 67-ФЗ и мнению <8> А.Е. Поповой, отметившей (хотя и в отношении прежней редакции Закона), что гарантией финансовой самостоятельности избирательных комиссий являются положения ст. 57 Закона, предусматривающие, что комиссия является главным распорядителем средств, предусмотренных в местном бюджете на проведение выборов (речь шла о муниципальных выборах), и самостоятельно ими распоряжается, дает полное основание отнести вопросы финансирования деятельности комиссий к реализации принципа независимости избирательных комиссий.
--------------------------------
<8> Попова А.Е. Независимость избирательных комиссий муниципальных образований как основополагающий принцип организации их деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 10. С. 73 - 76.

Это обстоятельство служит поводом не разделять мнение Т.В. Полосы, утверждавшей, что избирательные комиссии, не имеющие собственных финансов и отчитывающиеся перед органами власти, в финансовом плане поставлены в полную зависимость от них <9>. Исходя из действующего налогового и бюджетного законодательства, сложно себе представить картину, при которой избирательная комиссия при неизменности целей и задач ее создания обладала бы собственными средствами. Неужели для этого комиссия должна самостоятельно их зарабатывать, вести предпринимательскую деятельность? Думается, отрицательный ответ очевиден.
--------------------------------
<9> Полоса Т.В. Указ. соч.

То обстоятельство, что на проведение выборов комиссии могут быть несвоевременно выделены средства из соответствующего бюджета, не означает, что избирательная кампания не состоится, поскольку законом установлен действенный механизм разрешения подобного конфликта. По инициативе избирательной комиссии, а также без таковой может быть запущен механизм принуждения соответствующего органа публичной власти обеспечить финансами выборы через принятие мер прокурорского реагирования, возложения обязанности решением суда со всеми вытекающими из свойства его обязательности последствиями.

§ 5. Право законодательной инициативы

Принцип федерализма, являющийся одним из ключевых в системе устанавливаемых Конституцией Российской Федерации ценностей правового государства, реализован, в частности, в том, что субъекты права законодательной инициативы устанавливаются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов.
На федеральном уровне Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 104) к ним относит Президента Российской Федерации, Совет Федерации, сенаторов Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также органы судебной власти - Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения. Электоральные органы среди них отсутствуют, равно как и упоминание о них в целом. Федеральным законом N 67-ФЗ указанное право также не предусмотрено, однако законодательством субъектов Российской Федерации приведенный перечень соответствующих субъектов расширен.
К субъектам права законодательной инициативы законами субъектов могут быть отнесены избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Например, к их числу отнесена Избирательная комиссия Забайкальского края по вопросам своего ведения (абз. 2 ч. 1 ст. 49 Устава Забайкальского края).
Сложно не согласиться с мнением А.В. Макарова и Т.Ю. Нестеровой <10>, отметивших, что наделение региональных избирательных комиссий правом законодательной инициативы положительно сказывается не только на качестве законодательства субъекта Российской Федерации о выборах и референдумах, но и значительно сокращаются сроки устранения недочетов избирательного законодательства, которые негативно отражаются на организации избирательного процесса, а в итоге и на результатах выборов в целом и приведении его в соответствие с федеральным законодательством.
--------------------------------
<10> Макаров А.В., Нестерова Т.Ю. Избирательная комиссия как субъект законодательной инициативы по законодательству субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 5. С. 7 - 11.

Отметим, что реализация этого права осуществляется комиссиями самостоятельно, т.е. вне зависимости от указания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, каких-либо иных органов государственной власти и местного самоуправления, участников избирательного процесса, и, следовательно, основана на собственной воле.

§ 6. Заключение

В своем Постановлении от 22 июня 2010 г. N 14-П, основанном на ранее сформулированной в Определении от 16 января 2007 г. N 160-О-П позиции, суд прямо отнес участие в деятельности избирательных комиссий, определенных как коллегиальные органы, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов, к одной из форм реализации гражданами Российской Федерации своего права на участие в управлении делами государства. Одновременно с этим было отмечено, что избирательные комиссии действуют прежде всего в интересах граждан как носителей избирательных прав при осуществлении полномочий на таких важных этапах избирательного процесса, как наблюдение за организацией голосования, подсчет голосов избирателей и определение результатов выборов.
Представляется, что приведенная позиция органа конституционного контроля, подчеркивающая институциональное предназначение избирательных комиссий и их роль в вопросах реализации политических прав граждан, может служить основой для констатации именно неформального принципа независимости в работе комиссий, поскольку иное его восприятие вряд ли соотносилось, скажем, с активностью уполномоченных субъектов в вопросах выдвижения кандидатов в члены комиссий. Весьма сомнительно, что политические партии, общественные объединения, коллективы граждан по месту работы, учебы, жительства заинтересованы предлагать своих представителей для участия в работе образований, от которых ровным счетом ничего не зависит в решении вопросов реализации прав граждан, гарантированных ст. 32 Конституции Российской Федерации и принятым в ее обеспечение Федеральным законом N 67-ФЗ.
Приведенные же в настоящей работе позиции федерального органа конституционного контроля в силу своей обязательности толкования положений избирательного законодательства не только являются для органов публичной власти всех уровней "ориентиром в ходе обеспечения избирательных прав граждан" <11>, но и задают реальные направления правоприменительной практики избирательных комиссий и судов общей юрисдикции, призванных оперативно разрешать электоральные конфликты, а в конечном счете - раскрывают с практической и нормативной позиций один из главных, а главное, вполне осязаемых принципов статуса избирательных комиссий - их независимость.
--------------------------------
<11> Сурменев С.А. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по конкретизации статуса избирательных комиссий РФ // Власть. 2013. N 7. С. 147 - 151.

Нет сомнений, что дальнейшая практика Конституционного Суда Российской Федерации лишь будет способствовать раскрытию критериев независимости избирательных комиссий в их широком многообразии.

Литература

1. Автономов А.С. Избирательная власть / А.С. Автономов. Москва: Права человека, 2002. 81 с.
2. Воронин Д.Ю. Как фундаментальная юриспруденция пропустила "появление" конституционно-процессуальной ответственности? / Д.Ю. Воронин, Б.В. Лесив // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 5. С. 57 - 64.
3. Добровольский П.Е. Независимость избирательных комиссий муниципальных образований: методика сравнительно-правового исследования / П.Е. Добровольский // Бизнес в законе. 2009. N 1. С. 16 - 21.
4. Добровольский П.Е. О независимости избирательных комиссий муниципальных образований / П.Е. Добровольский // Административное и муниципальное право. 2008. N 10 (10). С. 10 - 20.
5. Макаров А.В. Избирательная комиссия как субъект законодательной инициативы по законодательству субъектов Российской Федерации / А.В. Макаров, Т.Ю. Нестерова // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 5. С. 7 - 11.
6. Полоса Т.В. Принцип независимости избирательных комиссий в России / Т.В. Полоса // Научный форум: Юриспруденция, история, социология, политология и философия: материалы XI Международной научно-практической конференции (г. Москва, 12 - 22 октября 2017 г.). Т. 9 (11) / ответственный редактор Н.А. Лебедева. Москва: Международный центр науки и образования, 2017. С. 84 - 89.
7. Попова А.Е. Независимость избирательных комиссий муниципальных образований как основополагающий принцип организации их деятельности / А.Е. Попова // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 10. С. 73 - 76.
8. Сурменев С.А. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по конкретизации статуса избирательных комиссий РФ / С.А. Сурменев // Власть. 2013. N 7. С. 147 - 151.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ