Эволюция конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ЭВОЛЮЦИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д.Э. ЯКУБЕНКО

Неотъемлемой частью правового статуса высшего должностного лица субъекта (далее - Глава) является его ответственность. Эволюция мер ответственности Главы неразрывно связана с различными аспектами: способом замещения должности, общими закономерностями развития системы управления, ролью гражданского общества, изменением статуса должностного лица и т.д.
Конституционно-правовая ответственность Главы имеет различные основания и формы, в первую очередь это обусловлено его "двойным" статусом: Глава замещает государственную должность Российской Федерации и, одновременно с этим возглавляя высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, замещает государственную должность субъекта РФ. Создание единой системы публичной власти привело и к реформированию мер конституционной ответственности Главы региона <1>.
--------------------------------
<1> Носкова Г.Н. Отзыв главы субъекта Российской Федерации избирателями как форма непосредственного народовластия: отдельные вопросы правового регулирования // Вестник СГЮА. 2014. N 1(96). С. 115 - 120.

Развитие мер конституционно-правовой ответственности Главы как одного из значимых звеньев в системе исполнительной власти требует комплексного и досконального изучения, поскольку меры конституционно-правовой ответственности играют важную роль в формировании и совершенствовании института Главы субъекта <2>. От того, насколько эффективно будет выстроен механизм конституционно-правовой ответственности Главы, зависит и осуществление государственной власти субъекта, направленной на улучшение уровня жизни граждан региона, защиту и соблюдение их прав и свобод, на совершенствование социально-экономических показателей субъекта <3>.
--------------------------------
<2> Демидов М.В. Исполнительная власть субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект ее статуса // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 1. С. 62 - 65.
<3> Володько И.А. Совершенствование отдельных мер конституционно-правового принуждения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 9. С. 19 - 22.

В декабре 2021 г. был принят Федеральный закон N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Закон N 414-ФЗ), который, в частности, направлен на очередное реформирование института ответственности Главы <4>. В условиях изменяющегося законодательства в отношении ответственности Главы встает необходимость комплексного анализа формирования и развития мер конституционно-правовой ответственности в условиях современности. Кроме этого, необходимо ответить на вопросы о том, какие проблемы института ответственности Главы решают проводимые реформы и как они влияют на деятельность и статус Главы.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из способов замещения должности Главы можно выделить следующие этапы развития мер конституционно-правовой ответственности:
1. 1991 - 1995 гг. - происходит формирование института Главы. На данном этапе применяются различные способы замещения должности Главы (назначение на должность Президентом РФ и выборы Главы гражданами).
2. 1996 - 2004 гг. - переход к выборной системе замещения должности Главы, развитие мер конституционно-правовой ответственности, применяемых к Главе.
3. 2004 - 2012 гг. - возвращение процедуры наделения полномочиями Главы как способа замещения должности, дальнейшая эволюция мер конституционно-правовой ответственности Главы.
4. 2012 - 2021 гг. - повторный переход к избранию Главы путем прямых или косвенных выборов, дальнейшее изменение в законодательстве в отношении мер конституционно-правовой ответственности Главы <5>.
5. 2021 г. - вступление в силу нового федерального закона, направленного в том числе на реформирование института Главы субъекта РФ и мер конституционно-правовой ответственности.
--------------------------------
<5> Бондарь Н.С. Губернаторы в системе российской федеративной государственности: нормативно-доктринальные подходы Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. N 3. С. 11 - 24.

Первый этап характеризуется применением одновременно двух подходов к замещению должности Главы: назначение на должность Президентом РФ и выборы Главы гражданами, проживающими на территории субъекта (которые проводились в порядке исключения, по разрешению главы государства - Иванов В.В. называет эти выборы точечными) <6>. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" регламентировал, что назначение Главы на должность производится посредством Указа Президента РФ по представлению Председателя Правительства РФ, а вопросы о назначении выборов Главы решаются Президентом единолично <7>. Отметим, что данный Указ регламентировал и то, что освободить от должности Главу, а также применить к нему меры ответственности (дисциплинарной) мог только Президент РФ. Мещеряков А.Н. характеризует данный этап как непоследовательный, отличающийся персонализированным подходом к наделению Главы полномочиями <8>.
--------------------------------
<6> Иванов В.В. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, политическое и юридическое исследование (История губернаторов): В 2 т. Т. 1. В 2 кн.: История: кн. 1. М.: Издание книг ком, 2019. 600 с.
<7> Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<8> Мещеряков А.Н. Наделение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации полномочиями: основные исторические этапы // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2015. N 4. С. 24 - 31.

Во втором этапе выделяется такая особенность, как проведение выборов при замещении должности Главы. С 1996 г. выборы Главы прошли в каждом субъекте РФ. Рамки второго этапа формирования процедуры замещения должности Главы определяются периодом с 1996 по 2004 г. В этот промежуток времени в 1999 г. вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), закрепивший порядок замещения должности Главы и перечисливший меры конституционно-правовой ответственности <9>. По мнению Зуева Н.И., с 1999 г. происходит централизация власти, проявляющаяся в упрочнении субординационной связи между федеральным центром (Президентом РФ) и властью субъекта (Главой) <10>.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (утратил силу) // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Зуев Н.И. Зарождение и развитие института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Юридическая наука. 2018. N 4. С. 14 - 20.

С 1999 г. рассматриваемого периода Глава субъекта является выборным лицом, а Федеральный закон N 184-ФЗ предусматривает следующие меры конституционно-правовой ответственности: отставка в связи с выражением недоверия законодательным органом государственной власти субъекта; вступление в отношении Главы в законную силу обвинительного приговора суда; выезд Главы за пределы страны на постоянное место жительства (далее - ПМЖ); утрата гражданства РФ; отзыв избирателями субъекта (если он предусмотрен в субъекте).
В 2000 г. в ст. 19 Федерального закона N 184-ФЗ вводится новая мера конституционно-правовой ответственности Главы, которая не содержала никаких оснований: отрешение от должности Главы Президентом РФ. Иванов В.В. характеризует период с 2000 по 2004 г. как время укрепления вертикали исполнительной власти <11>. Отметим, что отрешение от должности Главы Президентом РФ с 2000 г. является мерой, применяемой вне зависимости от того, как Глава замещает должность: путем избрания посредством прямых или косвенных выборов либо через наделение полномочиями Президентом РФ <12>.
--------------------------------
<11> Иванов В.В. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, политическое и юридическое исследование (История губернаторов): В 2 т. Т. 1. В 2 кн.: История: Кн. 1. М.: Издание книг ком, 2019. 600 с.
<12> Громов В.Г. Институт отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации / В.Г. Громов // Современное право. 2016. N 10. С. 36 - 38.

На третьем этапе, в 2004 г., вводится новая процедура замещения должности Главы: наделение Главы полномочиями. Так, процедура замещения должности резко меняется: происходит отмена выборов Главы, на смену приходит назначение Главы законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ. В это же время в Федеральный закон N 184-ФЗ вносятся следующие изменения: подп. "г" п. 1 ст. 19 расширяется. Так, с этого времени Глава мог быть досрочно освобожден от своих обязанностей Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей <13>. Однако, на наш взгляд, введенные основания для досрочного отрешения Главы Президентом РФ носили фиктивный характер, поскольку формулировка "утрата доверия" является размытой и неопределенной, а ее правовая природа все еще остается спорной. Кроме того, нет конкретных оснований к применению такого рода ответственности, как досрочное освобождение от должности в связи с утратой доверия Президента РФ. Несмотря на зыбкость оснований, данная мера конституционно-правовой ответственности являлась логичной, поскольку Глава на данном этапе назначался по представлению Президента РФ, т.е. при непосредственном его участии, поэтому не было вопросов к тому, что и ответственность Глава должен нести в первую очередь перед Президентом РФ. Стоит отметить, что в это же время подп. "к" п. 1 ст. 19 рассматриваемого Закона утратил силу (отзыв Главы субъекта избирателями), что еще раз подтверждает доводы о том, что Глава несет ответственность перед лицами, принимающими непосредственное участие в наделении Главы полномочиями. Таким образом, с 2004 г. меняется порядок наделения Главы полномочиями, упраздняются его выборы гражданами субъекта, соответственно, такая мера конституционно-правовой ответственности, как отзыв избирателями, в изменившихся условиях становится не нужна.
--------------------------------
<13> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (утратил силу) // СПС "КонсультантПлюс".

Подпункт "б" п. 1 ст. 19 Федерального закона N 184-ФЗ также был изменен с 2004 г. Так, в предыдущей редакции он регламентировал отставку Главы вследствие выражения недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ, в 2004 г. законодатель уточнил, что по данному основанию Главу отрешает от должности Президент РФ.
Все эти изменения подтверждают слова ученых о централизации власти и упрочнении субординационной связи между Президентом РФ и Главой <14>.
--------------------------------
<14> Иванов В.В. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, политическое и юридическое исследование (История губернаторов): В 2 т. Т. 1. В 2 кн.: История: кн. 1. М.: Издание книг ком, 2019. 600 с.

Следующие наиболее значимые изменения в мерах конституционно-правовой ответственности произошли в Федеральном законе N 184-ФЗ в 2006 г. (вступили в силу в 2007 г.), а именно: законодатель дал развернутый перечень оснований к утрате доверия Президента РФ в отношении Главы субъекта РФ. К ним отнесли выявление фактов коррупции в отношении Главы, неурегулирование конфликта интересов, наличие счетов либо наличных денежных средств в иностранных банках за территорией РФ и т.д. На наш взгляд, это был один из шагов, необходимых для того, чтобы минимизировать субъективизм применения рассматриваемой меры конституционно-правовой ответственности, однако новые вопросы у научного сообщества породила формулировка "факты коррупции", которая не встречается в законодательстве <15>.
--------------------------------
<15> Кондрашев А.А. Отрешение от должности губернатора Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения и ненадлежащее исполнение им своих обязанностей: проблемы теории и практической реализации // Lex russica. 2020. N 3(160). С. 20 - 29.

Четвертый этап характерен тем, что в этот период произошел переход к институту выборности Главы, цели возвращения которого обозначены не были. По мнению Суркова Д.Л., возвращение института выборности Главы было непоследовательным, необоснованным и противоречило правовым позициям Конституционного Суда РФ <16>. В этот же период в п. 1 ст. 19 Федерального закона N 184-ФЗ появляется подп. "л": отзыв Главы избирателями. Таким образом, с возвращением выборности возвращается и такая мера конституционно-правовой ответственности, как отзыв избирателями, что, на наш взгляд, не является совпадением: Глава субъекта РФ несет ответственность в первую очередь перед жителями субъекта, которые оказали ему доверие, избрав на должность. Это было подтверждено и законодателем посредством возвращения института отзыва Главы избирателями. Далее, с 2012 по 2021 г. в ст. 19 рассматриваемого Закона вводилось еще несколько формальных поправок: в 2015 г. уточнилось содержание подп. "г" п. 1 (законодатель уточнил, что к ненадлежащему исполнению обязанностей относятся и обязанности по осуществлению полномочий, переданных субъекту РФ федеральным центром), а в 2021 г. подп. "и" п. 1 "утрата гражданства" заменили "прекращением гражданства", слово "приобретение" заменили "наличием гражданства (подданства)", однако существенной роли эти изменения не сыграли, поскольку ни одно из данных оснований не было использовано при досрочном отрешении Главы от занимаемой должности.
--------------------------------
<16> Сурков Д.Л. Возвращение института выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как проявление конституционно-правовой политики // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2012. N 2(31). С. 91 - 95.

В 2021 г. на смену Федеральному закону N 184-ФЗ пришел новый Федеральный закон N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" <17>, который внес изменения, в частности, и в поле перечня мер конституционно-правовой ответственности.
--------------------------------
<17> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Во-первых, теперь законодательство не предусматривает оснований для применения такой меры конституционно-правовой ответственности, как досрочное отрешение Главы в связи с утратой доверия Президента РФ. Обратим внимание на то, что ранее данная мера конституционно-правовой ответственности стояла после меры отрешения от должности в связи с выражением недоверия Главе законодательным органом государственной власти субъекта РФ, однако на настоящий момент отрешение от должности в связи с утратой доверия Президента РФ занимает первую позицию в тексте закона после смерти Главы и отставки по собственному желанию. Так, на сегодняшний день Закон N 414-ФЗ не устанавливает критериев для отрешения Главы от должности в связи с утратой доверия Президента и не содержит надлежащих процедур для осуществления отрешения, которое принимается Президентом РФ в форме указа единолично и субъективно, что, на наш взгляд, затрагивает и интересы Главы, не обеспечивая защиту его прав и законных интересов как должностного лица в ситуации, когда Президент РФ может решать кадровые перестановки дискреционно <18>.
--------------------------------
<18> Жуков А.П. К вопросу о совершенствовании конституционной ответственности глав субъектов Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2009. С. 21 - 25.

Во-вторых, институт отзыва Главы избирателями прекратил свое существование со вступлением в силу гл. 3 Закона N 414-ФЗ. Несмотря на то что данный институт не получил широкого применения, он являлся способом осуществления власти народа, расширяя возможности граждан субъекта в области формирования выборных органов.
Трифонов Д.С., негодуя, рассуждал о том, что такая мера ответственности, как отрешение от должности Главы Президентом РФ, была понятна при назначении Главы, однако в условиях проведения прямых или косвенных выборов Главы, которые являются легитимными, Глава в первую очередь должен нести политико-правовую ответственность перед гражданами соответствующего субъекта - перед своими избирателями <19>. На данный момент ситуация представляется еще более нелогичной, поскольку Глава - выборное лицо, однако избиратель не может воспользоваться процедурой отзыва, но Президент РФ вправе отрешить Главу субъекта без каких-либо оснований, единолично и по собственному усмотрению, не предъявляя избирателям никаких оснований досрочного отрешения. В связи с этим перед нами встает очередной вопрос: достигаются ли в настоящий момент конституционные цели, для которых был вновь введен институт выборности Главы? Поскольку в настоящий момент ситуация такова, что институт отзыва Главы ушел в историю, а отрешение от должности Главы может осуществляться по субъективным, политическим причинам, не подкрепляясь никакими основаниями, однако, иронизируя, можно задать вопрос о том, изменилась ли ситуация с введением рассматриваемых преобразований? Поскольку по ранее действующим основаниям, которые предусматривала утрата доверия, Президент РФ не отрешил ни одного Главу, а институт отзыва избирателями не был востребованной мерой. Из этого вытекает еще один вопрос о том, соответствует ли нынешняя ситуация всем принципам демократического государства, ведь благоприятная почва для политической активности граждан способна развивать формы диалога власти и общества, а в современных реалиях граждане субъекта лишились права отзыва Главы и не имеют возможности определить, по какому основанию Глава был отрешен Президентом РФ.
--------------------------------
<19> Трифонов Д.С. Политико-правовые основания отрешения от должности главы субъекта Российской Федерации как один из механизмов федерального вмешательства: коммуникативный аспект // Коммуникология. 2016. N 2. С. 125 - 131.

В связи с этим, на наш взгляд, в настоящих условиях, когда институт отзыва избирателями прекратил свое существование, такая мера конституционно-правовой ответственности, как отрешение от должности Главы в связи с утратой доверия Президента РФ, для того чтобы сгладить выявленные проблемы, должна содержать конкретные основания к утрате доверия <20>. Кроме этого, избиратели должны быть осведомлены, по какому основанию Президент РФ лишает доверия отрешаемое лицо. Именно поэтому, на наш взгляд, указ Президента РФ о досрочном прекращении полномочий Главы должен включать в себя основания утраты доверия, а также мотивированное обоснование решения Президента РФ.
--------------------------------
<20> Тищенко И.В. Увольнение в связи с утратой доверия как правовая категория // Вестник БелЮИ МВД России. 2018. N 1. С. 13 - 21.

Литература

1. Бондарь Н.С. Губернаторы в системе российской федеративной государственности: нормативно-доктринальные подходы Конституционного Суда Российской Федерации / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян // Журнал конституционного правосудия. 2013. N 3. С. 11 - 24.
2. Володько И.А. Совершенствование отдельных мер конституционно-правового принуждения / И.А. Володько // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 9. С. 19 - 22.
3. Громов В.Г. Институт отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации / В.Г. Громов // Современное право. 2016. N 10. С. 36 - 38.
4. Демидов М.В. Исполнительная власть субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект ее статуса / М.В. Демидов // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 1. С. 62 - 65.
5. Жуков А.П. К вопросу о совершенствовании конституционной ответственности глав субъектов Российской Федерации / А.П. Жуков // Пробелы в российском законодательстве. 2009. С. 21 - 25.
6. Зуев Н.И. Зарождение и развитие института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации / Н.И. Зуев // Юридическая наука. 2018. N 4. С. 14 - 20.
7. Иванов В.В. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, политическое и юридическое исследование (История губернаторов). В 2 томах. Т. 1, в 2 книгах. Кн. 1. История / В.В. Иванов. Москва: Издание книг ком, 2019. 600 с.
8. Кондрашев А.А. Отрешение от должности губернатора Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения и ненадлежащее исполнение им своих обязанностей: проблемы теории и практической реализации / А.А. Кондрашев // Lex russica (Русский закон). 2020. N 3(160). С. 20 - 29.
9. Мещеряков А.Н. Наделение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации полномочиями: основные исторические этапы / А.Н. Мещеряков // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2015. N 4. 24 - 31.
10. Носкова Г.Н. Отзыв главы субъекта Российской Федерации избирателями как форма непосредственного народовластия: отдельные вопросы правового регулирования / Г.Н. Носкова // Вестник СГЮА. 2014. N 1(96). С. 115 - 120.
11. Сурков Д.Л. Возвращение института выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как проявление конституционно-правовой политики / Д.Л. Сурков // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2012. N 2(31). С. 91 - 95.
12. Тищенко И.В. Увольнение в связи с утратой доверия как правовая категория / И.В. Тищенко // Вестник Белгородского юридического института МВД России. 2018. N 1. С. 17 - 21.
13. Трифонов Д.С. Политико-правовые основания отрешения от должности главы субъекта Российской Федерации как один из механизмов федерального вмешательства: коммуникативный аспект / Д.С. Трифонов // Коммуникология. 2016. N 2. С. 125 - 131.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ