Финансирование выборов как институт конституционного права. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ КАК ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Д.В. ТОЧКИН

Будучи единой по содержанию отраслью права, конституционное право характеризуется вместе с тем внутренней расчлененностью, дифференциацией на относительно автономные, но связанные между собой части - правовые нормы и институты, которые могут образовывать, в свою очередь, другие объединения, составляющие вторичные структуры <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 52.

Вместе с тем действие конкретной совокупности взаимосвязанных правовых норм (института права) обусловлено принципами и целями той отрасли права, к которой принадлежит такой институт, и подчинено им. Изучение системности и структурности права позволяет осуществить упорядочение, систематизацию законодательства, а следовательно, и наиболее эффективную реализацию права <2>.
--------------------------------
<2> См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М., 2000. С. 233.

Для целей правильного и последовательного правоприменения большое значение имеет признание той или иной совокупности взаимосвязанных правовых норм, регулирующих однородные отношения, элементом систематики конкретной отрасли права.
Правовой институт обычно определяют как совокупность норм, регулирующих однородные общественные отношения <3>, или типичные общественные отношения <4>, или определенную разновидность общественных отношений <5>, или законченные типизированные отношения <6>, или данный вид общественных отношений <7>, или определенный вид общественных отношений <8> и т.п. А.Ф. Черданцев отмечает, что в этих определениях не учитывается тот факт, что институт права может регулировать не отношения в целом, а общее в этих отношениях <9>. С учетом этого замечания следует согласиться с выводом о том, что правовой институт представляет собой "относительно обособленную самостоятельную и устойчивую группу норм, регулирующих отдельные виды однородных общественных отношений (специальные институты) или упорядочивающих общее во всех отношениях данного рода, независимо от их видовой принадлежности (общие институты)" <10>. Поэтому можно выделить следующие признаки, характеризующие институт права и позволяющие отличить институт права от остальных структурных элементов систематики права: собственный относительно самостоятельный предмет в рамках предмета отрасли права, общие принципы регулирования общественных отношений и нормативная обособленность.
--------------------------------
<3> См., например: Шебанов А.Ф. Система советского социалистического права. М., 1961. С. 9; Теория государства и права / Под ред. К.А. Мокичева. М., 1965. С. 407; Общая теория советского права / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. М., 1966. С. 317; Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961. С. 6 - 7.
<4> См.: Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 30.
<5> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2004.
<6> См.: Дембо Л.И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. N 8. С. 94; Основы теории государства и права. М., 1963. С. 465.
<7> Так определял институт Д.А. Керимов в работе "Кодификация и законодательная техника". М., 1962. С. 55.
<8> См.: Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. N 2. С. 27.
<9> См.: Черданцев А.Ф. Системность норм права: Сб. ученых трудов Свердловского юридического института. Вып. 12. Свердловск, 1970. С. 52 - 53; Он же. Системообразующие связи права // Советское государство и право. 1974. N 8. С. 13; Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 139.
<10> Сулейменов М.К. Предпринимательский договор как комплексный институт гражданского права // Журнал российского права. 2008. N 1.

1. Предмет института финансирования выборов.
Чтобы ограничить круг общественных отношений, для регулирования которых предназначен институт финансирования выборов, необходимо определится с содержанием понятия "финансирование выборов".
В настоящее время сложилось несколько доминирующих определений финансирования выборов. Так, Е.И. Колюшин, определяет финансирование выборов как "все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательной кампании" <11>. В научной литературе можно найти указания на противоречивость данной дефиниции: "С одной стороны, речь идет о финансировании выборов, с другой - прямо подчеркивается, что оно охватывает собой финансовое обеспечение и таких электоральных действий и процедур, которые не ограничены рамками избирательных кампаний" <12>.
--------------------------------
<11> Колюшин Е.И. Финансирование выборов: правовое регулирование и практика // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999. С. 359.
<12> Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999. С. 257.

Так как в данном случае основная полемика разворачивается по поводу временной характеристики финансирования выборов, интересным представляется вопрос, являются ли отношения финансирования выборов постоянно длящимися или они ограничены во времени и могут появляться лишь в определенные периоды. Неоспоримым представляется тот факт, что сами выборы протекают в течение определенного отрезка времени. На это указывает принцип периодичности выборов, закрепленный в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. <13>, подп. 5.1 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению 1990 г. <14>, а также определение в отечественном избирательном законодательстве фиксированных сроков всех стадий избирательного процесса. В то же время общественные отношения по финансированию выборов не могут возникать за рамками стадий избирательного процесса, иначе попросту теряется объект такого финансирования. Таким образом, общественные отношения по финансированию выборов могут осуществляться только в период соответствующей избирательной кампании.
--------------------------------
<13> См.: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1995. 5 апреля.
<14> См.: Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению от 29 июня 1990 г. // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Основываясь на определении, данном в ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <15>, выборы можно понимать как совокупность действий участников избирательного процесса, направленных на реализацию прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Соответственно предметом института финансирования выборов являются общественные отношения, связанные с предоставлением участникам избирательного процесса финансовых и иных материальных ресурсов для совершения избирательных действий.
--------------------------------
<15> См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

2. Общие принципы финансирования выборов.
Представляется, что нормы права, регламентирующие финансирование выборов, руководствуются специальными принципами, неприменимыми в большей своей части к нормам иных институтов конституционного права, как отдаленных от избирательного права (например, институт гражданства), так и относящихся к нему (например, институт правового статуса участников избирательного процесса).
Можно выделить следующие принципы правового института финансирования выборов:
а) принцип смешанного, государственно-частного, финансирования выборов, который, в свою очередь, подразделяется на принцип финансирования деятельности избирательных комиссий исключительно из средств соответствующего бюджета и смешанного финансирования избирательных кампаний кандидатов и политических партий.
Подобный принцип нашел свое отражение в ст. 30 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <16> (отсылающей к п. 4 ст. 4 указанного Закона), которая предусматривает, что финансирование выборов в органы местного самоуправления осуществляется за счет средств местного бюджета;
--------------------------------
<16> См.: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497.

б) принцип обязательности создания избирательных фондов. Кандидаты, политические партии и инициативные группы по проведению референдума для финансирования расходов, связанных с их участием в выборах, обязаны создавать собственные избирательные фонды; несоздание фонда влечет отказ в регистрации. Создание избирательного фонда не обязательно только для кандидатов, не финансирующих свою кампанию, при проведении выборов в органы местного самоуправления в избирательном округе с числом избирателей менее пяти тысяч.
Закрепление данного принципа может рассматриваться как уход от модели полностью государственного финансирования выборов, существовавшего в советское время, а также как основа государственного контроля за финансовыми аспектами избирательной кампании;
в) ограничение величины поступлений и расходов избирательных фондов. Данный принцип направлен на создание в той или иной степени равных условий и возможностей для партий и кандидатов - участников избирательной кампании;
г) принцип целевого использования средств избирательного фонда. Можно выделить два аспекта целевого назначения избирательных фондов. Во-первых, избирательные фонды создаются только для целей финансирования избирательной кампании кандидата, политической партии. Закон указывает, на что могут быть потрачены средства избирательного фонда <17>. Во-вторых, избирательная кампания может финансироваться только из средств избирательного фонда <18>;
--------------------------------
<17> См.: статья 5.18 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за расходование денежных средств избирательного фонда на не предусмотренные законодательством о выборах цели.
<18> Так, например, предусматривается отказ в государственной регистрации списка кандидатов за использование политической партией при финансировании своей избирательной кампании помимо средств своего избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии, т.е. более 20 миллионов рублей. Передача кандидату, избирательному объединению в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств в крупных размерах, минуя соответствующий избирательный фонд, или расходование в целях достижения определенного результата на выборах не перечисленных в избирательные фонды денежных средств в крупных размерах являются деяниями, за которые установлена уголовная ответственность (ст. 141.1 УК РФ).

д) запрет финансирования выборов со стороны нерезидентов и организаций с иностранным участием. Так, иностранные граждане, за некоторым исключением, лица без гражданства и иностранные юридические лица не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, достижению определенного результата на выборах. Также установлен запрет на внесение пожертвований указанных иностранных и международных субъектов, а также российских юридических лиц с иностранным участием в уставном (складочном) капитале, превышающем тридцать процентов, в избирательные фонды. Вызывает возражение отсутствие в законодательстве запрета на финансовую поддержку выборов со стороны российских организаций, которые являются дочерними или подконтрольными по какому-либо иному основанию (например, в силу соглашения, позволяющего определять решения, принимаемые российской организацией) по отношению к другому российскому юридическому лицу, которое, в свою очередь, контролируется иностранным лицом или государством. Заслуживает обсуждения вопрос о том, почему законодатель установил для участия в финансировании выборов допустимый предел иностранного участия в тридцать процентов. Возможны аргументы как в сторону повышения этой цифры, так и в сторону ее понижения. Например, исходя из критериев компетенции общих собраний акционеров (участников), установленных для самых распространенных организационно-правовых форм юридических лиц в России: акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, данная доля владения не позволяет решающим образом оказывать влияние на решения, принимаемые обществом, а лишь дает возможность в некоторых случаях блокировать принятие определенных решений по наиболее важным вопросам жизнедеятельности общества, к коим не относятся вопросы оказания финансовой поддержки при проведении избирательных кампаний.
В этой связи для установления уровня влияния иностранных лиц (государств) на то или иное российское юридическое лицо, оказывающее поддержку избирательной кампании, представляется логичным заимствовать определение контроля иностранного инвестора, установленное п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" <19>. С другой стороны, установленные избирательным законодательством пределы иностранного участия в капитале организации могут рассматриваться и как необоснованно высокие, потому что фактически влекут легализацию иностранного финансирования выборов;
--------------------------------
<19> См.: Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1940.

е) принцип государственно-общественного контроля финансирования выборов, контроля над образованием (аккумулированием) и целевым расходованием денежных средств, выделяемых избирательным комиссиям, а также избирательных фондов кандидатов и политических партий. Формы этого контроля различны. Так, органы регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства, органы исполнительной власти, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц либо уполномоченные в сфере регистрации некоммерческих организаций, обязаны на безвозмездной основе проверять сведения, указанные гражданами и юридическими лицами при внесении или перечислении пожертвований в избирательные фонды, фонды референдума, и сообщать о результатах проверки в соответствующую избирательную комиссию. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" кандидат, политическая партия обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию финансовые отчеты о размерах своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств соответствующего фонда. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление и расходование средств избирательного фонда.
Кредитная организация, в которой открыт специальный избирательный счет, специальный счет фонда референдума, по требованию соответствующей комиссии, кандидата, политической партии обязана периодически предоставлять им информацию о поступлении и расходовании средств, находящихся на избирательном счете данного кандидата, политической партии.
В соответствии с п. 8 ст. 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" комиссия, соответствующая уровню выборов, до дня голосования на выборах периодически направляет в средства массовой информации для опубликования сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Копии финансовых отчетов передаются комиссиями средствам массовой информации для опубликования. В настоящее время требование об обязательном размещении в сети Интернет и публикации переданных отчетов на федеральных выборах предусмотрено ч. 6 ст. 68 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <20> и п. 5 ст. 62 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" <21>.
--------------------------------
<20> См.: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
<21> См.: Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171.

Перечисленные принципы вытекают из системного толкования всей совокупности норм избирательного права и в значительной мере имеют теоретическое значение. Суды редко обращаются к таким принципам. Для придания этим принципам практической направленности целесообразно было бы провести их самостоятельное правовое оформление в виде названных принципов финансирования выборов, а также последовательную реализацию при регламентации всех стадий выборов и деятельности организаторов выборов.
3. Нормативная обособленность означает, что образующие институт нормы обычно помещаются в особый раздел, главу или иное структурное подразделение нормативного акта либо формулируются в самостоятельном акте. Этот тезис применительно к финансированию выборов находит определенное проявление. Так, правовую основу деятельности по финансированию выборов составляют нормы главы VIII Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которая так и называется: "Финансирование выборов и референдума". Указанные нормы на федеральном уровне дополняются положениями главы VIII ("Финансирование выборов") Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации", главы 9 ("Финансовое обеспечение выборов депутатов Государственной Думы. Избирательные фонды") Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". То есть можно говорить, что основные положения, касающиеся вопросов финансирования выборов, имеют относительное нормативное обособление по отношению к другим нормам конституционного права. Думается, в перспективе финансирование выборов должно получить на федеральном уровне регулирование посредством отдельного закона.
Характеристика финансирования выборов как института конституционного права не отменяет межотраслевой характер отдельных его сторон и проявлений. Известно, что многие общественные отношения требуют многогранного, комплексного правового регулирования. Для регулирования таких отношений часто бывает недостаточно норм одной отрасли права. Это утверждение, думается, справедливо и по отношению к институту финансирования выборов.
Как отмечалось, нормы права, регулирующие финансирование выборов, объединяются в самостоятельный институт права, предметом которого является часть предмета избирательного права. Однако едва ли будет справедливым вывод о том, что все правовые нормы института финансирования выборов относятся к нормам конституционного права. Так, ответственность за нарушения финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий установлена не только нормами избирательного права, но также и нормами других отраслей российского права (административного, финансового и уголовного). Сделки, оплачиваемые из средств избирательных фондов, регулируются нормами не только конституционного, но и гражданского права. При этом, однако, нужно в принципе признать приоритет конституционно-правовых отношений и соответствующих норм над отношениями и нормами, которые в рамках финансирования выборов регулируются гражданским, административным и финансовым правом. Разумеется, из этого правила имеется много исключений. Большая часть таких исключений обусловлена местом правового акта и правовой нормы в иерархии актов и норм, регулирующих общественные отношения.
Отношения по финансированию выборов в системе избирательных правоотношений по своей природе имеют гарантийный характер. Их задача - гарантировать финансово организацию и проведение выборов, избирательных кампаний. Поэтому отношения по финансированию выборов должны вытекать из первичных, предопределяющих их правоотношений по организации и проведению выборов, избирательных кампаний. Так, к примеру, все отношения, связанные с финансированием выборов, проистекают из установленных общих принципов избирательного права, а принципы финансирования выборов не могли бы появиться без наличия конституционных правомочий, позволяющих гражданам участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции РФ), осуществлять местное самоуправление путем проведения выборов и референдума (ст. 130), дополняемых рядом специальных конституционных положений, устанавливающих выборность Президента РФ (ст. 81) и Государственной Думы (ст. 96). В итоге следует сделать вывод о том, что нормы административного, финансового и гражданского права, которые можно было бы включить в институт финансирования выборов, не меняют природу названного института.
Финансирование выборов представляет собой комплексный институт конституционного права, который включает в себя также отдельные нормы финансового, гражданского, административного права при определяющем значении норм конституционного права. Нормы же других отраслей носят характер юридических, организационных и иных гарантий механизма финансирования выборов. Так, например, фундаментальные положения по созданию, использованию и ликвидации избирательных фондов регулируются нормами конституционного права, однако порядок использования денежных средств со специального избирательного счета при расчетах с подрядчиками, арендодателями и т.д. будет регулироваться нормами гражданского права в той мере, в которой они не противоречат нормам конституционного права. Финансирование выборов должно отвечать целям и принципам отрасли конституционного права.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ