Народная правотворческая (законодательная) инициатива в России и Италии. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НАРОДНАЯ ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ (ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ) ИНИЦИАТИВА В РОССИИ И ИТАЛИИ <1>

Е.А. ХОХЛОВА

<1> Работа выполнена при финансовой поддержке Федерального агентства по науке и инновациям.

Народная законодательная инициатива - это форма непосредственного осуществления населением государственной власти посредством внесения проекта нового закона, отмены или изменения ранее принятых законов с целью последующего принятия такого нормативного акта законодательным органом соответствующего уровня. Это разновидность коллективного обращения граждан. Однако в данном случае предметом является принятие конкретного нормативного акта. Граждане подготавливают проект акта и собирают подписи за то, чтобы именно данный проект был рассмотрен уполномоченным органом власти <2>. В настоящей статье рассматриваются в сравнительном плане особенности закрепления и фактической реализации данного института непосредственной демократии на примере России и Италии. Хотелось бы в итоге анализа получить ответы на такие вопросы, как: есть ли гарантии народной инициативы; нужен ли вообще данный институт в нашей стране и каковы перспективы его использования?
--------------------------------
<2> См. об этом: Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2006. С. 425 - 427.

В Российской Федерации не предусмотрено право народной правотворческой (законодательной) инициативы на общефедеральном уровне. Граждане могут внести свои законопроекты только при посредстве субъектов, обладающих правом законодательной инициативы согласно п. 1 ст. 104 Конституции РФ (Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения).
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <3> предусматривает возможность предоставления конституцией (уставом) субъекта РФ права законодательной инициативы наряду с другими субъектами этого права гражданам, проживающим на территории субъекта РФ, т.е. возможность народной законодательной инициативы допускается. Более чем в двадцати субъектах РФ такая возможность предусмотрена, в ряде субъектов подробно регламентирована - в Алтайском крае, г. Москве, Ярославской, Брянской, Калужской областях, однако этого явно недостаточно.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

При этом приходится констатировать, что в законодательстве субъектов институты коллективных обращений граждан, петиций, народной правотворческой инициативы очень часто оказываются переплетенными. Например, ст. 65 Устава г. Москвы 1995 г. <4> посвящена одновременно всем этим институтам непосредственной демократии. В ч. 3 ст. 65 Устава закреплено: "Жители города Москвы в порядке, установленном законом города Москвы, осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы". Более детально регламентирует порядок реализации права на законодательную инициативу Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве" <5>. Закон устанавливает, что петиция вносится от имени не менее 50 000 жителей г. Москвы в соответствующем порядке. Проект закона г. Москвы, вносимый в порядке реализации права гражданской законодательной инициативы, не должен содержать вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти г. Москвы, органов местного самоуправления; о персональном составе органов государственной власти г. Москвы, органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц; о принятии или изменении бюджета г. Москвы, бюджетов муниципальных образований и государственных внебюджетных фондов; о территориальном делении г. Москвы; о введении, изменении и отмене налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты; о полномочиях органов государственной власти г. Москвы и органов местного самоуправления; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
--------------------------------
<4> Ведомости Московской Думы. 1995. N 4.
<5> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. 22 января. N 5; Ведомости Московской городской Думы. 2003. 17 марта. N 2 (ст. 340).

Интересно отметить, что во время рассмотрения проекта данного закона поднималась проблема ограничения права граждан на законодательную инициативу посредством чрезмерного расширения перечня вопросов, по которым законодательная инициатива не допускается. Однако докладчик и один из авторов проекта депутат В.Ф. Ковалевский пояснил это необходимостью копирования данной нормы из Закона о референдуме <6>.
--------------------------------
<6> См.: Материалы к протоколу заседаний Московской городской Думы от 10 июля 2002 г. // Архив Мосгордумы. 2002 г.

Тем не менее думается, что референдум и народная законодательная инициатива - разные формы непосредственной демократии. Если на референдуме результат волеизъявления народа имеет обязательную силу, то проект народной инициативы рассматривается парламентом, который и принимает окончательное решение. Поэтому было бы логичнее рассматривать ограничения для этой формы непосредственной демократии отдельно, исходя из ее сущности, а не путем искусственного повторения Закона о референдуме. Сейчас же получается, что существует круг вопросов, на которые граждане повлиять не имеют ни единой возможности. И если по поводу референдума вопросов не возникает, то почему бы гражданам не предоставить шанс высказывать свои предложения хотя бы по некоторым из них, посредством законопроектов народной инициативы. Например, депутатом Мосгордумы Д.И. Катаевым поднимался вопрос о том, что население могло бы иметь право законодательной инициативы по поводу соотношения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, в частности возможен учет мнения населения в случае передачи отдельных полномочий органам местного самоуправления. Однако А.В. Петров, заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы и полномочный представитель Мэра в Московской городской Думе, следующим образом прокомментировал данное предложение: "Я считаю, население не вправе вмешиваться в вопросы, связанные с перераспределением полномочий между государственными структурами и органами местного самоуправления. У нас эти вопросы ведь записаны в Федеральном законе, исключающем из референдума вопросы, связанные с этой нормой Конституции. Мы по аналогии сюда это предлагаем записать. Это право законодателя определять. А при чем здесь население?" <7>.
--------------------------------
<7> Материалы к протоколу заседаний Московской городской Думы от 11 декабря 2002 г. // Там же.

Также по аналогии с Федеральным конституционным законом Российской Федерации "О референдуме Российской Федерации" были введены нормативы сбора подписей под инициативой по районам и по округам г. Москвы. Как справедливо отмечал депутат И.Е. Антонов, собрать подписи по такой схеме "не труднее, а практически невозможно". Депутат Д.И. Катаев обращал внимание на тот факт, что некоторые вопросы могут касаться даже не округа, а одного района: "И почему надо жителям Северного Бутово спрашивать что-то такое про Медведково, нужен ему там ТЕОС или не нужен, правильно это или неправильно?"<8>.
--------------------------------
<8> С 2003 г. в Москве было запрещено дальнейшее создание территориальных единиц с особым статусом (ТЕОС).

Указом Мэра Москвы от 13 февраля 2006 г. N 11 утверждены Методические правила подготовки проектов законов г. Москвы <9>, согласно которым граждане должны дать социально-экономическое, правовое обоснование необходимости принятия закона и прогноз последствий принятия закона г. Москвы, что существенно затрудняет порядок реализации гражданской законодательной инициативы.
--------------------------------
<9> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. 22 февраля. N 12.

Интересное решение проблемы отсутствия права народной законодательной инициативы на общефедеральном уровне предложил депутат Мосгордумы И.Е. Антонов при рассмотрении законопроекта "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве". Согласно его предложению граждане Москвы должны иметь возможность обратиться в городскую Думу с инициативой изменения федерального законодательства, а городская Дума, если сочтет нужным принять данные изменения, как субъект законодательной инициативы выступит в федеральных органах власти самостоятельно <10>. Данное предложение, к сожалению, не нашло поддержки, однако оно могло бы компенсировать для граждан г. Москвы отсутствие возможности повлиять на федеральное законодательство.
--------------------------------
<10> См.: Материалы к протоколу заседаний Московской городской Думы от 10 июля 2002 г. // Архив Мосгордумы. 2002 г.

Закон Алтайского края от 11 февраля 2002 г. "О народной законодательной инициативе в Алтайском крае" <11> устанавливает, что гражданин вправе ходатайствовать перед краевым Советом народных депутатов о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы. Данное ходатайство должно быть поддержано другими гражданами в количестве не менее 300 человек. Краевой Совет народных депутатов вправе, а в случаях, предусмотренных законодательством, обязан подвергнуть проект нормативного правового акта научной и иной экспертизе и (или) направить его главе Администрации Алтайского края на заключение. Проект нормативного правового акта подлежит опубликованию в газете "Алтайская правда" в срок не позднее 15 дней со дня принятия краевым Советом народных депутатов решения об удовлетворении ходатайства о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы. Закон подробно регламентирует регистрацию инициативной группы по сбору подписей, процедуру сбора подписей и агитации, порядок принятия решения об осуществлении народной законодательной инициативы, а также гарантии ее осуществления.
--------------------------------
<11> Алтайская правда. 2002. 27 февраля. N 51 - 52; Сборник законодательства Алтайского края. 2002. N 70. С. 14.

Уставом Волгоградской области <12> установлено, что законопроекты и предложения, направленные в областную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы граждан, рассматриваются Думой в первоочередном порядке. При этом выделяются гражданская и законодательная инициатива. Под гражданской инициативой понимается право избирателя на обращение к депутату областной Думы с предложением о принятии или изменении областного закона (ст. 16). Под законодательной инициативой граждан понимается право определенного числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке (ст. 17).
--------------------------------
<12> Волгоградская правда. 1996. 1 августа. N 140.

Подробно урегулирован данный вопрос в Законе Томской области от 12 февраля 2007 г. "О гражданской законодательной инициативе в Томской области" <13>. Жители Томской области осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Думу петиции с предложением о принятии, изменении, признании утратившим силу или отмене закона Томской области и соответствующего проекта закона Томской области. Петиция вносится от имени не менее чем 1% от числа жителей Томской области, обладающих избирательным правом.
--------------------------------
<13> Томские новости. 2007. 15 февраля. N 7; Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2007. 22 февраля. N 61(122)-П; Собрание законодательства Томской области. 2007. N 2(19).

Также существует правотворческая инициатива граждан на местном уровне. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <14> в ст. 26 закрепляет, что с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. При этом минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Внесенный инициативной группой проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
--------------------------------
<14> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Соответствующие решения приняты многими представительными органами местного самоуправления. Например, Устав г. Йошкар-Олы <15> устанавливает, что проекты правовых актов могут вносить группы жителей города численностью не менее тысячи человек.
--------------------------------
<15> Йошкар-Ола (спецвыпуск). 2005. 28 декабря.

Таким образом, стоит сказать, что, несмотря на закрепление права народной законодательной (правотворческой) инициативы в некоторых субъектах РФ и на муниципальном уровне, все процедуры достаточно усложнены и малоприменимы на практике. А если же проекты народной инициативы и поступают в законодательный орган субъекта или представительный орган местного самоуправления, то, как правило, отклоняются им.
Как обстоит решение этого вопроса в Италии? Итальянская Конституция закрепляет возможность осуществления законодательной инициативы народом путем внесения составленного в форме статей законопроекта не менее чем 50 000 избирателей (ст. 71). Однако столько же, как уже было сказано, требуется и согласно Закону г. Москвы "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве"! Население Италии - 60 млн. чел., а Москвы - 10,5.
До 2002 г. в Москве было необходимо 10 000 подписей, но оппозиционно настроенные партии легко набирали требуемое число подписей и приходили со своими законопроектами в Мосгордуму. Поэтому и был придуман такой ход. Один из авторов поправки, депутат В.Ф. Ковалевский, отвечал противникам увеличения числа подписей до 50 000 тем, что мнимое противоречие смыслу ст. 4 Устава города о народовластии и затруднение гражданской активности населения можно было бы снять, только предоставив возможность каждому взрослому москвичу выступать в Московской городской Думе со своим законопроектом. Ковалевский приводил в пример существовавший около 300 лет в Спарте закон Ликурга, согласно которому каждый свободный гражданин мог выступить с законодательной инициативой, записав законодательное предложение на каменную табличку, подвешенную на веревке. Однако, в случае если его законопроект не принимался жителями, он вешался на этой самой собственной веревке по приказу государя. "Может быть, нам... (определить), сколько надо вешать, чтобы в XXI веке новой эры тоже сохранилось понимание того, что эта оригинальная и редкая вообще форма законотворчества населением опиралась на массовую, массовидную такую социальную базу. Ну, хотя бы 50 тысяч человек, это, повторяю, 0,7% от всей численности избирателей", - подводил итог данной дискуссии Ковалевский <16>.
--------------------------------
<16> Материалы к протоколу заседаний Московской городской Думы от 20 ноября 2002 г. // Архив Мосгордумы. 2002 г.

Но вернемся к народной инициативе в Италии. Согласно Конституции Италии законопроект вносится в одну из палат, где изучается по правилам ее регламента комиссией, а затем палатой, которая одобряет проект постатейно и голосует в целом (ст. 71). Практическое использование института народной инициативы на общегосударственном уровне пока невелико.
Также стоит сказать и о региональном опыте Италии. Статут Римской Коммуны устанавливает, что "Совет Коммуны и Джунта Коммуны приходят к решению, согласно предоставленной компетенции, по проекту народной инициативы в течение 6 месяцев с момента внесения". В течение последних двух созывов муниципальных советов более 90 000 граждан подписали 10 предложений народной инициативы. 8 из них не были предметом обсуждения в нарушение Статута.
Это очень актуальная проблема, требующая разрешения. В Италии ее пытаются решить с помощью так называемого пропозитивного референдума <17>. Это новая и очень интересная конструкция. Термин, который нельзя перевести на русский язык буквально, но можно определить таким образом: пропозитивный референдум - это разновидность референдума, на который выносится проект народной законодательной инициативы в случае его неодобрения парламентом. Фактически одна форма непосредственной демократии перерастает в другую, позволяя проекту народной инициативы стать законом, несмотря на отклонение парламентом.
--------------------------------
<17> Термин введен мною, от итал. il referendum proposotivo. По аналогии с применением термина "аброгативный референдум" во многих учебниках и монографиях по конституционному праву зарубежных стран от итал. il referendum abrogativo.

1 июля 2003 г. вступил в силу Региональный закон N 28/2003, который установил народную законодательную инициативу и референдум, в частности пропозитивный, в области Валле д'Аоста. Однако Закон имел недостатки, так как решение, принятое на народном голосовании, не обладало обязательной силой. Народ мог предложить законопроект, который, в случае отклонения Советом области, представлялся на голосование, но такое голосование давало лишь возможность отнесения проекта народной инициативы на второе рассмотрение областным Советом. 14 марта 2006 г. вступил в силу новый Закон этой области, который придал обязательную силу результату народного голосования на пропозитивном референдуме. Законопроект народной инициативы, направленный на пропозитивный референдум, должен быть представлен с подписями не менее 5% избирателей. Референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняли участие не менее 45% избирателей. Если большинство из них проголосовали "за", законопроект народной инициативы считается принятым, публикуется в Официальном бюллетене области и вступает в силу.
На 18 ноября 2007 г. декретами Президента области был назначен народный референдум по 5 законопроектам народной инициативы - первый пропозитивный референдум в Италии. Основные политические силы области (Президент Джунты, вся Джунта и 30 областных советников из 35), опасаясь успеха голосования "за", призывали граждан к неучастию в голосовании, чтобы референдум был признан несостоявшимся. Проголосовать пришли чуть более 28 000 избирателей от почти 100 000 обладающих данным правом. То есть только 28% при низшем пороге явки в 45%. За 4 законопроекта народной инициативы проголосовало около 95% участников голосования. Стоит отметить, что, если бы не призыв органов государственной власти к неучастию в референдуме, в 4 из 5 законопроектов референдум мог бы победить, даже если бы 17%, которых не хватило для признания референдума состоявшимся, пришли и проголосовали бы против законопроектов народной инициативы. Таким образом, и здесь прослеживается возможность органов власти манипулировать волей народа, призывая к выгодному для себя решению (в данном случае не ходить на референдум), что позволяет свести на нет, сделать бесполезным и бессмысленным весь процесс референдума.
Статут Коммуны Суверето в ст. 46 также закрепляет возможность проведения пропозитивного референдума. Проекты народной инициативы, которые были отвергнуты Советом Коммуны, могут стать предметом пропозитивного референдума, назначающегося по требованию не менее 300 граждан, проживающих, работающих и обучающихся в Коммуне и достигших 16 лет, а также иностранцев и лиц без гражданства.
На мой взгляд, указанный опыт можно было бы применить в нашей стране. Это позволило бы гражданам защищать свои интересы путем непосредственного представления собственных законопроектов в законодательные органы, а также предоставило бы возможность политическим партиям, не прошедшим в парламент, предлагать свои законопроекты, тем самым более полно отразить взгляды, существующие в обществе. К тому же, как справедливо отмечает С.А. Авакьян, "в своем большинстве наиболее квалифицированные с точки зрения обеспечения качества законопроекта люди зачастую как раз остаются за бортом полномочных органов, к тому же многие и не стремятся туда. Однако они от этого не остаются равнодушными к тому, какие законы принимаются в государстве по содержанию, а также к качеству актов" <18>.
--------------------------------
<18> Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

Тем не менее необходимо создать механизм, который отсеивал бы низкокачественные законопроекты и позволял бы таким образом сэкономить время парламентариев для принятия гораздо более обоснованных, реализуемых и подготовленных, способствовал бы оптимизации законодательного процесса в целом. Для этого в литературе предлагается использовать конструкцию "идеи законопроекта", представляющую систему суждений о необходимости принятия новых либо изменения или отмены действующих правовых норм высшей юридической силы, предмете и основных методах законодательной регламентации, ее целях и ожидаемом результате <19>.
--------------------------------
<19> См.: Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. N 2; СПС "КонсультантПлюс".

Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ <20> предусмотрено внесение в палату только готового законопроекта. В некоторых субъектах РФ предусмотрена возможность реализации права законодательной инициативы путем внесения предложения о разработке законопроекта (Республика Саха (Якутия), Адыгея, Тверская область). То есть в случае если субъект законодательной инициативы не располагает возможностью самостоятельно подготовить проект закона, а потребность в урегулировании данной области отношений в обществе явно назрела, то выдвигается законодательное предложение, идея законопроекта, на основе которой впоследствии уполномоченным органом будет осуществляться тщательная проработка законопроекта <21>. Однако в региональном законодательстве право внесения законопроекта часто ошибочно подменяется правом внесения законодательного предложения. Например, Устав г. Калуги закрепляет, что граждане, осуществляющие народную правотворческую инициативу, обращаются в городскую Думу с предложением о принятии, изменении или отмене правового акта Думы за подписью не менее двухсот калужан, обладающих в соответствии с законодательством активным избирательным правом (ст. 20).
--------------------------------
<20> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.
<21> См.: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

Также интересен вопрос о гарантиях осуществления права народной законодательной инициативы. И здесь очень интересной представляется конструкция пропозитивного референдума, который позволяет опрокинуть вето парламента и принять проект народной инициативы на референдуме. Но учитывая фактическую ликвидацию института референдума на общефедеральном уровне, а также возможность манипулирования волей народа в интересах власти, перспектив применения данного института в нашей стране нет.
Важно отметить, что очень часто происходит использование законодательной инициативы для сбора подписей или привлечения внимания к конкретной персоне, особенно в период избирательной кампании. Поэтому представляется необходимым установление запрета сбора подписей за какую-либо гражданскую инициативу в период избирательной кампании. Однако это решение не является панацеей. Проблема использования административного ресурса должна решаться гораздо более масштабными и комплексными методами.
Существуют многочисленные факторы, препятствующие развитию института народной законодательной инициативы в нашей стране. Стоит только упомянуть ужасающий уровень правового нигилизма в обществе или реальное отсутствие многопартийности в России при формальном ее закреплении. Необходимо оговориться, что здесь имеется в виду не количество существующих партий, а степень их влияния на политические процессы в стране. А партии власти на данный момент не требуются законопроекты от граждан. Главными инициаторами законодательных инициатив стали Правительство и Президент, чьи законопроекты практически всегда обречены стать законами.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ