О некоторых вопросах укрупнения субъектов Российской Федерации как условия оптимизации системы государственного управления: современные проблемы и перспективы развития. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ УКРУПНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК УСЛОВИЯ ОПТИМИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

В.В. ГОНЧАРОВ

Современное государственное устройство Российской Федерации является наиболее сложным среди государств мира в силу значительного числа субъектов, входящих в состав страны, различных принципов, лежащих в основе их образования (административно-территориальный, национальный), существенных отличий в численности проживающего в них населения, уровня социально-экономического развития регионов, нахождения их в разных природно-климатических условиях. Данное обстоятельство создает определенные трудности в формировании и реализации на территории страны единой федеративной политики, а также централизации системы государственного управления, столь необходимой на современном этапе развития российской государственности. Эта необходимость обусловлена глобальными политическими и социально-экономическими изменениями в мире, формированием двухполярного его устройства (США - Китай). В результате того что Российская Федерация обладает более чем 30 процентами мировых природных богатств, а на ее территории проживает только чуть более 2 процентов населения планеты, сохранение страной независимости, государственного суверенитета и территориальной целостности (в случае притязаний на них сверхдержав при переделе сфер влияния в мире) возможно лишь при условии консолидации усилий государства и общества, направленных на модернизацию российской экономики и радикальное улучшение уровня жизни населения страны. Ситуация усугубляется тем, что формирование Российской Федерации в качестве самостоятельного и независимого государства и закладывание основ федеративных отношений в стране сопровождались процессами децентрализации системы государственного управления в рамках объявленного первым Президентом России Б.Н. Ельциным "парада суверенитетов" (применительно к отношениям между федеральным центром и регионами и преференциям в статусе последних) <1>. Особую роль в процессе дестабилизации властной вертикали сыграл Федеративный договор от 31 марта 1992 г., в котором закреплялись положения о государственном статусе и суверенитете республик в составе Российской Федерации, чем создавалась нормативно-правовая база для сепаратистских настроений региональных элит, способствовавшая формированию коррупции, клановости, замкнутости в их кадровом составе.
--------------------------------
<1> См.: Гончаров В.В. Становление федерализма как принципа формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // История государства и права. 2008. N 11.

Для устранения законодательных и договорных преференций по отношению к республикам в составе России потребовалось принятие Конституции страны, закрепившей приоритет норм Конституции над нормами Федеративного договора, ряда определений Конституционного Суда Российской Федерации, признавших не подлежащими к применению как противоречащими Конституции России положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик <2>.
--------------------------------
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 249-О "По ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19.04.2001 по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2000 по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 374.

Практика существования федеративных отношений первого десятилетия российской государственности показала, что страна нуждается в последовательной централизации системы государственного управления путем укрупнения субъектов Российской Федерации по ряду причин.
Во-первых, неограниченная децентрализация власти в стране, рост влияния региональных элит и их независимость в решении местных вопросов своим следствием имеют возникновение и усиление центробежных тенденций в государственном управлении, что в конечном итоге подрывает саму возможность существования единого государства и ведет его к распаду (ярким примером данного процесса можно считать развал СССР как союзного государства в 1991 г., что явилось следствием ослабления центральной власти в стране и роста центробежных тенденций в государственном управлении). В ряде регионов в составе России не утихают сепаратистские идеи, связанные с выходом регионов из состава страны (причем данные идеи были частично реализованы в 90-е годы в ходе попыток отделения Чеченской Республики от Российской Федерации).
Во-вторых, наличие огромного числа субъектов Федерации (более восьмидесяти) чрезвычайно усложняет структуру управления страной и "раздувает" бюрократический аппарат федеральных органов исполнительной власти, особенно осуществляющих контрольные и надзорные функции за региональной властью. Особенно обременительно финансирование территориальных подразделений федеральных органов государственного управления в российских регионах с минимальной численностью населения (автономных округах, некоторых республиках и Еврейской автономной области).
В-третьих, в результате чрезвычайной раздробленности российских регионов в стране существует огромное количество государственных служащих субъектов Российской Федерации, превышающее число федеральных чиновников, финансирование деятельности которых ложится тяжким бременем на региональные бюджеты, в большинстве случаев дотируемые из федерального центра. Более того, анализ средней заработной платы среди региональных государственных служащих в ряде субъектов России показывает, что она значительно превышает среднюю заработную плату федеральных государственных служащих, причем не только территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, но и их центрального аппарата <3>.
--------------------------------
<3> URL: http://www.delyagin.ru.

В-четвертых, для координации управления несколькими десятками регионов руководство страны было вынуждено создать семь федеральных округов. Причем достаточно большое количество федеральных министерств, служб и агентств создали свои территориальные подразделения на уровне федеральных округов, что также привело к росту числа федеральных государственных служащих <4>.
--------------------------------
<4> См.: Гончаров В.В. Роль и место Государственного Совета Российской Федерации и полномочных представителей Президента России в федеральных округах в координации системы исполнительной власти в стране и преодолении центробежных политических тенденций // Юридический мир. 2008. N 3.

В-пятых, существующая диспропорция в развитии регионов в силу ряда социально-экономических и природно-климатических факторов все более усугубляется по мере усиления глобального экономического кризиса, в который вовлечена и наша страна. Федеральному центру требуется с каждым годом все более увеличивать бюджетное финансирование для обеспечения уравнивания уровня жизни населения в различных субъектах России.
В-шестых, использование национально-территориального принципа в государственном устройстве Российской Федерации создает почву для развития националистических и шовинистических настроений, взглядов и идей в региональных элитах, что, с одной стороны, подрывает принцип равноправия народов, а с другой стороны, замедляет процессы формирования единой российской нации на основе мира и дружбы народов, населяющих нашу страну, дестабилизируя межнациональные отношения.
Таким образом, одним из основных условий укрепления властной вертикали в стране и преодоления центробежных тенденций в государственном управлении является укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения в более крупные регионы.
Правовые основы укрупнения российских регионов были заложены в ч. 2 ст. 65 Конституции Российской Федерации <5>. Однако практический механизм реализации процесса укрупнения субъектов России был закреплен в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Данный Закон детально регламентировал процедуру укрупнения регионов страны путем образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации <6>, ознаменовав новый этап конституционно-правовой реформы государственного устройства России <7>.
--------------------------------
<5> См.: Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. N 237. 1993.
<6> См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916.
<7> См.: Емельянов А.С. Конституционная реформа: юридические, политические и экономические аспекты укрупнения субъектов Российской Федерации // Ежегодник "Публично-правовые исследования". 2006. Т. 1.

В течение восьми лет после принятия данного Федерального конституционного закона было инициировано несколько процедур объединения субъектов Российской Федерации. В результате этого образовались новые российские регионы, например Пермский край <8>. В ряде случаев в результате объединения нескольких субъектов Российской Федерации новый регион получал свое название в честь крупнейшего региона, вошедшего в его состав (например, при объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа новый регион получил название Иркутской области) <9>.
--------------------------------
<8> См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.
<9> См.: Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения принесет существенную пользу экономике страны и системе государственного управления.
Прежде всего, значительно возрастет степень централизации системы государственного управления <10>, повысится степень управляемости процессов модернизации экономики страны, вырастет жизненный уровень ее населения, существенно снизятся показатели коррупции в региональных органах государственной власти.
--------------------------------
<10> См.: Гончаров В.В. Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации // Философия права. 2007. N 3.

Кроме того, укрупнение регионов будет способствовать формированию на территории страны единого правового пространства <11>, унификации регионального законодательства, что, с одной стороны, укрепит федеративные отношения, а с другой стороны, создаст благоприятную почву для экономического развития.
--------------------------------
<11> См.: Карапетян М.Г. Механизм реализации правовой политики в сфере укрупнения субъектов Российской Федерации // Юридическая мысль. 2009. N 2. С. 33 - 36.

Благодаря этому будут созданы условия для проведения более эффективной социально-экономической политики государства <12>, сбалансированности доходов и расходов в рамках укрупненных субъектов Российской Федерации с целью повышения уровня жизни населения регионов и укрепления их экономической базы.
--------------------------------
<12> См.: Галкин А.Н. Укрупнение регионов как условие и средство оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики Российской Федерации // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2008. N 8. С. 95 - 96.

Однако эффективному укрупнению субъектов Российской Федерации препятствует ряд проблем, в числе которых можно выделить следующие.
Во-первых, представляется необоснованным положение, закрепленное в ст. 10 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", согласно которому образование нового субъекта страны осуществляется только по инициативе субъектов Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации (их законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти)). В то же время федеральные органы государственной власти правом подобной инициативы не обладают, хотя ст. 65 Конституции страны не содержит никаких ограничений по данному вопросу. Заложенные в вышеназванный Федеральный конституционный закон подобные ограничения лишают федеральные органы государственной власти возможности осуществлять укрупнение российских регионов "сверху", отдавая вопросы централизации системы государственного управления на откуп региональным элитам. Следовательно, процессы укрупнения регионов страны путем их укрупнения будут носить хаотичный характер, а их влияние на консолидацию экономической базы страны будет минимальным.
Так, практика проведения процессов объединения регионов показала, что в них участвуют исключительно края, области и автономные округа. В то же время высказываемые некоторыми руководителями республик в составе Российской Федерации предложения, касающиеся объединения их с соседними регионами (например, Р. Кадыровым) <13>, вызывают некоторые опасения, так как, с одной стороны, неясно, не вызовет ли подобное объединение напряженности в межнациональных отношениях в объединенных регионах, а с другой стороны, не создаст ли это новой волны сепаратистских настроений на Кавказе.
--------------------------------
<13> URL: http://www.wikipedia.ru.

Долгое время обсуждаемый в прессе вопрос объединения Москвы и Московской области наталкивается на непонимание региональных чиновников, особенно областных <14>. В то же время очевидно, что экономика данных двух регионов практически срослась в единое целое. К тому же ряд важнейших для жизнедеятельности столицы страны объектов инфраструктуры (например, аэропорты) территориально расположены в Московской области, что порождает путаницу в вопросах их эксплуатации, финансирования, охраны.
--------------------------------
<14> URL: http://www.delyagin.ru.

Во-вторых, процессы укрупнения регионов достаточно продолжительны по времени, громоздки, требуют большого количества федеральных и региональных органов власти, проведения референдумов, что делает их чрезвычайно финансово дорогостоящими и снижает эффективность процессов централизации <15>.
--------------------------------
<15> См.: Добрынин Н.М. Экономический федерализм в России: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. N 7. С. 21 - 32.

В-третьих, представляется необоснованным, что действующее федеральное законодательство не содержит положений о финансовом, налоговом стимулировании процессов укрупнения регионов. Таким образом, практически все финансовые расходы, связанные с процессами объединения субъектов Российской Федерации, ложатся на плечи региональных бюджетов, тогда как в самом объединении и централизации вертикали управления заинтересован федеральный центр, который к тому же выигрывает в связи с сокращением количества федеральных чиновников в результате объединения регионов.
В-четвертых, на федеральном уровне отсутствует четко разработанная программа, касающаяся перспектив (планов) укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения, а также федеральный орган государственный власти, ответственный за осуществление контроля (надзора) за процессами объединения российских регионов.
Для разрешения проблем, препятствующих укрупнению субъектов Российской Федерации, следует разработать и реализовать ряд последовательных мероприятий. Это позволит, по мнению ряда авторов, занять процессам объединения регионов страны приоритетное место в федеративной политике государства <16>.
--------------------------------
<16> См.: Карапетян М.Г. Правовая политика в сфере укрупнения субъектов Российской Федерации: понятие, цели и приоритеты // Ленинградский юридический журнал. 2009. N 2. С. 184 - 192; Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. N 5. С. 68 - 72.

Необходимо разработать на федеральном уровне комплексную программу, посвященную вопросам укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения. Как вариант, следует придать данной программе статус перспективного приоритетного национального проекта. Это позволит осуществлять процессы централизации государственного управления путем уменьшения количества российских регионов не хаотично, а системно. В подобной программе следует учесть исторические, социально-экономические, политические, национально-культурные, религиозные особенности регионов, подлежащих объединению, в целях избежания появления межнациональных, межрелигиозных и межэтнических конфликтов и разногласий.
В связи с этим на федеральном уровне необходимо создать специальный орган государственной власти, ответственный за координацию процессов объединения субъектов Российской Федерации. Как вариант, подобные полномочия можно сосредоточить в рамках федерального министерства, уполномоченного по вопросам регулирования федеративной политики и межнациональных отношений.
Следует внести в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" изменения в части закрепления участия в процессах объединения российских регионов полномочных представителей главы государства в федеральных округах, наделив их полномочиями по согласованию совместных предложений законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе России нового субъекта, направляемых Президенту страны.
Необходимо расширить предусмотренный вышеназванным Федеральным конституционным законом перечень субъектов, уполномоченных инициировать процессы объединения субъектов Российской Федерации, предоставив право обращаться к главе государства с подобным предложением полномочному представителю Президента Российской Федерации в федеральном округе, Государственному Совету России, а также Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, процессы укрупнения российских регионов будут инициироваться не только "снизу" (региональными органами государственной власти), но и "сверху" (федеральными органами государственной власти). Это позволит интенсифицировать процессы объединения субъектов Российской Федерации, создав здоровую конкуренцию в этом вопросе между федеральным и региональными уровнями государственной власти.
Следует закрепить в федеральном законодательстве положения о том, что финансирование вопросов укрупнения субъектов Российской Федерации осуществляется из федерального бюджета. Кроме того, в федеральных программах, посвященных вопросам объединения регионов, а также Налоговом и Бюджетном кодексах страны необходимо заложить ряд финансовых и налоговых льгот для хозяйствующих субъектов в объединяемых регионах (до пяти лет). Это позволит сгладить дезорганизационные моменты, вызванные изменением системы регионального государственного управления в результате укрупнения субъектов Российской Федерации, и сделать объединенный регион привлекательным для отечественных и зарубежных инвестиций.
Необходимо создать систему постоянного мониторинга эффективности процессов объединения регионов страны во избежание нецелевого характера использования бюджетных средств, хищений региональной государственной собственности. Важную роль в этих процессах должна играть система контрольно-счетных органов государственной власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации. Представляется необходимым закрепить в действующем законодательстве в качестве обязательного условия, предшествующего образованию нового российского региона, проведение широкомасштабных аудиторских проверок эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования региональной государственной собственности за последние пять лет, предшествующие инициированию процесса объединения субъектов Российской Федерации (с участием Счетной палаты России).
Создание на территории России 20 - 25 крупных регионов с относительно одинаковым количеством населения позволит осуществлять более системную и динамичную реализацию существующих приоритетных национальных проектов ("Образование", "Здоровье", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса"), разработать и внедрить новые перспективные приоритетные национальные проекты федерального значения (например, "Повышение обороноспособности", "Экологическая безопасность", "Развитие машиностроения и автоматизированных систем управления"), а также региональные приоритетные проекты в важнейших регионах страны, которые следует финансировать совместно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Это позволит в конечном итоге вывести экономику страны на новый уровень развития, сократив ее отставание от развитых западных государств.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ