Об изменении статуса политических партий Российской Федерации в первом десятилетии XXI в.. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОБ ИЗМЕНЕНИИ СТАТУСА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПЕРВОМ ДЕСЯТИЛЕТИИ XXI В.

И.А. СТРАХОВ

Современная избирательная система России в действующем ее виде начала формироваться в первой половине 90-х годов XX в. Основой формирования новой избирательной системы стали президентские указы Бориса Николаевича Ельцина, целью которых было повсеместное реформирование системы выборов представительных и законодательных органов государственной власти в стране. Первые попытки были предприняты в 1992 г., в связи с внесением изменений в Закон РСФСР "О выборах народных депутатов местных советов народных депутатов Российской Федерации", определивших порядок назначения, подготовки и проведения выборов народных депутатов местных Советов, народных депутатов районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов <1>. Указанные изменения были учтены при разработке и принятии Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., интегрированы в федеральные законы, принятые впоследствии в развитие положений Конституции Российской Федерации, а также конкретизированы в нормативных актах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В этот же период была закреплена норма формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по смешанной избирательной системе.
--------------------------------
<1> Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "О выборах народных депутатов местных советов народных депутатов Российской Федерации" (с изм. от 03.07.1992) (утратил силу с 01.09.1995 на основании Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. N 44.

На рубеже XX - XXI вв. в современной России складывается система функционирования такого института демократии, как политические партии. Начало этому процессу было положено в связи с вступлением в силу Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях", который был разработан и принят в развитие положений Конституции Российской Федерации и установил основные принципы организации и деятельности политических партий в России <2>. Указанный Федеральный закон стал первым нормативным правовым актом в истории современной России, установившим особый статус политических партий как автономных общественных объединений со специальным предметом уставной деятельности. Вступление в силу указанного Закона подтверждает, что с момента его вступления в законную силу в современной России начинает вырабатываться конкретный, нормативно закрепленный формат участия политических партий в функционировании всей публично-правовой системы, а главное, нормативно закрепляются права и обязанности политических партий как самостоятельных участников избирательного процесса.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" // СПС "КонсультантПлюс".

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) - одно из основных прав гражданина и важнейший элемент его правового статуса в демократическом обществе - по своей природе является индивидуальным, а не коллективным правом <3>.
--------------------------------
<3> Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2013 г. N 324-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений частей 1 и 2 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1745.

В реализации данного права существенную роль играют политические партии как основные коллективные участники избирательного процесса. Как следует из положений ст. 13 Конституции Российской Федерации, в ее взаимосвязи с положениями ст. ст. 30 и 32 Конституции Российской Федерации, именно деятельностью политических партий опосредовано осуществление избирательных прав, права на участие в референдуме, Общероссийском голосовании граждан Российской Федерации, а также права народа на свободные и честные выборы <4>.
--------------------------------
<4> Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (ред. от 14.03.2020 N 1-ФКЗ) // СПС "КонсультантПлюс".

Политические партии на рубеже XX - XXI вв. становятся важнейшим участником социально-экономической и политико-правовой трансформации российского государства, "двигателем" демократических процессов в стране, непосредственно влияющим на формирование политической системы современной России.
Политические партии являются формой общественного объединения, имеющей ключевое значение для нормального функционирования демократии. Как неоднократно отмечал Европейский суд по правам человека в своих решениях от 30 января 1998 г. и 12 апреля 2011 г., не может быть демократии без политического плюрализма, именно политические партии играют важную роль в развитии плюрализма и надлежащего функционирования демократии. Европейский суд по правам человека описывает государство как высший гарант принципа политического плюрализма, в котором политические партии играют главенствующую роль.
Как отмечают исследователи, политические партии являются одним из основных институтов функционирования гражданского общества, задачей которых является то, что данные общественные объединения призваны выражать политическую волю гражданского общества и участвовать в реализации государственной политики <5>. В этой связи следует отметить дуалистическую природу политических партий как участников правоотношения. С одной стороны, политическая партия - это некоммерческая организация, которая имеет соответствующие гражданские права и несет обязанности. С другой стороны, в деятельности партий проявляется их публично-правовая функция, при помощи которой партии участвуют в реализации государственно-правовых отношений.
--------------------------------
<5> Соколова Л.И. Правовые основы формирования и функционирования политических партий в современной России // Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова. 2006. N 12. С. 178.

Публичность политических партий проявляется также в необходимости их постоянного участия в политической жизни государства. Так, в силу положений Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" политические партии не только имеют право, но и обязаны принимать участие в выборах, предусматриваются также меры ответственности в отношении партий, умышленно уклоняющихся от участия в избирательном процессе. Таким образом, можно говорить о том, что партии являются неотъемлемыми участниками избирательного процесса, наравне с гражданами и государством в целом. По мнению некоторых исследователей, период, связанный с принятием и вступлением в силу указанного Федерального закона, предопределил процесс структурирования партийной системы <6>.
--------------------------------
<6> Заславский С.Е. Политические партии России. Проблемы правовой институционализации. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 57.

Особый статус политических партий как общественных объединений был закреплен также на уровне непосредственно избирательного законодательства в связи с вступлением в силу в июне 2002 г. Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <7>. Закон установил, что политические партии, созданные и осуществляющие свою уставную деятельность в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, являются единственными полноправными участниками избирательного процесса. Ранее в федеральных выборах могли принимать участие также избирательные объединения, избирательные блоки, включающие в себя две и более партии, а также "независимые кандидаты". В этот период подобная практика на федеральном уровне уходит в прошлое.
--------------------------------
<7> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. от 01.04.2022) // Российская газета. 2002. 15 июня.

В связи с принятием новых Федеральных законов от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены весомые изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Указанные изменения были связаны с расширением применения пропорциональной избирательной системы. Если в 1990-е - первой половине 2000-х годов подавляющее большинство региональных парламентов формировалось посредством мажоритарной избирательной системы, то во второй половине 2000-х годов начали применяться смешанная и пропорциональная избирательные системы. Подобные практики стали распространяться и на уровне муниципальных образований. Так, на федеральном уровне была введена норма, устанавливающая, что не менее 50% депутатов региональных законодательных (представительных) органов власти должны были быть избраны при помощи пропорциональной избирательной системы, т.е. по спискам, выдвинутым политическими партиями.
Так, важным этапом, свидетельствующим об усилении влияний политических партий на избирательную систему современной России, становится принятие Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принималось законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на основании представления Президента Российской Федерации. Важно отметить, что, начиная с 2004 г., кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президенту могли вносить лишь его полномочные представители в Федеральных округах, однако с 2005 г. такое право получили и политические партии. Таким образом, политические партии становятся полноправными участниками публично-правового процесса: лишь партия, обладавшая необходимым большинством в региональном парламенте, получала возможность влиять на назначение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что тем самым политические партии получают возможность влиять на принятие управленческих решений на уровне государства.
В первой декаде XXI в. усилилась зависимость региональной состоятельности политических партий от их положения на федеральном уровне. Так, на законодательном уровне закрепляется возможность участия политических партий, списки которых были допущены к распределению депутатских мандатов по результатам выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации без сбора подписей. Однако партии, не преодолевшие необходимый барьер, для выдвижения обязаны были проходить через процедуру сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения. Также в этот период парламентские партии получили существенные преимущества при формировании избирательных комиссий различных уровней.
На фоне повсеместного укрепления публично-правовой роли политических партий в российской избирательной системе происходило и ужесточение требований к общественным объединениям, претендующим на статус политической партии. Так, в результате принятых в декабре 2004 г. поправок в Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" минимальное количество зарегистрированных в установленном законом порядке членов политической партии, необходимых для легитимации деятельности политической партии, было увеличено с 10 до 50 тыс. человек. Кроме этого, была введена норма о необходимости крупных по численности региональных отделений (свыше 500 членов).
Указанные изменения создали условия, при которых серьезно сократилась численность "малых" политических партий. Так, в 2004 г. в России было зарегистрировано 47 политических партий, среди которых было много малоизвестных для населения партий, созданных для обеспечения учета мнения малых групп граждан. К середине 2006 г. количество официально зарегистрированных политических партий в связи с неспособностью выполнить требования нового законодательства сокращается до 35, а позднее их количество сократилось до 19 и продолжало уменьшаться. Данные процессы привели к тому, что к началу избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2007 г. количество "реальных" политических партий стало 15. К осени 2008 г. на политической арене сохранилось лишь 6 политических партий.
Сокращение численности политических партий в этот период не осталось вне поля зрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в своем Постановлении от 16 июля 2007 г. N 11-П Суд приходит к выводу: "...реформирование избирательной системы требует согласования с нею правовых основ функционирования многопартийной политической системы, способной интегрировать интересы и потребности общества в целом и его различных социальных и территориальных слоев и групп и адекватно выражать их в Государственной Думе, являющейся, по смыслу Конституции Российской Федерации, организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа Российской Федерации, отражать которые могут только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии" <8>. Именно этим обусловлено изменение требований, предъявляемых к участвующим в избирательном процессе политическим партиям в качестве его единственных коллективных субъектов, включая требования к численности политической партии в целом и ее региональных отделений. Данный подход был продиктован соответствующим этапом становления партийно-политической системы в стране. Следует отметить, что он не является непреодолимым препятствием для создания и деятельности политических партий, выражающих различные политические взгляды, не направлен против той или иной идеологии и не препятствует выдвижению и обсуждению разнообразных политических программ. При этом государство гарантирует равенство политических партий перед законом, независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач.
--------------------------------
<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" // СПС "КонсультантПлюс".

В рассматриваемый период произошли изменения законодательства на федеральном уровне. Так, выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2007 г. прошли по новым правилам:
- изменение нижнего порога количества голосов, необходимого для допуска к распределению мандатов в Государственной Думе, с 5 до 7%;
- отмена на законодательном уровне минимально допустимого порога явки на выборы;
- отмена нормы голосования "против всех";
- повсеместное внедрение пропорциональной избирательной системы при голосовании на выборах в Государственную Думу.
Указанные изменения расширили возможности получения мандатов крупными партиями, в то же самое время создали определенные препятствия для участия и победы в выборах "малых" партий. Так, для участия в выборах, которые состоялись в декабре 2007 г., было зарегистрировано, как отмечалось ранее, 15 политических партий, однако до дня голосования дошло лишь 11 из них, при этом 7%-ный барьер на выборах смогли преодолеть 4 партии.
Таким образом, изменения, произошедшие в первой половине XXI в., создали такое правовое регулирование, при котором политические партии стали не просто формой общественного объединения, одним из видов некоммерческой организации, а особым образованием, полноправным участником публично-правового процесса в России. Рассмотренные изменения привели к стабилизации партийной системы и выстраиванию стойкого представительства в федеральном парламенте крупных партий и ряда стабильных партий в региональных парламентах, а также стали крепким фундаментом для дальнейшего реформирования российской избирательной системы.
Вследствие серьезных социально-экономических и политико-правовых изменений конца XX в. в России избирательное законодательство России развивалось и трансформировалось с учетом тех тенденций и вызовов, которые возникали в обществе и государстве в этот период. Созданная именно в этот период нормативная база и выработанная электоральная практика заложили основу для дальнейшего развития, реформирования и повышения эффективности избирательного законодательства, а также укрепления принципа демократического плюрализма.
Избирательное законодательство России не стоит на месте, оно развивается, модернизируется и совершенствуется с учетом возникающих факторов внешней и внутренней политики государства. Общие тенденции современного избирательного законодательства имеют своей целью расширение возможностей участия для граждан, политических партий и иных участников избирательного процесса, повышение уровня гласности и открытости выборов, нормативных правовых актов в области избирательного права и процесса.
Вместе с тем сформированная система в рассматриваемый период имела и определенные недостатки, к числу которых следует отнести, в частности, серьезные, а порой невыполнимые требования к созданию и регистрации политических партий. Указанные нормативные требования неизбежно привели к снижению числа политических партий в России. Неоднозначным было и нормативное закрепление отказа от прямых выборов глав субъектов Российской Федерации. Указанная новелла, с одной стороны, расширила возможности участия депутатов региональных представительных органов власти в процедуре назначения глав субъектов России, но, с другой стороны, в определенной мере уменьшила влияние партий на процесс выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Таким образом, изучив подробно развитие политических партий Российской Федерации в первом десятилетии XXI в., можно сделать вывод о том, что модернизация избирательного законодательства в первой декаде XXI в. успешно справилась с теми вызовами, которые возникли в этот переходный период. Именно в этот период удалось создать такое нормативное правовое регулирование, при котором стало возможным выстроить крепкую и стабильную политическую систему, укрепить основы государственного строя современной России, повысить авторитет власти в лице народа, обеспечить гласность и открытость избирательных процедур.

Литература

1. Заславский С.Е. Политические партии России. Проблемы правовой институционализации / С.Е. Заславский. Москва: Институт права и публичной политики, 2003. 299 с.
2. Соколова Л.И. Правовые основы формирования и функционирования политических партий в современной России / Л.И. Соколова // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. 2006. Т. 12. N 12. С. 178 - 180.

Автономная некоммерческая организация "Институт права и публичной политики" - организация, признанная в России иностранным агентом.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ