Развитие публичной власти в судебных актах и правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации: к 30-летию Конституции Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РАЗВИТИЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУДЕБНЫХ АКТАХ И ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: К 30-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И.В. ИВАНОВ

В этом году исполняется 30 лет со дня принятия Конституции Российской Федерации. За это время Российское государство прошло существенный период своего развития. Конституционный текст обогащался позициями Конституционного Суда РФ, затрагивали они и основу государства - публичную власть. Концепция "живой" Конституции России предполагает постоянное развитие общественных отношений и толкование, разъяснение в этой связи конституционных норм органом конституционного контроля. Основанием этой концепции можно считать и поправки к Конституции России, когда ее текст изменяется сообразно требованиям времени. О необходимости внедрения и реализации в России концепции "живой" Конституции высказывались в 2018 г. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, в 2019 г. - Председатель Государственной Думы ФС РФ В.В. Володин <1>.
--------------------------------
<1> Зорькин В.Д. Недостатки в Конституции можно устранить точечными изменениями // Официальный сайт "Российской газеты". URL: https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konstitucii-mozhno-ustranit-tochechnymi-izmeneniiami.html (дата обращения: 01.07.2023); Володин В.В. Живая Конституция развития // Официальный сайт "Парламентской газеты". URL: https://www.pnp.ru/politics/zhivaya-konstituciya-razvitiya.html (дата обращения: 01.07.2023).

Рассмотрим развитие публичной власти Российской Федерации в свете правовых позиций органа конституционного контроля с 1990-х гг. по настоящее время, поправок к Конституции России 2020 г., понимая это как составляющую концепции "живой" Конституции.
Конституционный Суд РФ, будучи высшим органом конституционного контроля в Российской Федерации (ст. 1 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон N 1-ФКЗ)), принимает ряд судебных актов: определения, постановления, заключения, именуемые видами его решений.
Подобные судебные акты выражают правовую позицию высшего органа конституционного контроля и влияют на законотворчество и правоприменительную практику. Относительно юридической силы судебных актов Конституционного Суда РФ ведутся споры. В новейших исследованиях их предлагается относить к отдельным видам правовых актов <2>. Председатель Конституционного Суда РФ В.В. Зорькин в своих научных исследованиях не соотносит решения высшего органа конституционного контроля с нормативными правовыми актами в понимании их распространения на неограниченный круг лиц. Он пишет: "Конституционный Суд, несмотря на то, что его образно называют "негативным законодателем", в российской правовой системе, основанной на конституционных принципах разделения властей и верховенстве Конституции (как Основного Закона) и федеральных законов, не создает новых норм наряду с законами или вместо закона, т.е. судебных прецедентов в том смысле, как они понимаются в системе common law" <3>. Безусловно, было бы спорным отождествлять судебную и законодательную власть, приравнивая судебные акты, даже высшей судебной инстанции, к законодательным актам. Тем не менее в первую очередь сама судебная власть руководствуется правовыми позициями высших судов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ), выпуская обзоры судебной практики, ссылаясь на судебную практику. Некоторые федеральные органы исполнительной власти своим территориальным подразделениям официально направляют "для использования в работе" позиции высших судов <4>.
--------------------------------
<2> Петров П.А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в доктрине и практике конституционного правосудия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 2019. С. 11.
<3> Зорькин В.Д. Конституционный Суд в России: доктрина и практика. М.: Норма, 2017. С. 342 - 343.
<4> Письма ФНС России от 21.02.2023 N БВ-4-7/2101; ФНС России от 02.03.2022 N БВ-4-7/2500@ // СПС "КонсультантПлюс".

Полагаем, что правовые позиции Конституционного Суда РФ представляют собой разъяснения норм Конституции России, содержащие понимание тех или иных правовых категорий во взаимосвязи с существующим законодательством и практикой его применения. Правовая позиция не есть норма права, но она позволяет уяснить смысл и содержание конституционных норм. Подобные позиции суд выражает по факту разрешения определенных дел или обращения в его адрес полномочных лиц.
С 1990-х гг. и до настоящего времени Конституционным Судом РФ принимаются постановления, заключения и определения, в которых содержится правовая категория "публичная власть".
Задолго до конституционного закрепления публичной власти в тексте Основного Закона России в 2020 г. высшим органом конституционного контроля были определены основные организационные и функциональные вопросы этого института. Исследование правовых позиций Конституционного Суда РФ относительно публичной власти в большей степени позволит понять ее природу, свойства и определить перспективные направления развития этой власти.
Рассмотрим вопросы освещения публичной власти в судебных актах Конституционного Суда РФ предметно блоками:

1. Организация публичной власти строится на принципах демократии и децентрализации при недопустимости нарушений органами этой власти полномочий друг друга. Субординация органов государственной власти обязательна.
Термин "публичная власть" Конституционный Суд РФ упоминает в своих решениях 1997, 1998 гг., указывая, что демократия и децентрализация публичной власти являются основами ее организации вне зависимости от того, осуществляется она органами государственной власти или органами местного самоуправления <5>. Способом организации публичной власти является территориальное устройство государства, которое в то же время выступает основой функционирования системы государственной власти <6>.
--------------------------------
<5> Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 N 1-П // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.1998 N 53-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 4.
<6> Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 N 1-П.

Конституционный Суд РФ определил иерархичность в управлении органов государственной власти, одновременно утверждая о недопустимости присвоения одними органами публичной власти компетенции других подобных органов <7>, нарушения порядка передачи властных полномочий с одного уровня публичной власти на другой <8>.
--------------------------------
<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 N 6-П // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774; Определение Конституционного Суда РФ от 05.06.2014 N 1212-О // Вестник Конституционного Суда РФ. N 6. 2014; Постановление Конституционного Суда РФ от 28.03.2017 N 10-П // СЗ РФ. 2017. N 15 (ч. VII). Ст. 2284.
<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 N 15-П // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Рассматривая вопросы организации публичной власти, высший орган конституционного контроля признавал заведомо сильную позицию федеральной власти, которая может самопроизвольно узурпировать властные полномочия публичной власти на уровне субъектов Федерации, местном уровне.
Важной позицией Конституционного Суда РФ было соотношение принципа единства экономического пространства и принципов организации и функционирования публичной власти, которые в совокупности направлены на обеспечение государственного единства и территориальной целостности <9>. Орган конституционного контроля в начале 2000-х гг. еще не выводил принцип единства системы публичной власти, но, проводя параллели с принципом единства экономического пространства, видел необходимость соотношения публичной власти именно с последним принципом.
--------------------------------
<9> Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

Усиление государственного строительства позволило органу конституционного контроля заявить о прямой субординации "Президент России - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации", о выстраивании прямых связей подчинения этих лиц <10>.
--------------------------------
<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 02.10.2022 N 36-П // СЗ РФ. 2022. N 41. Ст. 7154.

Сущность перечисленных правовых позиций Конституционного Суда РФ сводилась к уяснению особенностей организации и функционирования публичной власти в федеративном государстве с достижением баланса интересов федерального центра, регионов и муниципалитетов. Это происходило в условиях наличия признаков децентрализации власти в конце 1990-х - начале 2000-х гг., претензий отдельных регионов на утверждение особого статуса, заявления ими о статусе республики в составе России как государства с соответствующими атрибутами суверенитета (независимость, самостоятельность), с одной стороны, и усилением федерального центра в 2010-х гг., что могло привести к ситуации создания Левиафана, с другой стороны.
Ответами на эти вызовы стала сформулированная Конституционным Судом РФ позиция о публичной власти, для которой характерна система, иерархичность, определение круга полномочий каждого из ее уровней.

2. Определение роли и места местного самоуправления в системе властных органов, отнесение их к публичной власти с оговоркой об их самостоятельности по вопросам, установленным законодательными актами федерального и регионального уровня.
Императив ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления и невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти вызывали острые споры, создавали признаки наличия двух властей в государстве, которых, по справедливому утверждению К. Маркса, в одном государстве быть не может.
Конституционный Суд РФ в 2006 г. впервые установил, что органы местного самоуправления выполняют функции публичной власти на соответствующей территории и они по правосубъектности близки публичным образованиям - Российской Федерации и ее субъектам <11>. Функциональное назначение органов местного самоуправления в системе публичной власти - обеспечение жизнедеятельности населения <12>. Судом определены уровни публичной власти: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и местное самоуправление <13>.
--------------------------------
<11> Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 N 540-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 2.
<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2019 N 29-П // СЗ РФ. 2019. N 30. Ст. 4411.
<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 05.07.2017 N 18-П // СЗ РФ. 2017. N 29. Ст. 4437.

Правовой статус органов местного самоуправления был гармонизирован со статусом органов государственной власти, были определены формы их взаимодействия. Формула осуществления всей власти в России в рамках публичной власти на основе народовластия создала предпосылки для понимания роли и места муниципальной власти в системе власти в целом.

3. Ответственность публичной власти должна носить определенный характер, регламентироваться и достигать цели компенсации принесенного ее заинтересованному лицу вреда.
Полагаем, что указание Конституционным Судом РФ на возможность наступления риска любой ошибки, допущенной государственным органом, за которой должна следовать ответственность государства <14>, направлено на уравнивание государства с иными субъектами права. Однако вина (ошибка) эта должна быть установлена, а не косвенно или предположительно сопряжена с государственным органом <15>. Подобную практику с отсылкой на Конституционный Суд РФ применяет Верховный Суд РФ, но уже относительно всей публичной власти в целом <16>.
--------------------------------
<14> Постановление Конституционного Суда РФ от 22.06.2017 N 16-П // СЗ РФ. 2017. N 27. Ст. 4075.
<15> Определение Конституционного Суда РФ от 21.11.2022 N 2950-О // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 15.12.2022 N 305-ЭС22-16446 по делу N А40-49895/2020 // СПС "КонсультантПлюс".

Видится, что подобная позиция связана с заведомо сильным положением государства абсолютно во всех правоотношениях, что требует реальных механизмов привлечения его к юридической ответственности.
Вопросы ответственности публичной власти становятся особенно актуальными после принятия поправок к Конституции России в 2020 г. Динамика применения мер ответственности публичной власти в судебных актах после этого усилилась в различных аспектах и оценках (суды общей юрисдикции, в первую очередь Верховный Суд РФ широко стали применять термин "публичная власть", при раскрытии гражданско-правовой ответственности).

4. Доверие к публичной власти основано на защите с ее стороны социальных прав граждан, проведении ею политики по правотворчеству, исключающей неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования, а также на предъявлении ею высоких требований к репутации лиц, замещающих публичные должности.
Конституционный Суд РФ усматривает в государстве в лице его органов особого субъекта, который обязан обращать внимание на качество законов, их социальную направленность. В частности, следует обращать внимание на качество законов, регулирующих отношения публичной власти и граждан, их объединений; не допускать ограничения прав граждан, руководствуясь только рациональной организацией публичной власти; создавать средства охраны публичной власти от криминализации; исключать нормотворческие дефекты <17>.
--------------------------------
<17> Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2011 N 29-П // СЗ РФ. 2012. N 2. Ст. 397; Постановление Конституционного Суда РФ от 27.10.2022 N 46-П // СЗ РФ. 2022. N 46. Ст. 8106; Постановление Конституционного Суда РФ от 04.10.2022 N 40-П // СЗ РФ. 2022. N 42. Ст. 7260; Постановление Конституционного Суда РФ от 04.07.2022 N 27-П // СЗ РФ. 2022. N 28. Ст. 5198; информация "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013 - 2015 годов)" (одобрена решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016) // СПС "КонсультантПлюс".

В этих правовых позициях определяются политико-правовые требования к публичной власти как институции, направленной на обеспечение общего благосостояния, как мегарегулятора общественных отношений. Исходя из этого публичная власть должна выступать, с одной стороны, основным участником общественных отношений, определяющим правовые статусы субъектов права, с другой стороны, быть зависимой от общества и действовать в интересах граждан и их объединений, обладать высокой степенью доверия со стороны всего общества.

5. Публичная власть поставлена в зависимое от народа положение, призвана создавать условия для развития и деятельности политических партий, самоорганизации народа.
Орган конституционного контроля четко разграничил деятельность публичной власти и общественных объединений, определил их автономию друг от друга, недопустимость произвольного вмешательства государства в деятельность подобных объединений <18>. В то же время связь публичной власти и политических партий, народа строится на том, что публичная функция политических партий заключается в формировании политической воли многонационального народа России, которая определяет деятельность публичной власти; публичная власть поставлена в зависимое от народа положение <19>.
--------------------------------
<18> Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П // СЗ РФ. 2015. N 9. Ст. 1389.
<19> Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2007 N 11-П // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3989; Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 N 25-П // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7333; Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2013 N 324-О // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1745.

Конституционно-правовые связи публичной власти и народа, общества позволяют утверждать, что эта власть отлична от общественной власти и они неидентичны, не составляют единого целого. В обратном случае были бы риски поглощения государством общественных институтов и утраты с их стороны независимости от публичной власти.
Утверждения отдельных ученых, что общественные объединения - вид публичной власти, являются спорными и противоречащими действующему законодательству и правовым позициям Конституционного Суда РФ <20>.
--------------------------------
<20> Краснов Ю.К., Шкатулла В.И. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

6. Свойством, принципом публичной власти является непрерывный период ее деятельности во времени и пространстве.
Изменение конституционного строя, политического режима не может свидетельствовать о прерывании публичной власти. Единство публичной власти гарантируется институтом правопреемства. В частности, орган конституционного контроля указал, что "законодатель, регулируя вопросы правопреемства государственных органов и органов местного самоуправления, обязан обеспечить сохранение непрерывности осуществления властных функций" <21>. В этой связи интересным представляется практическое применение этого принципа судами общей юрисдикции: при возмещении убытков, причиненных гражданам сносом построек, возведенных в охранных зонах трубопроводов, до разделения публичной власти на государственную и муниципальную денежную компенсацию осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в равных долях <22>.
--------------------------------
<21> Постановление Конституционного Суда РФ от 03.07.2019 N 26-П // СЗ РФ. 2019. N 27. Ст. 3655; Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2021 N 2647-О // СПС "КонсультантПлюс".
<22> Обзор судебной практики по спорам, связанным с возведением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23.06.2021) // СПС "КонсультантПлюс".

Указанная правовая позиция является основой стабильности государственного строительства и сохранения государственности даже в условиях слома конституционного строя. Можно заключить, что власть народа стоит выше публичной власти и коренная перестройка последней не предполагает прекращения народовластия.

7. Единство системы публичной власти предполагает функциональное единство его элементов и не исключает организационной самостоятельности органов местного самоуправления.
Подобная формула была впервые определена в заключении Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З <23> и положила начало новому осмыслению всего механизма публичной власти в России. Во многом она сходна по своей значимости, емкости выражения огромного объема с советской формулой федеративного устройства: "советская федерация национальная по форме и социалистическая по содержанию". Такие позиции по конституционно важным вопросам позволяют решать задачи сохранения самостоятельности органов местного самоуправления при их включении в общее государственное строительство по принципу прямых связей с государственным аппаратом (эти связи обеспечиваются посредством элементов подчинения, контроля, согласования действий).
--------------------------------
<23> Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З // СЗ РФ. 2020. N 12. Ст. 1855.

Дополнительно позиции Конституционного Суда РФ, выраженные относительно публичной власти в период 1990-х - начала 2020-х гг., позволяют выделить общие свойства этой власти <24>:
- публичная власть строится на основе наличия прямых и обратных связей с гражданским обществом, когда публичная власть осуществляет нормативно-правовое регулирование деятельности этого общества, обращая внимание особенно на качество правовых норм, а общественные организации, в первую очередь политические партии, формируют политическую волю народа и влияют на деятельность публичной власти. Подобное воздействие политических партий должно определять объем нормативно-правового регулирования публичной властью тех или иных сфер общественных отношений в зависимости от запросов общества в конкретное время (например, исключительно приоритет социальной политики; проведение реформ в сфере экономики, культуры, техники или реформ государственного управления, организации публичной власти и т.д.);
- публичная власть непрерывна во времени и пространстве в пределах государства и во взаимоотношениях с международным сообществом, исторически преемственность государственного строительства не прерывается. Подобное понимание необходимо для сохранения государственной целостности, единства истории государственного строительства Российского государства, обозначения ответственности публичной власти, которая не может быть снята (погашена) путем изменения конституционного строя;
- публичная власть организована по принципу ее разделения на уровни: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципального образования - при единстве функциональных признаков (политическая организация общества, осуществление властных полномочий, правотворчество, обеспечение жизнедеятельности населения). В подобном контексте устраняется всякое противоречие между органами государственной власти, органами местного самоуправления, уровнями осуществления государственной власти (федеральным и региональным);
- полномочия публичной власти определяются задачами государственного строительства, волеизъявлением народа, потребностями общества и подлежат постоянному развитию. Статичное начало публичной власти - презумпция о ее происхождении от народа - определяет интенсивное изменение полномочий органов публичной власти, которые отвечают вызовам и запросам времени. История государственного строительства постсоветской России показала, насколько кардинально может изменяться законодательство в области организации взаимоотношений федерального центра и региональных властей, местного самоуправления <25>.
--------------------------------
<24> Перечисленные свойства определены путем развития правовых позиций высшего органа конституционного контроля, в том числе посредством системного анализа судебных актов и нормативных основ публичной власти.
<25> отметить, что меньше чем за 30 лет в России принято 2 федеральных закона в области местного самоуправления, пришедших на смену друг другу, и в Государственной Думе ФС РФ находится уже проект нового федерального закона об организации местного самоуправления в единой системе публичной власти (N 40361-8).

На основании вышеизложенного видится, что при определении концептуальных основ публичной власти в Российской Федерации необходимо практическое внедрение позиций Конституционного Суда РФ, их углубление в правотворческую и правоприменительную деятельность этой власти в контексте доктрины "живой" Конституции.
Полагаем, что непреложным вектором развития публичной власти должно стать ее сближение с формами народовластия, их более тесное функционирование для достижения учета мнения народа, общества, граждан при принятии важных государственных и общественных решений любого уровня. согласиться с мнением профессора В.В. Комаровой, что механизм народовластия в современной России находится в стадии формирования, что определяется многими факторами, в том числе политическими, социальными <26>. В подобной же стадии формирования находится и вся публичная власть Российской Федерации с учетом поправок к Конституции России 2020 г.
--------------------------------
<26> Комарова В.В. Идея народовластия // Lex russica. 2016. N 3 (112). С. 71.

Помощь в гармоничном совершенствовании форм непосредственной демократии и публичной власти могут оказать исследованные правовые позиции Конституционного Суда России.

Библиография

1. Зорькин В.Д. Конституционный Суд в России: доктрина и практика. М.: Норма, 2017. 592 с.
2. Краснов Ю.К., Шкатулла В.И. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".
3. Комарова В.В. Идея народовластия // Lex russica. 2016. N 3 (112). С. 69 - 81.
4. Петров П.А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в доктрине и практике конституционного правосудия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 2019. 41 с.
5. Володин В.В. Живая Конституция развития // Официальный сайт "Парламентской газеты". URL: https://www.pnp.ru/politics/zhivaya-konstituciya-razvitiya.html (дата обращения: 01.07.2023).
6. Зорькин В.Д. Недостатки в Конституции можно устранить точечными изменениями // Официальный сайт "Российской газеты". URL: https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konstitucii-mozhno-ustranit-tochechnymi-izmeneniiami.html (дата обращения: 01.07.2023).

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ