Предварительный конституционный надзор за региональным законодательством как полномочие конституционных (уставных) советов субъектов Российской Федерации: причины появления и проблемы регулирования. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ НАДЗОР ЗА РЕГИОНАЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ КАК ПОЛНОМОЧИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СОВЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРИЧИНЫ ПОЯВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

И.С. ГАЛЯЕВА

1. Введение

После конституционной реформы 2020 г. и соответствующих изменений, внесенных в Федеральный конституционный закон (далее - ФКЗ) "О судебной системе Российской Федерации" <1>, как известно, субъекты РФ были наделены правом создания вместо упраздняемых конституционных (уставных) судов органов несудебного конституционного надзора - конституционных (уставных) советов при законодательных органах власти субъектов РФ.
--------------------------------
<1> Статья 5 Федерального конституционного закона от 8 декабря 2020 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" // СЗ РФ. 2020. N 50 (часть I). Ст. 8029.

В настоящее время, несмотря на истечение переходного периода в упразднении конституционных (уставных) судов (до 1 января 2023 г.), только в трех субъектах РФ, по совпадению являющихся республиками, были приняты законы и начали действовать конституционные советы - Республика Саха (Якутия), Республика Адыгея <2> и Республика Башкортостан. Еще три субъекта РФ - Республика Татарстан <3>, Тверская область <4> и Ненецкий автономный округ <5> - лишь предусмотрели в своих конституциях (уставах) возможность создания таких органов.
--------------------------------
<2> В Республике Адыгея единственным объектом предварительного конституционного контроля являются конституционные законы, которыми вносятся изменения в региональную конституцию (ст. 109 Конституции Республики Адыгея). См. пункт 1 ст. 1 Закона Республики Адыгея от 28 апреля 2022 г. N 66 "О Конституционном Совете Республики Адыгея" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
<3> Закон Республики Татарстан от 26 января 2023 г. N 1-ЗРТ "О внесении изменений в Конституцию Республики Татарстан" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
<4> Поправки Тверской области от 25 февраля 2021 г. N 24-ПУ "К Уставу Тверской области" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
<5> Закон Ненецкого автономного округа от 12 июля 2021 г. N 274-ОЗ "О внесении поправок к Уставу Ненецкого автономного округа" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

Среди всех упомянутых субъектов РФ республики Саха (Якутия) и Башкортостан предусмотрели среди полномочий своих конституционных советов предварительную проверку конституционности региональных законов. На их примере будет рассмотрено текущее конституционное, законодательное и регламентное регулирование данных полномочий, а также изучена первая появившаяся правоприменительная практика. Однако перед этим необходимо обратиться к вопросу о причинах появления указанных полномочий и возможных зарубежных и отечественных аналогов конституционных (уставных) советов в части полномочий по предварительному конституционному надзору законодательства.

2. Происхождение конституционных (уставных) советов при региональных законодательных органах

Поправка о возможности создания в субъектах РФ указанных органов, внесенная сенатором Совета Федерации А.А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым только ко второму чтению (первоначально законопроект был посвящен вопросам статуса судей) и в связи с этим не упомянутая ни в пояснительной записке, ни в официальном отзыве Правительства РФ, при ее рассмотрении на заседаниях палат получила лишь упоминание в выступлениях авторов поправки, но не была обсуждена среди депутатов и сенаторов <6>.
--------------------------------
<6> Законопроект N 1024648-7 "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" (в части приведения некоторых положений законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации). URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1024648-7 (дата обращения: 28.05.2023); стенограмма 493 заседания Совета Федерации от 2 декабря 2020 г. URL: http://council.gov.ru/activity/meetings/121679/transcript/ (дата обращения: 28.05.2023).

Примечательно, что авторами проекта нового федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", который принимался парламентом ровно через год, были те же, что и поправки о создании конституционных (уставных) советов, но упоминания о вновь создаваемых субъектами РФ органах в тексте проекта уже не нашлось <7>. В течение законодательного процесса остались безучастными к проблеме вновь создаваемых органов и сами субъекты РФ, в результате чего советы не были встроены в новую систему органов государственной власти субъектов РФ, установленную на федеральном уровне <8>.
--------------------------------
<7> Законопроект N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации". URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1256381-7 (дата обращения: 28.05.2023).
<8> Малютин Н.С., Сергевнин С.Л. Институт региональной конституционной (уставной) юстиции в России: завершение истории? // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2022. N 4. С. 35 - 36.

В связи с этим при учреждении данных органов субъекты РФ фактически не были ограничены федеральным законодателем никакими рамками (редкая ситуация!), кроме того, что они должны иметь определенное наименование <9>, создаваться при законодательных органах субъектов РФ и иметь несудебную природу (не входить в российскую судебную систему).
--------------------------------
<9> В докладе сенатора А.А. Клишаса на заседании Совета Федерации упомянуто, что вновь создаваемые органы могут быть названы субъектами РФ "как-то иначе". См. стенограмму 493 заседания Совета Федерации от 2 декабря 2020 г. URL: http://council.gov.ru/activity/meetings/121679/transcript/ (дата обращения: 28.05.2023).

Представляется, что именно указание на наименование "совет", которое в российском конституционном праве традиционно упоминается в связи с французской моделью, предварительным контролем и квазисудебным осуществляющим его органом ("советом") <10>, а также "пристраивание" данного органа к региональным законодательным органам положили начало обсуждениям того, что конституционные (уставные) советы, вероятно, должны иметь среди своих полномочий предварительную проверку конституционности регионального законодательства <11>. В СМИ также продвигалась идея о предварительном контроле (надзоре) региональных законов как одном из полномочий советов и необязательности их решений <12>.
--------------------------------
<10> См. напр.: Конституционное право. Общая часть / под ред. Н.А. Богдановой, А.А. Троицкой. В 2 книгах. Книга 1. М.: Зерцало-М, 2022. С. 148 - 149; Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: учеб. пособ. 4-е изд. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 48 - 49.
<11> См., напр.: доклад Казанцева А.О. на экспертном круглом столе "Конституционный контроль в фокусе конституционных реформ в Российской Федерации" (26 ноября 2020 г.). X Московская юридическая неделя. URL: https://youtu.be/sWsRBH1AgoY?t=13288 (дата обращения: 28.05.2023); Смирнов А.В., Яичникова Ю.С. Конституционные (уставные) советы при законодательных органах государственной власти субъектов РФ: некоторые размышления // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. N 6. С. 11; Кряжков В.А. Конституционный контроль в субъектах РФ: каким он может быть после упразднения конституционных (уставных) судов // Государство и право. 2021. N 9. С. 73; Миронов Д.Н. Конституционный совет при парламенте субъекта РФ (к вопросу об интеллектуальной модели) // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 9. С. 71 - 75; Данилевская И.Л. О новом формате регионального конституционного контроля (к вопросу об упразднении конституционной юстиции субъектов РФ) // Право и государство: теория и практика. 2022. N 10 (214). С. 31 - 33.
<12> См. напр.: Уставным судам "дали срок": изжившие себя Конституционные Суды в регионах России упразднят в течение двух лет // Облгазета.ru. 2020. 26 ноября. URL: https://www.oblgazeta.ru/society/criminal/117342/ (дата обращения: 28.05.2023).

Вероятно, что к предварительной проверке конституционности законов субъектов РФ регионального законодателя также подтолкнула установившаяся неопределенность с последующим конституционным контролем законов субъектов РФ, который, судя по поправкам в процессуальное законодательство, должен полностью перейти к Конституционному Суду РФ (по крайней мере в части принятия решений, обязательных по своим юридическим последствиям) <13>.
--------------------------------
<13> Часть 5 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс"; Иванова Е.Л. К вопросу о компетенции конституционных (уставных) советов при законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2022. N 1 (87) (23). С. 54.

3. Отечественные и зарубежные аналоги конституционных (уставных) советов

При этом в отечественной традиции региональной юстиции не было оснований для конструирования предварительного конституционного надзора именно в таком виде, в котором он получил развитие в субъектах РФ, - совмещение предварительного надзора законов субъектов РФ на входе и на выходе. В рамках полномочий ранее существовавших конституционных (уставных) судов предварительный конституционный контроль регионального законодательства (кроме законов, выносимых на референдум, и законов о конституционных изменениях) не был реализован, несмотря на предложения, высказанные в доктрине <14>. Кроме того, даже ранее периода существования региональной конституционной (уставной) юстиции не было ни судебных, ни несудебных органов, кроме Комитета конституционного надзора Республики Татарстан <15>, которые были бы наделены полномочиями по предварительной проверке конституционности региональных законов. Впрочем, в Республике Татарстан, как и в свое время в СССР, в рамках использования данного полномочия не было вынесено ни одного итогового решения.
--------------------------------
<14> См. напр.: Демидов В.Н. Конституционное правосудие субъектов РФ в общегосударственной системе защиты прав и свобод человека и гражданина (методология, теория практика): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2017. С. 419 - 421.
<15> Абзац 1 ст. 10, п. 1 абз. 1 ст. 11 Закона Республики Татарстан от 13 декабря 1990 г. N 524-XII "О конституционном надзоре в Республике Татарстан" // Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. N 1. С. 68.

В зарубежных федерациях также отсутствуют аналоги создаваемых в России региональных органов со схожими полномочиями по предварительному надзору регионального законодательства. Например, в ФРГ, которую исследователи регионального конституционного (уставного) контроля в России часто приводят в пример, Конституционные Суды земель хоть и обладают полномочиями по предварительному конституционному контролю (в отношении законов о изменениях в конституции земель), но имеют подчеркнуто судебную природу <16>. В Швейцарии Конституционные Суды кантонов Юра <17> и Во <18>, хоть и обладают полномочиями по предварительному конституционному контролю кантональных законов, обладают судебной природой и выносят обязательные по юридической силе решения <19>. Также, в отличие от России, в обеих странах на федеральном уровне отсутствует предварительный конституционный контроль как законов федерального уровня, так и региональных законов.
--------------------------------
<16> Landesverfassungsgerichte: Entwicklung - Aufbau - Funktionen / ed. by W. Reutter. Wiesbaden [Heidelberg]: Springer VS, 2017. S. 5.
<17> Статья 104 Конституции Республики и Кантона Юра от 20 марта 1977 г. URL: https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1977/2_264_259_261_fga/fr#art_104 (дата обращения: 28.05.2023); статьи 177 - 180 Закона Кантона Юра о процедуре и об административной и конституционной юрисдикции (Административный процессуальный кодекс) от 30 ноября 1978 г. URL: https://www.lexfind.ch/fe/fr/tol/9408/fr (дата обращения: 28.05.2023).
<18> Статья 136 Конституции Кантона Во от 14 апреля 2003 г. URL: https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2003/1136_fga/fr (дата обращения: 28.05.2023); глава 2 Закона Кантона Во о конституционном судопроизводстве от 5 октября 2004 г. URL: https://www.lexfind.ch/fe/fr/tol/20361/versions/107687/fr (дата обращения: 28.05.2023).
<19> Malinverni G., Hottelier M., Hertig Randall M., Droit constitutional suisse. Vol. 1: . 4 ed. Berne: , 2021. P. 867 - 874.

Если брать за критерий сравнения природу создаваемых органов (квазисудебные или даже политические, существующие внутри парламента или при нем), то, например, Законодательный совет Швеции и Конституционная комиссия Эдускунты (парламента Финляндии) осуществляют предварительный конституционный контроль законодательства на входе: до внесения правительством законопроекта в парламент в Швеции и в период рассмотрения законопроекта в законодательном органе в Финляндии <20>. Несмотря на то что последствия решений таких органов в обеих странах не закреплены в качестве обязательных, в силу конституционного обычая и авторитета данных органов решения Конституционной комиссии Эдускунты Финляндии <21> и Законодательного совета Швеции <22> учитываются как обязательные всеми государственными органами. Также, в отличие от создаваемых в России конституционных (уставных) советов, данные органы не наделяются полномочиями по предварительному конституционному контролю на выходе.
--------------------------------
<20> Ракитская И.А. Конституционный контроль в странах Северной Европы // Конституционный контроль в зарубежных странах: колл. моногр. / под ред. Е.Я. Павлова, Е.А. Кремянской. М.: МГИМО-Университет, 2015. С. 108.
<21> Juridiikkaa ja muotoja . 4 ed. Helsinki: Eduskunta, 2019. P. 255 - 256.
<22> Bull T. Judges without a Court - Judicial Preview in Sweden // The Legal Protection of Human Rights / ed. by T. Campbell, K.D. Ewing, A. Tomkins. Oxford: Oxford University Press, 2011. P. 399 - 401.

Таким образом, субъекты РФ при создании конституционных (уставных) советов РФ, судя по всему, прямо не руководствовались ни предыдущим опытом российского регионального конституционного контроля, ни сопоставимым и доступным зарубежным опытом, а ориентировались прежде всего на соответствующие полномочия Конституционного Суда РФ, который как раз после реформы 2020 г. получил возможность совмещать предварительный конституционный контроль как на входе, так и на выходе в отношении федерального законодательства. Субъектам РФ оставалось лишь сделать поправку на несудебную природу советов и их принадлежность к региональным законодательным органам. Такие действия в целом соответствуют давней тенденции развития федерализма в нашей стране - копирование субъектами РФ федерального законодательства с минимальными изменениями или дополнениями <23>. Безусловно, дублирования федеральных норм в данном случае произойти не могло, но была заимствована структура полномочий Конституционного Суда РФ в области предварительного конституционного контроля.
--------------------------------
<23> О дублировании законодательства о конституционном (уставном) контроле см. подробнее: Малютин Н.С. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: нужен ли этот институт? // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 4. С. 63.

4. Конституционный совет Республики Саха (Якутия)

В мае 2021 г. Республика Саха (Якутия) первой из субъектов РФ внесла изменения в региональную конституцию и приняла конституционный закон о Конституционном совете <24>.
--------------------------------
<24> Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2021 г. 2356-З N 623-VI "О Конституционном совете Республики Саха (Якутия)" // Официальный интернет-портал правовой информации (http://pravo.gov.ru). 28 мая 2021 г.

При этом полномочия Конституционного совета были урегулированы не на конституционном, а преимущественно на законодательном уровне и на уровне регламентов Конституционного совета и Государственного Собрания <25>. В соответствии с конституционным законом Конституционный совет наделен полномочиями:
(1) по факультативной предварительной проверке конституционности законов субъектов РФ на выходе: дача заключения о соответствии Конституции Республики Саха (Якутия) законов Республики Саха (Якутия) по обращению Главы Республики Саха (Якутия) до их подписания и обнародования (п. 3 ст. 3);
(2) по обязательной предварительной проверке конституционности законов субъектов РФ на входе: дача заключения о соответствии Конституции Республики Саха (Якутия) <26> проектов конституционных законов Республики Саха (Якутия) и проектов законов Республики Саха (Якутия), предметом регулирования которых являются основы конституционного строя Республики Саха (Якутия), а также национально-государственный статус и административно-территориальное устройство Республики Саха (Якутия) (п. 4 ст. 3).
--------------------------------
<25> В доктрине регулирование процессуальных аспектов деятельности Конституционного совета Республики Саха (Якутия) на уровне регламента вызвало обоснованную критику, однако та же самая фрагментарность законодательного регулирования и регулирование деятельности Конституционного совета на уровне регламента законодательного органа присутствует в Республике Башкортостан. См.: Брежнев О.В. Правовой статус конституционного (уставного) совета субъекта Российской Федерации: первый опыт законодательного регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 11. С. 35.
<26> URL: https://www.sakha.gov.ru/konstitutsiya.

В части предварительной проверки конституционности конституционных законов компетенция Конституционного совета расширена, поскольку единственным полномочием по предварительному контролю законодательства у упраздненного Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) был только формальный контроль законов о внесении конституционных изменений <27>.
--------------------------------
<27> Пункт 7 ч. 1 ст. 3 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. 16-з N 363-II "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" // URL: https://docs.cntd.ru/document/550103176.

Первое из полномочий Конституционного совета напоминает соответствующее полномочие Конституционного Суда РФ. Необходимо обратить внимание на следующие аспекты.
Во-первых, поскольку на региональном уровне у высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) так же, как и у Президента РФ в отношении федеральных законов, есть полномочие по отклонению законов, принятых законодательными органами субъектов РФ (т.е. вето) <28>, то необходимо разграничить последовательность осуществления права на обращение в конституционный (уставный) совет и использование права вето. Из части 5 ст. 62 Конституции Республики Саха (Якутия) в действующей редакции можно сделать вывод, что Глава республики может обратиться в Конституционный совет как до отклонения закона, так и после преодоления вето законодательным органом. В первом случае у него будет 14 дней на обращение, во втором - 3 дня. Сложнее обстоит с вопросом с том, в какие сроки будет реализовываться (и будет ли?) право вето в случае вынесения Конституционным советом заключения о конституционности оспариваемого закона. При этом важно обратить внимание на то, что возможность "совмещения" предварительного надзора и вето Главы Республики касается только "обычных" законов Республики Саха (Якутия), а не конституционных.
--------------------------------
<28> Часть 2 ст. 13 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 52 (часть I). Ст. 8973.

Во-вторых, необходимо сделать оговорку о том, что срок подписания закона после обращения в Конституционный совет Республики Саха (Якутия) приостанавливается, поскольку срок для вынесения решения составляет 30 дней <29>, что превышает обычный срок подписания закона - 14 дней.
--------------------------------
<29> Пункт 3 ст. 8 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2021 г. 2356-З N 623-VI "О Конституционном совете Республики Саха (Якутия)", п. 6 ст. 42 Регламента Конституционного совета Республики Саха (Якутии), утв. решением Конституционного совета Республики Саха (Якутия) от 28 октября 2021 г. РКС N 2-1. URL: https://konsovet.sakha.gov.ru/normativnie-pravovye-akty (дата обращения: 28.05.2023).

В-третьих, заключение Конституционного совета о неконституционности закона является необязательным по своим последствиям. В конституционном законе указывается, что принявшее закон Государственное Собрание только может внести изменения по результатам рассмотрения заключения Конституционного совета, которое должно произойти не позднее трех месяцев со дня его поступления в Государственное Собрание <30>.
--------------------------------
<30> Пункты 7 и 8 ст. 8 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2021 г. 2356-З N 623-VI "О Конституционном совете Республики Саха (Якутия)". См. о неясностях в формулировках данной статьи, которые обсуждались во время публичных слушаний. URL: https://youtu.be/1ErLv_plDr8?t=28185 (дата обращения: 28.05.2023).

Что касается второго полномочия, то за счет соответствующих изменений Регламента Государственного Собрания начало процедуры урегулировано точнее: ответственный комитет Государственного Собрания передает законопроект в Конституционный совет, если его предметом является конституционный строй, национально-государственный статус или административно-территориальное устройство Республики Саха (Якутия) <31>. При этом указанные законопроекты не рассматриваются Государственным Собранием до вынесения заключения Конституционным советом, которое должно быть вынесено в течение 20 дней <32>. Однако не до конца ясны последствия вынесения Конституционным советом заключения о неконституционности законопроекта: должно ли Государственное Собрание прекратить рассмотрение законопроекта либо применяются последствия лишь об обязательном рассмотрении решения Конституционного совета не позднее трех месяцев?
--------------------------------
<31> Подпункт 1.1 п. 8 ст. 67 Постановления Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 г. ГС N 17-IV "О Регламенте Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)". URL: https://iltumen.sakha.gov.ru/Dokumenti/Administrativnie-reglamenti/reglament-gosudarstvennogo-sobranija-il-tumen-rsja.
<32> Пункт 8.1 ст. 64 Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

В настоящий момент среди вынесенных Конституционным советом заключений три посвящены обязательной проверке конституционности закона субъекта РФ.
Первый из рассмотренных проектов был направлен в Конституционный совет постоянным комитетом по науке, образованию, культуре, средствам массовой информации и делам общественных организаций Государственного Собрания (вопреки положению Регламента Государственного Собрания не до, а уже после 1-го чтения) и касался добавления языка саха в состав языков регионального законодательного процесса. В заключении проект конституционного закона признан соответствующим региональной Конституции, однако был выдвинут ряд предложений по его совершенствованию <33>. Как следует из материалов заседания Государственного Собрания, при рассмотрении законопроекта заключение Конституционного совета не оглашалось <34>, а среди выдвинутых им предложений в таблице поправок депутатами к 2-му чтению учтена лишь одна <35>. Непосредственное рассмотрение заключения было перенесено на заседание ответственного комитета <36>.
--------------------------------
<33> Заключение Конституционного совета Республики Саха (Якутия) N 4-З от 30 мая 2022 г. URL: https://konsovet.sakha.gov.ru/uploads/ckfinder/userfiles/2022/05/30/files/Заключение%204.pdf (дата обращения: 28.05.2023).
<34> XXXVIII пленарное заседание Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). URL: https://youtu.be/RO2z8gPYvf0?t=23324 (дата обращения: 28.05.2023).
<35> Вопрос 46 Тридцать восьмого (очередного) пленарного заседания Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) 6-го созыва. URL: https://iltumen.ru/sessions/plenary/61/questions (дата обращения: 28.05.2023).
<36> Конституционные советники Республики Саха (Якутия) приняли участие в заседании постоянного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по науке, образованию, культуре, средствам массовой информации и делам общественных организаций // Официальный сайт Конституционного совета Республики Саха (Якутия). URL: https://konsovet.sakha.gov.ru/news/front/view/id/3317302 (дата обращения: 28.05.2023).

Второй из рассмотренных проектов в порядке предварительного конституционного надзора Конституционный совет также признал конституционным, не высказав никаких рекомендаций <37>. При рассмотрении закона в первом чтении заключение Конституционного совета не оглашалось <38>.
--------------------------------
<37> Заключение Конституционного совета Республики Саха (Якутия) N 6-З от 28 ноября 2022 г. URL: https://konsovet.sakha.gov.ru/uploads/ckfinder/userfiles/2022/12/07/files/Заключение%206(1).pdf (дата обращения: 28.05.2023).
<38> XLI пленарное заседание Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) 6-го созыва. URL: https://youtu.be/lzuFneUkcKA?t=4328 (дата обращения: 28.05.2023).

Наконец, третье из заключений связано с неконституционностью проекта закона, поступившего в Государственное Собрание в начале апреля 2023 г. <39>, который касался превращения Конституционного совета в консультативный орган путем существенного сокращения его полномочий, в частности упразднения того самого полномочия про обязательной предварительной проверке конституционности на входе <40>. Конституционный совет указал, что по классификации Федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" относится к иным государственным органам субъекта РФ, которые те могут самостоятельно создавать (ст. 37). Кроме того, Конституционный совет является "специальным органом конституционного контроля", на который ст. 67.1 Конституции Республики Саха (Якутия) возложены специфические задачи и цели, поэтому если он лишается "имманентных, присущих только ему" полномочий, то эти цели и задачи не могут быть достигнуты. В связи с этим до изменения республиканской Конституции такой проект не может быть признан конституционным.
--------------------------------
<39> Проект конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О внесении изменений в Конституционный закон Республики Саха (Якутия) "О Конституционном совете Республики Саха (Якутия)". URL: https://www.iltumen.ru/documents/61648 (дата обращения: 26.05.2023).
<40> Заключение Конституционного совета Республики Саха (Якутия) N 8-З от 18 мая 2023 г. URL: https://konsovet.sakha.gov.ru/uploads/ckfinder/userfiles/2023/05/l8/files/Заключение%208.pdf (дата обращения: 26.05.2023).

На момент написания статьи проект конституционного закона не снят с рассмотрения и не назначен к рассмотрению в 1-м чтении на ближайших заседаниях. В связи с этим вопрос о последствиях заключений о признании законопроектов неконституционными остается открытым.
Вопреки позиции Конституционного совета о том, что он является органом конституционного контроля, поскольку его заключение с большой вероятностью является необязательным по своим последствиям <41> согласно отечественной традиции разграничения контроля и надзора, указанные полномочия ближе к надзорным по своей природе. При этом, как указывают разработчики закона, они ориентировались на "наиболее типичные подходы функционирования таких органов, с учетом в том числе и мировой практики", в частности, учитывался опыт действия таких "квазиподобных" органов во франкоязычных странах, Казахстане, Польше и других европейских странах <42>. Хотя решения органов в указанных странах являются постановляющими по своим последствиям.
--------------------------------
<41> Пункты 7 и 8 ст. 8 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2021 г. 2356-З N 623-VI "О Конституционном совете Республики Саха (Якутия)". См. о неясностях в формулировках данной статьи, которые обсуждались во время публичных слушаний. URL: https://youtu.be/1ErLv_plDr8?t=28185 (дата обращения: 28.05.2023).
<42> Расширенное заседание постоянного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). URL: https://youtu.be/1ErLv_plDr8?t=26385 (дата обращения: 28.05.2023).

Наконец, некоторые важные аспекты применительно в целом к предварительному надзору не урегулированы вовсе.
Во-первых, не урегулирован вопрос о соотношении предварительного надзора на входе и на выходе в отношении "обычных" законов Республики Саха (Якутии): допускается ли после вынесения заключения о конституционности "обычного" закона в порядке обязательного предварительного конституционного надзора использование Главой Республики права на обращение в Конституционный совет по поводу того же самого закона в ходе его подписания?
Во-вторых, неясно, допускается ли осуществление последующего конституционного надзора в отношении закона, в отношении которого Конституционный совет в порядке предварительного надзора вынес заключение о его конституционности.
В целом, несмотря на обозначенные трудности, нельзя не признать, что Конституционный совет даже в условиях упразднения региональной конституционной юстиции старается стать самостоятельным, активным и востребованным органом.

5. Конституционный совет Республики Башкортостан (далее - РБ)

Создание в 2023 г. вместо Конституционного Суда РБ Конституционного совета было предусмотрено изменениями, внесенными в 2021 г. в Конституцию РБ, но без конкретизации его будущих полномочий <43>. Только в 2022 г. был принят и с 1 января 2023 г. вступил в силу закон о Конституционном совете РБ <44>. В конце января 2023 г. в регламент Государственного Совета РБ были внесены соответствующие изменения <45>. Пятнадцатого марта 2023 г. был утвержден регламент Конституционного совета <46>.
--------------------------------
<43> Статья 78.1 Конституции РБ от 24 декабря 1993 г. N ВС-22/15. URL: https://docs.cntd.ru/document/935100256.
<44> Закон РБ от 21 ноября 2022 г. N 625-з "О Конституционном совете РБ" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
<45> Постановление Государственного Собрания - Курултая РБ от 26 января 2023 г. N ГС-2514 "О внесении изменений в Регламент Государственного Собрания - Курултая РБ" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
<46> Регламент Конституционного совета РБ, утв. решением Конституционного совета N 1-Р РБ от 15 марта 2023 г. URL: https://ksrb.bashkortostan.ru/upload/uf/dfc/ise6od7todmt8r5vvdathyea7ocyhn06/Reglament-Konstitutsionnogo-Soveta-RB.pdf (дата обращения: 28.05.2023).

Среди полномочий Конституционного совета РБ, как и в Якутии, предварительному конституционному надзору регионального законодательства посвящены два:
(1) факультативный предварительный конституционный надзор законов субъектов РФ на выходе: по обращению Главы РБ проверяет конституционность законов РБ, принятых Государственным Собранием РБ (законодательным органом), но не подписанных Главой РБ (ч. 2 ст. 4 Закона о Конституционном совете РБ);
(2) предварительный конституционный надзор законов субъектов РФ на входе: по обращению Президиума Государственного Собрания РБ проверяет конституционность проектов законов РБ, внесенных в Государственное Собрание РБ, проектов нормативных правовых актов Государственного Собрания РБ (п. 1 ч. 1 ст. 4 Закона о Конституционном совете РБ).
Решения Конституционного совета именуются заключениями и носят рекомендательный характер (ч. 2 ст. 12 Закона о Конституционном совете РБ).
Что касается первого полномочия, то в течение трех дней со дня поступления принятого Государственным Собранием закона субъекта РФ Глава РБ может обратиться в Конституционный совет РБ с запросом о соответствии Конституции РБ закона или его части <47>. Конституционный совет РБ должен дать заключение в течение 5 дней и направить его Главе РБ <48>. При этом срок, установленный для подписания Главой РБ закона, - 14 дней (абз. 2 ст. 78 Конституции РБ) - не приостанавливается.
--------------------------------
<47> Абзац 1 п. 2.2 ст. 99 Регламента Государственного Собрания - Курултая РБ, утв. Постановлением Государственного Собрания - Курултая РБ от 31 октября 2013 г. N ГС-89. URL: https://docs.cntd.ru/document/446174100.
<48> Абзац 2 п. 2.2 ст. 99 Регламента Государственного Собрания - Курултая РБ.

Поскольку заключения Конституционного совета носят рекомендательный характер, то как минимум неясно, кто принимает решение о том, чтобы учесть последствия решений Конституционного совета в случае признания закона не соответствующим Конституции РБ - Глава РБ или Государственное Собрание РБ. Вероятно, Глава РБ, поскольку закон, признанный Конституционным советом неконституционным, именно без его решения не может ни вернуться в законодательный орган субъекта РФ для пересмотра, ни быть неподписанным на данной стадии законодательного процесса. Однако в случае возвращения закона для пересмотра что делать, если Государственное Собрание РБ, вопреки решению Главы РБ, не захочет учитывать последствия заключения Конституционного совета как обязательные и примет закон в той же редакции или с незначительными изменениями? Может ли Глава РБ в таком случае использовать право вето или повторно обратиться в Конституционный совет РБ? Все эти спорные моменты не урегулированы в законе, и их разрешение в случае возникновения на практике на основе имеющихся норм будет затруднительным.
При этом, в отличие от Якутии, в Башкортостане урегулирован один из случаев соотношения права Главы РБ на вето и на обращение в Конституционный совет РБ: после преодоления Государственным Собранием вето Глава РБ не может ни обратиться в Конституционный совет, ни повторно использовать право вето <49>.
--------------------------------
<49> Пункт 3 ст. 102 Регламента Государственного Собрания - Курултая РБ.

Второе полномочие Конструкционного совета РБ более детально урегулировано в Регламенте Государственного Собрания РБ (далее - Регламент ГС РБ), а Регламент Конституционного совета регулирует лишь незначительные аспекты.
В Конституционный совет РБ после внесения закона в Государственное Собрание РБ, но до рассмотрения закона в первом чтении обращается Президиум Государственного Собрания РБ (п. 1.1 ст. 86 Регламента ГС РБ), в том числе на основании предложения постоянного комитета (п. 2.1 ст. 84 Регламента ГС РБ) или секретариата Государственного Собрания РБ, указанного в правовом заключении по проекту закона (подп. 1 п. 3 ст. 82 Регламента ГС РБ). При этом рассмотрение законопроекта в Государственном Собрании РБ приостанавливается (п. 1.2 ст. 85 Регламента ГС РБ).
Общий срок для дачи заключения Конституционным советом РБ в данном случае на порядок больше - 6 месяцев, но по решению Президиума Государственного Собрания РБ может быть сокращен. При этом минимальный срок в любом случае составляет не менее 15 дней (абз. 2 п. 1.1 ст. 86 Регламента ГС РБ).
После вынесения заключения постоянный комитет рассматривает его на своем заседании и может подготовить на его основе поправки к законопроекту (п. 1, 3 ст. 88.1 Регламента ГС РБ), а председатель, секретарь или иной член Конституционного совета РБ может давать на нем пояснения (п. 2 ст. 88.1 Регламента ГС РБ). Выступать члены Конституционного совета могут и при рассмотрении законопроекта в 1-м или 2-м чтении (п. 5 ст. 87, п. 2 ст. 94 Регламента ГС РБ).
В целом при осуществлении данного полномочия Конституционного совета как никогда проявляется его роль советника регионального парламента, особенно учитывая право выступать как в комитетах, так и на пленарных заседаниях.
Однако в отличие от Якутии в Башкортостане практики применения рассматриваемых полномочий нет. Сказывается и более позднее учреждение, и отсутствие обязательности проверки конституционности законопроектов на входе.

6. Заключение

По итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Во-первых, причинами появления среди полномочий конституционных (уставных) советов предварительного конституционного (уставного) надзора стали: наименование органа ("совет"), несудебная природа, рекомендательная сила решений, учреждение при законодательном органе власти субъекта РФ.
Во-вторых, созданные субъектами РФ органы в части полномочий по предварительному конституционному надзору скорее ориентировались на аналогичные полномочия Конституционного Суда РФ в части предварительного конституционного контроля федерального законодательства, а не на возможные известные зарубежные аналоги или опыт конституционной (уставной) юстиции прошлых лет.
В-третьих, рассматриваемые полномочия, впрочем, как и в целом компетенция советов, не установлены на уровне конституций (уставов) субъектов РФ, а закреплены на уровне регионального законодательства, детально урегулированы на уровне регламентов законодательных органов субъектов РФ и регламентов конституционных советов.
В-четвертых, наблюдаются проблемы в регулировании отдельных аспектов применения данного полномочия: неясное закрепление последствий решений советов о неконституционности, неурегулированность соотношения предварительного надзора на входе и на выходе, их последовательного применения, соотношения с вето высшего должностного лица субъекта РФ, возможности осуществления последующей проверки конституционности в отношении закона, конституционность которого была проверена в предварительном порядке. Кроме того, очевидно, что отдельного рассмотрения требуют вопросы соотношения с федеральным конституционным контролем законов субъектов РФ, поскольку существует пересечение в объектах проверки.
Приведенные выводы, безусловно, могут подлежать уточнению с появлением как советов в иных субъектах РФ, так и правоприменительной практики в существующих советах субъектах РФ.

Литература

1. Брежнев О.В. Правовой статус конституционного (уставного) совета субъекта Российской Федерации: первый опыт законодательного регулирования / О.В. Брежнев // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 11. С. 32 - 36.
2. Данилевская И.Л. О новом формате регионального конституционного контроля (к вопросу об упразднении конституционной юстиции субъектов РФ) / И.Л. Данилевская // Право и государство: теория и практика. 2022. N 10 (214). С. 31 - 33.
3. Демидов В.Н. Конституционное правосудие субъектов Российской Федерации в общегосударственной системе защиты прав и свобод человека и гражданина: методология, теория, практика: диссертация доктора юридических наук / В.Н. Демидов. Москва, 2017. 577 с.
4. Иванова Е.Л. К вопросу о компетенции конституционных (уставных) советов при законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации / Е.Л. Иванова // Академический юридический журнал. 2022. N 1 (87) (23). С. 50 - 59.
5. Кряжков В.А. Конституционный контроль в субъектах РФ: каким он может быть после упразднения конституционных (уставных) судов / В.А. Кряжков // Государство и право. 2021. N 9. С. 65 - 74.
6. Малютин Н.С. Институт региональной конституционной (уставной) юстиции в России: завершение истории? / Н.С. Малютин, С.Л. Сергевнин // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2022. N 4. С. 26 - 38.
7. Малютин Н.С. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: нужен ли этот институт? / Н.С. Малютин // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 4. С. 62 - 69.
8. Миронов Д.Н. Конституционный совет при парламенте субъекта РФ (к вопросу об интеллектуальной модели) / Д.Н. Миронов // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 9. С. 71 - 75.
9. Ракитская И.А. Конституционный контроль в странах Северной Европы / И.А. Ракитская // Конституционный контроль в зарубежных странах: коллективная монография / под редакцией Е.Я. Павлова, Е.А. Кремянской. Москва: МГИМО-Университет, 2015. С. 92 - 114.
10. Смирнов А.В. Конституционные (уставные) советы при законодательных органах государственной власти субъектов РФ: некоторые размышления / А.В. Смирнов, Ю.С. Яичникова // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. N 6. С. 9 - 12.

References

1. Bull T. Judges without a Court - Judicial Preview in Sweden / T. Bull // The Legal Protection of Human Rights / eds. by T. Campbell, K.D. Ewing, A. Tomkins. Oxford: Oxford University Press, 2011. P. 392 - 409.
2. Juridiikkaa ja muotoja / . 4 ed. Helsinki: Eduskunta, 2019. 308 p.
3. Landesverfassungsgerichte: Entwicklung - Aufbau - Funktionen / ed. by W. Reutter. Wiesbaden Heidelberg: Springer VS, 2017. 422 p.
4. Malinverni G. Droit constitutional suisse. Vol. 1. / G. Malinverni, M. Hottelier, M. Hertig Randall, 4 ed. Berne: , 2021.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ