Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.А. КАНДРИНА
Актуальность обращения к проблемам нормативного правового регулирования предоставления государственных услуг органами публичной власти очевидна, обусловлена, в том числе достаточно активным развитием этого нового явления в системе государственного управления современной России. По информации Министерства экономического развития РФ, на федеральном уровне насчитывается свыше 809 государственных услуг; органами исполнительной власти субъектов РФ предоставляется в общей сложности более чем 22531 услуга; по состоянию на 1 января 2016 г. создано 2684 многофункциональных центра предоставления государственных и муниципальных услуг и 10130 их офисов <1>. При этом и в научной литературе, и в российском законодательстве до настоящего времени не сложилось единообразных подходов к понятию, содержанию и правовому регулированию институционального механизма государственных услуг в России <2>. Отсутствует ясность роли и места субъектов РФ в правовом регулировании в сфере предоставления их органами публичной власти государственных услуг населению. Соответственно, возникают вопросы, касающиеся определения конституционно-правовых основ института предоставления государственных услуг, включая их закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/admreform/index.
<2> Душакова Л.А. Место государственных услуг в общей системе публично-правовых услуг // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. N 11 (42). С. 14; Исаков А.Р. Обеспечение качества государственных услуг: административно-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 7; Крусс В.И. Публичные услуги в контексте российской конституционализации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 5. С. 60 - 64; Кулдыбаева И.У. Правовое регулирование предоставления электронных государственных услуг: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2014. С. 8; и др.
Специальным правовым источником в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг органами публичной власти всех пространственных уровней (федеральный, региональный, муниципальный) и иными уполномоченными организациями, является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <3> (далее - Федеральный закон 2010 года). Анализ положений ст. 3 Федерального закона 2010 года приводит с большой долей вероятности к выводу о том, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, определяется в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. При этом Закон не устанавливает, что основой регулирования этих отношений являются положения Конституции РФ. Упомянутое обстоятельство является неправомерным, так как искажается юридическая природа правоотношения по предоставлению государственных и муниципальных услуг органами публичной власти, характеризующаяся в основе своей как конституционно-правовая, обусловленная основополагающими конституционными принципами. Легальное неупотребление в тексте Конституции РФ категорий "государственные услуги", "муниципальные услуги" никоим образом не должно связываться с отсутствием их конституционно-правовых основ. Институт предоставления государственных и муниципальных услуг органами публичной власти формируется на определенном этапе становления современной российской государственности и обусловлен основополагающими конституционными принципами, закрепленными Конституцией РФ. К конституционным основам, формирующим институт предоставления государственных и муниципальных услуг в России, можно отнести положения ряда статей Конституции РФ (ст. ст. 1, 2, 7, 10, 11, 12, 17, 18, 71 - 73, 77 и др.) <4>.
--------------------------------
<3> См.: Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
<4> См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). URL: http://www.pravo.gov.ru.
Представляется, что с точки зрения общего подхода конституционными положениями, непосредственно закрепляющими полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в системе нормативного правового регулирования предоставления государственных услуг, можно считать вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (п. "в" ст. 71 и п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Буквальная интерпретация упомянутых конституционных положений применительно к системе предоставления государственных услуг означает, что субъект РФ не правомочен осуществлять правовое регулирование в связи с предоставлением государственных услуг; его полномочия касаются лишь защиты конституционных прав личности при реализации федерального законодательства о предоставлении государственных услуг. Однако обеспечение правовой защиты конституционных прав личности невозможно без правового регулирования; дополнительными мерами правовой защиты можно уже считать установление в основном законе субъекта РФ прав и свобод человека и гражданина. Обеспечение реализации этих прав и осуществляется, в том числе посредством предоставления государственных услуг региональными органами исполнительной власти лицам, проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом в доктрине российского конституционного права справедливо ставится вопрос об исключении из предметов ведения Российской Федерации вопросов регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина и их отнесения только к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации <5>.
--------------------------------
<5> См.: Богданов А.А. Социальные права человека в условиях федеративного государства: федеральное и региональное закрепление (Сахалинская область) // Конституция, закон и социальная сфера общества: Материалы научно-практической конференции (Москва, 1 декабря 2008 г.). М., 2009. С. 227; Невинский В.В. К вопросу совершенствования конституционно-правовых основ обеспечения прав личности в России // Первые Кузбасские философские чтения: Материалы Всероссийской научной конференции. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2000. С. 108 - 201; и др.
Таким образом, в ст. 3 Федерального закона 2010 года необходимо внести дополнение о том, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется на основе Конституции Российской Федерации. Соответственно, законодательство субъектов РФ о предоставлении государственных услуг населению должно формироваться на основе Конституции РФ, в соответствии с Федеральным законом 2010 года, другими федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ.
Среди источников правового регулирования субъектов РФ, как известно, основополагающее значение имеют положения их конституций (уставов), что, к сожалению, в настоящее время нельзя отнести к системе предоставления государственных услуг органами публичной власти субъектов РФ. Анализ конституций (уставов) субъектов РФ по вопросам правового регулирования предоставления государственных услуг свидетельствует об отсутствии единообразного подхода в установлении природы государственных услуг, что, соответственно, порождает многообразие их форм правового закрепления. С точки зрения юридической природы используемых понятий "услуга", "социальная услуга", "оказание услуг", "предоставление государственных услуг" основные законы субъектов РФ можно разграничить условно на четыре группы.
К первой группе относятся конституции (уставы) субъектов Федерации (их большинство), рассматривающие услугу только как экономическую категорию. По существу воспроизводятся положения ст. 8 Конституции РФ, например, согласно Конституции Республики Марий Эл гарантируется "...единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности" <6>; аналогичные нормы содержатся в Конституциях Республики Мордовия <7>, Кабардино-Балкарской Республики <8>.
--------------------------------
<6> См.: Конституция Республики Марий Эл от 24.06.1995. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<7> См.: Конституция Республики Мордовия от 21.09.1995. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<8> См.: Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01.09.1997. URL: http://www.pravo.gov.ru.
Вторую группу представляют основные законы ряда субъектов РФ, в которых термины "услуги", "социальные услуги" рассматриваются как разновидности публичных услуг в социальной сфере <9>. Кроме того, среди основных принципов социальной защиты населения называются повышение качества и расширение сферы социальных услуг <10>, предоставление льгот и услуг инвалидам, ветеранам войны и труда и иным лицам <11>; а стимулирование конкуренции в сфере оказания бюджетных услуг, защиту прав и интересов потребителей услуг относят к принципам социально-экономического развития регионов <12> и др.
--------------------------------
<9> См.: Устав Хабаровского края от 30.11.1995 N 150. URL: http://www.pravo.gov.ru; Устав Московской области от 11.12.1996. URL: http://www.pravo.gov.ru; Конституция Республики Тыва от 06.05.2001. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<10> См.: Устав Вологодской области от 18.10.2001. URL: http://www.pravo.gov.ru; Устав (Основной закон) Калининградской области от 18.01.1996. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<11> См.: Устав Московской области от 11.12.1996. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<12> См.: Устав Ивановской области от 18.02.2009. URL: http://www.pravo.gov.ru; Устав Пермского края от 27.04.2007. URL: http://www.pravo.gov.ru.
К третьей группе можно отнести основные законы субъектов РФ, в которых государственные услуги и их оказание рассматриваются в качестве одной из функций региональных органов исполнительной власти. Например, в уставах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Архангельской и Ярославской областей определено, что органы исполнительной власти округа реализуют функции по оказанию государственных услуг <13>. Согласно Уставу Красноярского края министерства и иные органы исполнительной власти края осуществляют в определенных сферах государственного управления исполнительно-распорядительные полномочия, в том числе посредством оказания государственных услуг <14>.
--------------------------------
<13> См.: Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26.04.1995. URL: http://www.pravo.gov.ru; Устав Архангельской области от 23.05.1995. URL: http://www.pravo.gov.ru; Устав Ярославской области от 01.10.2010. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<14> См.: Устав Красноярского края от 05.06.2008. URL: http://www.pravo.gov.ru.
Четвертую группу представляют конституции (уставы) субъектов РФ, в которых подробно закрепляются специальные полномочия органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом 2010 года (их меньше всего). Например, к полномочиям органов государственной власти Воронежской области отнесены вопросы организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, определяемые как вопросы совместного ведения Российской Федерации и области <15>. В Уставе Чукотского автономного округа закреплены полномочия Правительства округа по организации предоставления государственных услуг в соответствии с Федеральным законом 2010 года: утверждение перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг; установление особенностей подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти и их должностных лиц, государственных гражданских служащих; определение случаев и порядка проведения экспертизы проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти округа, и др. <16>.
--------------------------------
<15> См.: Устав Воронежской области от 07.06.2006. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<16> См.: Устав Чукотского автономного округа от 28.11.1997 N 26-ОЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru.
Представляется, что закрепление полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере предоставления государственных услуг в соответствии с Федеральным законом 2010 года в основном законе субъекта РФ, а не в ином нормативном правовом акте является правильным. Это обстоятельство подчеркивает, с одной стороны, конституционно-правовую природу правоотношения по предоставлению государственных услуг, так как демонстрируются конституционно-правовые нормы основного регионального закона, как непосредственного действия, так и требующие развития нормами иных отраслей права и закрепляемые в законах и иных нормативных правовых актах субъекта РФ в сфере предоставления государственных услуг.
С другой стороны, именно конституция (устав) субъекта РФ как основной закон закрепляет основные полномочия органов государственной власти субъекта РФ в сфере предоставления государственных услуг в качестве предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Наряду с этим наделение конституцией (уставом) субъекта РФ органов государственной власти субъектов РФ полномочиями, в частности в связи с предоставлением государственных услуг, демонстрирует содержание одной из ключевых функций основного закона, называемой исследователями как организационно-учредительная <17>; тем самым полномочия, закрепленные за органами государственной власти в сфере предоставления государственных услуг, приобретают значимость и необходимость в целях решения задач, предусмотренных основным законом субъекта РФ. Следовательно, конституцией (уставом) субъекта РФ должно быть закреплено в соответствии с Федеральным законом 2010 года разграничение полномочий органов государственной власти субъекта РФ в сфере предоставления государственных услуг.
--------------------------------
<17> См.: Ишеков К.А. Теоретико-правовые основы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: Монография / Под общ. ред. П.П. Сергуна; РПА Минюста России, Поволжский (г. Саратов) юридический институт (филиал). М., Саратов: РПА Минюста России, 2012. С. 10.
Таким образом, проведенный анализ законодательной практики субъектов РФ в сфере предоставления государственных услуг свидетельствует о том, что для большинства субъектов РФ их конституции (уставы) недостаточно реализуют организационно-учредительную функцию, прежде всего при закреплении полномочий их органов государственной власти в связи с предоставлением государственных услуг. В основных законах субъектов РФ должны найти дальнейшее развитие вопросы конституционно-правовых основ предоставления органами исполнительной власти государственных услуг населению, проживающему на их территории, принимая во внимание допустимые пределы конституционализации. Соответственно, отраслевое законодательство субъектов РФ в сфере предоставления государственных услуг населению должно формироваться на основе Конституции Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом 2010 года, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ.
Список использованной литературы
1. Богданов А.А. Социальные права человека в условиях федеративного государства: федеральное и региональное закрепление (Сахалинская область) // Конституция, закон и социальная сфера общества: Материалы научно-практической конференции (Москва, 1 декабря 2008 г.). М., 2009. С. 227.
2. Душакова Л.А. Место государственных услуг в общей системе публично-правовых услуг // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. N 11 (42). С. 14.
3. Исаков А.Р. Обеспечение качества государственных услуг: административно-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 7.
4. Ишеков К.А. Теоретико-правовые основы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: Монография / Под общ. ред. П.П. Сергуна; РПА Минюста России, Поволжский (г. Саратов) юридический институт (филиал). М.; Саратов: РПА Минюста России, 2012. С. 10.
5. Крусс В.И. Публичные услуги в контексте российской конституционализации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 5. С. 60 - 64.
6. Кулдыбаева И.У. Правовое регулирование предоставления электронных государственных услуг: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2014. С. 8.
7. Невинский В.В. К вопросу совершенствования конституционно-правовых основ обеспечения прав личности в России // Первые Кузбасские философские чтения: Материалы Всероссийской научной конференции. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2000. С. 108 - 201.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.