Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года как "локомотив" конституционных реформ в странах СНГ. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ВНЕСЕНИЕ ПОПРАВОК В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2020 ГОДА КАК "ЛОКОМОТИВ" КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ В СТРАНАХ СНГ

А.Н. ПОНОМАРЕНКО

Введение

В соответствии с Соглашением о создании Содружества Независимых Государств (СНГ) от 08.12.1991, а также согласно Декларации о прекращении существования СССР в связи с образованием СНГ, принятой 26 декабря 1991 г. Советом Республик Верховного Совета СССР, была образована международная организация, которая призвана регулировать отношения сотрудничества между некоторыми государствами, ранее входившими в состав СССР. В настоящее время в состав Содружества входят девять государств-членов: Российская Федерация, Беларусь, Киргизия, Казахстан, Армения, Азербайджан, Узбекистан, Молдова, Таджикистан, а также Туркменистан как ассоциированный член - наблюдатель. Каждое из перечисленных государств за более чем 30-летний период независимости прошло свой путь конституционно-правового становления.
Основные законы бывших республик Союза ССР принимались в непростых социально-экономических условиях. А с учетом динамичного развития современного мироустройства без планомерного обновления конституции обойтись практически невозможно.
Как правило, существует два пути совершенствования основного закона государства: 1) революционный - принятие новой конституции; 2) эволюционный - внесение поправок в конституцию при сохранении ее в целом как акта.
Так, в Конституцию России поправки вносились четыре раза (в 2008 г., дважды в 2014 г. и в 2020 г.); в Киргизии действует 4-я редакция Конституции 2021 г. (предыдущие редакции 1993, 2007 и 2010 гг.); в Основной Закон Беларуси 1994 г. поправки были внесены три раза (1996, 2004 и 2022 гг.); в Конституцию Казахстана 1995 г. поправки вносились 6 раз (1998, 2007, 2011, 2017, 2019 и 2022 гг.); в Конституцию Узбекистана 1992 г. поправки вносились трижды (2009, 2016, 2017 гг.), а в 2023 г. была принята новая редакция Конституции.
Таким образом, Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан пошли по пути внесения поправок в конституцию, а Республика Киргизия и Республика Узбекистан принимали новые редакции конституций.
Ниже рассмотрим конституционное реформирование последних лет в России, Киргизии, Беларуси, Казахстане, Узбекистане. Критериями для сравнительно-правового анализа конституционных реформ являются:
- инициатор реформы;
- причины проведения;
- сроки проведения;
- сферы общественной и политической жизни;
- политико-правовые последствия реформы.

Конституционная реформа в Российской Федерации 2020 г.

Россия стала первым государством, где была инициирована конституционная реформа.
В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 15.01.2020 Президент РФ предложил внести масштабные поправки в Конституцию Российской Федерации по широкому спектру накопившихся проблем. Таким образом, вопрос о том, какой путь (революционный или эволюционный) будет выбран для совершенствования Конституции Российской Федерации, был закрыт.
Ряд конституционалистов выступали за принятие новой Конституции. Так, С.А. Авакьян видел такие причины:
- "принятием новой Конституции была бы завершена сложная, во многом противоречивая эпоха в политическом и государственном развитии России;
- остались бы в прошлом споры о легитимности данного Основного Закона, принятие которого сопровождалось многочисленными отнюдь не демократическими действиями;
- в этой Конституции нет четкости в отражении гражданского общества, институтов демократии, тем более тенденций цифровизации страны, видны явный перекос в регулировании баланса властей в пользу президентской власти и преданной ей исполнительной власти, неувязки в закреплении федеративной организации страны и муниципальной власти" <1>.
--------------------------------
<1> Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 1. С. 31 - 44.

Однако были и те, кто, понимая необходимость совершенствования Основного Закона, высказывались за сохранение Конституции России как акта от 1993 г. <2>.
--------------------------------
<2> Российская газета. 2018. 9 октября.

Как указал Конституционный Суд РФ, особый механизм внесения изменений в Конституцию РФ, закрепленный в ее главе 9 (ст. 134 - 137), с одной стороны, обусловлен незыблемостью конституционных положений, образующих основы конституционного строя и характеризующих взаимоотношения личности, общества и государства, и необходимостью обеспечения стабильности Конституции РФ и ее защиты от произвольных изменений (гл. 1, 2 и 9), а с другой стороны, позволяет в допускаемых самой Конституцией пределах корректировать отдельные положения ее глав 3 - 8 путем принятия закона РФ о поправке к Конституции - специального правового акта, имеющего особый статус <3>.
--------------------------------
<3> Шустров Д.Г. Разноуровневая модель изменения Конституции РФ: механизмы обеспечения конституционной стабильности // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 5. С. 3 - 15.

С момента внесения Президентом РФ в Государственную Думу проекта закона о поправках к Конституции РФ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти" (20 января) до его подписания (14 марта) прошло чуть менее двух месяцев. Изначально проведение общероссийского голосования планировалось на 22 апреля 2020 г., однако из-за пандемии указанное голосование было перенесено на 1 июля 2020 г. По его результатам большинство граждан (более 78% при явке почти в 68%) поддержали предлагаемые поправки <4>. Поправки к Конституции вступили в силу 4 июля 2020 г. <5>.
--------------------------------
<4> URL: http://www.cikrf.ru/activity/docs/postanovleniya/46746/.
<5> Конституция Российской Федерации (принята всенар. голосованием 12.12.1993, с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 01.07.2020) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ, от 14.03.2020 N 1-ФКЗ) // URL: www.pravo.gov.ru.

Принятые поправки можно разделить на следующие блоки:
1. Связанные с политико-территориальным устройством и историческим развитием государства; касающиеся правового статуса личности ("Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории" (ч. 1 ст. 67.1); "Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство" (ч. 2 ст. 67.1); "В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность" (ст. 75.1).
2. Связанные с духовно-культурной сферой. Закреплено определение брака (союз мужчины и женщины). Правительство РФ теперь "обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области сохранения традиционных семейных ценностей" (п. "в" ч. 1 ст. 114); также "Правительство Российской Федерации осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики" (п. "е.1" ч. 1 ст. 114).
Вместе с этим отметить, что следовало бы закрепить на конституционном уровне само понятие гражданского общества.
3. Связанные с перераспределением полномочий между органами государственной власти. Здесь следует отметить тенденцию к увеличению полномочий Президента РФ (например, п. "б" ст. 83), а также Федерального Собрания (ст. 103.1, которая вводит процедуру парламентского контроля). Здесь же отметить закрепление понятия единой системы публичной власти (ч. 3 ст. 132).
Таким образом, процесс внесения поправок в Конституцию Российской Федерации состоялся в достаточно краткие сроки. Изменения касались практически каждой сферы общественной и политической жизни государства. Необходимо также отметить слаженность работы государственной власти и государственной власти субъектов Российской Федерации по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации.

Конституционная реформа в Киргизии 2021 г.

Следующая по хронологии конституционная реформа среди государств - членов СНГ состоялась в Республике Киргизия. Как уже было отмечено, в Республике Киргизия была принята новая, четвертая по счету редакция Основного Закона за период независимости.
Принятие новых конституций в Киргизии обусловливается нестабильностью государственной власти. Так, в 2007 и 2010 гг. новые Конституции были приняты в результате смены власти. Такая же причина относится и к конституционной реформе 2021 г.
В начале 2021 г. новоизбранный Президент Киргизии инициировал очередную конституционную реформу. Уже в марте 2021 г. Жогорку Кенеш (парламент) одобрил законопроект, который предусматривал проведение референдума по вопросу принятия новой редакции Конституции.
Всенародное голосование состоялось 11 апреля 2021 г., на нем большинство граждан поддержали проект новой Конституции. Однако отметить низкую явку - она составила чуть более 33%. Новая редакция Конституции Республики Киргизия вступила в силу 5 мая 2021 г. <6>.
--------------------------------
<6> URL: https://shailoo.gov.kg/ru/ReferendumReferendum/zakon-naznachenii-referenduma3/itogi-referenduma-tik-aprel-2021/.

Ключевые положения новой редакции Основного закона можно разделить на следующие блоки:
1. Возврат к президентской форме правления (была парламентско-президентской республикой).
2. В связи с переходом к президентской форме правления состоялось большое перераспределение полномочий. Так, Президент ожидаемо был наделен многочисленными полномочиями по широкому спектру вопросов. В Республике было ликвидировано Правительство, вместо него учрежден Кабинет Министров, во главе которого становится руководитель Администрации Президента. Образован новый орган государственной власти - Народный Курултай (съезд) с правом законодательной инициативы.
3. Связанные с судебной властью (был образован Конституционный Суд Республики (выведена Конституционная палата из состава Верховного Суда).
4. Связанные с духовно-культурной сферой: по аналогии с Конституцией Российской Федерации было закреплено, что брак - это союз мужчины и женщины.
Таким образом, на принятие новой редакции Основного закона государственной власти понадобилось еще меньше времени, нежели на внесение поправок в Конституцию Российской Федерации. Следует отметить тенденцию со знаком минус "новая власть - новая конституция", которая может иметь продолжение и в дальнейшем.

Конституционная реформа в Беларуси 2022 г.

Процесс внесения поправок в Конституцию Республики Беларусь имеет более длительный временной отрезок, чем это было в Российской Федерации и Киргизии. Так, в конце июня 2020 г. Президент Республики заявил о начале подготовки к конституционной реформе.
После проведения президентских выборов в августе 2020 г., а также стабилизации политической жизни государства, в марте 2021 г., был подписан Указ <7> о создании Конституционной комиссии, которая должна была разработать предложения о поправках и обеспечить их всенародное обсуждение.
--------------------------------
<7> Указ от 15.03.2021 N 105 "О Конституционной комиссии" // URL: https://president.gov.by/ru/documents/ukaz-no-105-ot-16-marta-2021-g.

В соответствии со ст. 140 Конституции изменения и дополнения Основного закона могут быть проведены через референдум. Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании.
В июле 2021 г. Комиссия опубликовала проект поправок к Конституции. В течение шести месяцев вносились изменения к ним, и в конце декабря 2021 г. была опубликована окончательная редакция Конституции (однако в проект могли еще вноситься изменения).
Всенародное голосование состоялось 27 февраля 2022 г., большинство граждан Республики (почти 83%) при явке практически в 79% высказались в поддержку проекта поправок к Конституции. Поправки вступили в силу 15 марта 2022 г. <8>.
--------------------------------
<8> URL: https://rec.gov.by/uploads/folderForLinks/soob2.pdf.

Поправки к Конституции Республики затронули такие блоки:
1. Связанные с историческим развитием государства, а также духовно-культурной сферой: закреплено определение брака (союз женщины и мужчины); дополнена преамбула Конституции: "...государство обеспечивает сохранение исторической правды и памяти о героическом подвиге белорусского народа в годы Великой Отечественной войны". (Сходной нормой дополнена и Конституция Российской Федерации.)
2. Связанные с правовым статусом человека и гражданина: "Государство создает условия для защиты персональных данных и безопасности личности и общества при их использовании" (ст. 28); проявление патриотизма, сохранение исторической памяти о героическом прошлом белорусского народа теперь являются долгом каждого гражданина Республики Беларусь (ст. 54).
3. Связанные с перераспределением полномочий органов государственной власти: по аналогии с Республикой Киргизия образован новый орган государственной власти - Всебелорусское народное собрание, которое стало высшим представительным органом народовластия государства и определяет стратегические направления развития общества и государства; внесены поправки, касающиеся требований для замещения должности главы государства; одно и то же лицо может быть Президентом не более двух сроков (ст. 81). Статья 84 Конституции дополнена положением, которое позволяет главе государства вводить на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, в том числе в случаях попыток насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения государственной власти, вооруженного мятежа.
4. Связанные с изменением порядка внесения поправок в Конституцию: согласно ч. 2 ст. 139 изменения и дополнения Конституции Парламентом не производятся в период в том числе военного положения (ранее только в период чрезвычайного положения, а также в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей).
Таким образом, следует отметить, что процесс конституционной реформы в Республике Беларусь имел длительный характер, что является позитивной чертой конституционной реформы в целом.

Конституционная реформа в Казахстане 2022 г.

После смены Президента, а также вследствие попытки государственного переворота в конце 2021 г. - начале 2022 г. в Казахстане напрашивалась конституционная реформа, даже несмотря на относительно недавние поправки к Конституции Казахстана в 2019 г.
Как и в рассмотренных выше примерах, инициатором такой конституционной реформы в Республике Казахстан выступил ее Президент в конце апреля 2022 г. Глава государства отметил, что "цель поправок - переход к новой государственной модели, новому формату взаимодействия государства и общества. Этот качественный переход можно назвать Второй Республикой" <9>.
--------------------------------
<9> URL: https://tengrinews.kz/kazakhstan_news/tokaev-predlojil-provesti-referendum-467610/.

Для подготовки предложений по внесению изменений была создана рабочая группа. Уже 5 мая 2022 г. была назначена дата проведения референдума по поправкам к Конституции. Республиканский референдум состоялся ровно через месяц (5 июня 2022 г.) по вопросу: "Принимаете ли Вы изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, изложенные в проекте Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан", опубликованном в средствах массовой информации 6 мая 2022 г.?" При явке чуть более 68% подавляющее большинство граждан (77,18%) поддержало вносимые изменения <10>.
--------------------------------
<10> URL: https://www.election.gov.kz/rus/news/acts/index.php?ID=7120.

Поправки затронули следующие блоки:
1. Связанные с переходом от президентской к смешанной форме правления, с широкими полномочиями законодательного органа Республики: теперь глава государства не имеет права состоять в политической партии на период своих полномочий <11>. Был исключен статус первого президента Республики. Президент теперь обязан согласовывать кандидатуры на должность акимов (глав) областей, городов и столицы с депутатами маслихатов этих регионов и городов.
2. Связанные с судебной властью: Конституционный Совет преобразован в Конституционный Суд (возврат к 1995 г.).
3. Связанные с правовым статусом личности: природные ресурсы стали принадлежать народу, от имени народа право собственности осуществляет государство (ранее природные ресурсы находились в государственной собственности).
--------------------------------
<11> 26 апреля 2022 г. Президент покинул правящую партию Аманат, которую возглавлял.

Таким образом, как и в случае с Киргизией, причиной проведения конституционной реформы была смена главы государства, а также конституционный и политический кризис. также отметить достаточно быстрый процесс конституционного реформирования в Республике.

Конституционная реформа в Узбекистане 2022 - 2023 гг.

Если в Российской Федерации, Киргизии, Беларуси и Казахстане конституционные реформы состоялись по "плану" государственной власти (перенесение общероссийского голосования в России с апреля на июль из-за пандемии не в счет), то в Узбекистане пришлось действовать, что называется, "по ситуации".
В начале 2022 г. Президент Республики инициировал масштабные изменения в Конституции, приуроченные к 30-летию Основного закона Узбекистана.
В июне 2020 г. Правительство Республики вынесло на общественное обсуждение проект новой редакции Конституции, которое должно было продлиться до 4 июля того же года. Ключевые изменения Основного закона касались статуса Республики Каракалпакстан. Так, согласно ст. 70 действующей на тот момент редакции Конституции Республика Каракалпакстан имела суверенный статус. В соответствии со ст. 74 Конституции регион имел право на внешнюю сецессию посредством проведения референдума <12>. Однако поправками был исключен статус суверенной Республики Каракалпакстан, а также право выхода из состава Узбекистана путем проведения референдума.
--------------------------------
<12> Конституция Республики Узбекистан от 08.12.1992 // URL: https://constitution.uz/ru.

После официального опубликования проекта конституции для общественных обсуждений в регионе начались митинги против внесения поправок, касающихся статуса Республики Каракалпакстан, которые переросли в беспорядки и приобрели массовый характер. Самая крупная акция состоялась в региональном центре г. Нукусе 1 июля 2022 г. По версии Правительства Узбекистана, причиной волнений стало "неправильное толкование конституционных реформ некоторыми гражданами" <13>.
--------------------------------
<13> URL: https://ria.ru/20220704/uzbekistan-1799993695.html.

После урегулирования ситуации в Каракалпакстане глава государства инициировал решение о необходимости сохранения без изменений положений Конституции Республики, где был закреплен особый статус региона. Парламент Узбекистана принял решение о сохранении положений ст. 70 - 75 Конституции Узбекистана без изменений <14>.
--------------------------------
<14> URL: https://ria.ru/20220704/uzbekistan-1799993695.html.

Одновременно с этим Парламент Узбекистана продлил сроки общественного обсуждения поправок к Основному закону. Граждане Узбекистана могли принять участие в дискуссии по поводу изменений в Конституции до 15 июля 2022 г. Однако срок был продлен, и лишь спустя более 9 месяцев, 14 марта 2023 г., Сенат Олий Мажлиса Узбекистана одобрил постановление о проведении 30 апреля 2023 г. референдума по законопроекту о Конституции в новой редакции. К действующим 275 нормам предполагалось добавить еще 159. В указанный срок состоялся референдум по вопросу: "Принимаете ли Вы Конституционный закон Республики Узбекистан "О Конституции Республики Узбекистан"?" При явке более 84% большинство граждан поддержали поправки (чуть более 90%) <15>.
--------------------------------
<15> URL: https://www.gazeta.uz/ru/2023/05/01/referendum-final/.

Поправки к Конституции Узбекистана затронули такие блоки:
1. Связанные с изменением концепции Конституции "государство - общество - человек" на концепцию "человек - общество - государство".
2. Связанные с правовым статусом личности: отменена смертная казнь; закреплен запрет на выдачу граждан Республики иностранным государствам; введено обеспечение государством минимального размера оплаты труда; закреплено положение о равенстве мужчины и женщины.
3. Связанные с деятельностью органов государственной власти: увеличение срока полномочий Президента с 5 до 7 лет, но не более двух сроков; наделение Олий Мажлиса функциями по контролю за исполнением бюджета; уменьшение числа сенаторов (было 100, стало - 65) и др.
Таким образом, конституционная реформа в Республике Узбекистан была под угрозой срыва. Однако отметить действия государственной власти Республики по урегулированию сложившейся ситуации.

Вывод

Рассмотрены конституционные реформы в таких государствах СНГ, как Россия, Беларусь, Киргизия, Казахстан, Узбекистан.
Причинами проведения конституционных реформ были: смена власти в Киргизии и Казахстане; накопившиеся проблемы в Российской Федерации, Беларуси, Узбекистане.
В рассмотренных примерах инициатором конституционной реформы выступал глава государства.
В основном изменения и дополнения касались следующих блоков: политико-территориального устройства и исторического развития государства; духовно-культурной сферы (в частности, закрепление понятия брака как союза мужчины и женщины); перераспределения полномочий между органами государственной власти (особо отметим Киргизию и Казахстан в связи со сменой формы правления, а также ограничение сроков президентов России, Беларуси, Узбекистана - не более двух, в Казахстане - не более одного срока на 7 лет); правового статуса личности.
В 4 государствах конституционные реформы состоялись в целом "по плану" - в России, Беларуси, Киргизии и Казахстане. В Узбекистане не с первого раза, однако грамотные действия органов государственной власти обеспечили ее проведение до конца.
Можно сделать вывод, что векторы конституционных реформ в рассмотренных государствах в целом имеют сходные направления. Этот факт можно связать с Концепцией дальнейшего развития СНГ, в которой закреплена цель планомерного сближения национальных законодательств государств - участников Содружества во многих сферах сотрудничества <16>. Таким образом, без единого направления совершенствования конституций достигнуть таких целей невозможно.
--------------------------------
<16> Решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 18.12.2020 о Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств и Плане основных мероприятий по ее реализации // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества независимых государств. URL: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/view/text?doc=6363 (дата обращения: 28.01.2022).

Библиография

1. Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 1. С. 31 - 44.
2. Комарова В.В. Теоретические основы устойчивого развития в работах О.Е. Кутафина // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 7. С. 4 - 8.
3. Реализация новелл Конституции России: вызовы и образ будущего / кол. авт.; под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.В. Комаровой. М. - Берлин: Директ-Медиа, 2021.
4. Шустров Д.Г. Разноуровневая модель изменения Конституции РФ: механизмы обеспечения конституционной стабильности // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 5. С. 3 - 15.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ