От Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР - к Конституционному совещанию: многовариантность конституционной реформы. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОТ КОНСТИТУЦИОННОЙ КОМИССИИ СЪЕЗДА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ РСФСР - К КОНСТИТУЦИОННОМУ СОВЕЩАНИЮ: МНОГОВАРИАНТНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ

М.А. МИТЮКОВ

Прошло уже более 25 лет со времени первых альтернативных (тем самым - демократических) выборов высшего представительного и законодательного органа государственной власти РСФСР. Этот юбилей не стал заметным событием в конституционной истории России. Между тем выборы во многом предопределили будущие изменения в нашей государственной и общественной жизни, которые мы пережили и еще долго будем являться их свидетелями, наряду с потомками.
Естественно, что высший законодательный орган России того времени не был парламентом в классическом смысле, поскольку был весьма далек, как и вся советская система в стране, от принципа разделения государственной власти. Да и само его "двухэтажное" сооружение "Съезд народных депутатов" (состоявший из 1068 избранников) - "Верховный Совет" (252 члена из их числа), с как будто бы внешней представительностью, таило в себе неустойчивость: организационные неурядицы и будущие внутрипарламентские противоречия и препятствия к тому демократическому государственному устройству, о котором в той или иной интерпретации многие из нас мечтали. Но это "сооружение" было избрано демократически, на альтернативной основе, и поэтому тогдашним общественным мнением воспринималось как "парламент".
Знаковыми для будущего событиями Первого съезда были избрание Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР, принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР, образование Конституционной комиссии РСФСР, избрание Верховного Совета РСФСР <1>. Каждому из этих событий предшествовали ожесточенные споры и дискуссии <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Съезда народных депутатов от 11 июня 1990 г. "Об избрании Верховного Совета РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 21.
<2> Митюков М.А. Выборы Председателя Верховного Совета РСФСР // СХ. 1990. 30 мая. С. 1; Он же. Время надежд и сомнений // СХ. 6 июля. С. 2; и др.

По своей значимости ключевое место в российском парламенте тех лет занимали конституционные вопросы. Как известно, конституционный процесс начала 90-х годов протекал в острейшей политической борьбе и юридически был противоречив и непоследователен. До середины 1993 г. работа над проектом Конституции фактически осуществлялась по двум направлениям. Первое из них реализовывалось под эгидой Верховного Совета созданной Съездом народных депутатов Конституционной комиссией, где в конечном итоге, по мнению многих политиков и исследователей, пытались соединить прошлое - "советскую модель" - с парламентской республикой. Эклектические, с амбициями на новизну, варианты проекта Рабочей группы Конституционной комиссии так и остались "памятниками" правовой мысли, породив сложные политико-юридические дискуссии. Однако нужно признать, что ряд положений, апробированных Конституционной комиссией, стали важным материалом для будущей Конституции.
Второе - практическое - направление отличалось стремлением создать новую Конституцию путем принятия серии кардинальных и концептуальных изменений и дополнений в действовавшую тогда Конституцию 1978 г. с использованием в определенной мере и материалов Конституционной комиссии. Его реализация осуществлялась стихийно, чаще всего под влиянием текущих потребностей той или иной ветви власти, главным образом политических устремлений Верховного Совета. В Конституцию было внесено поправок: в 1990 г. - 53; в 1991 г. - 29 и в 1992 г. - около 300 <3>.
--------------------------------
<3> См.: Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989 - 1995). М., 1997. С. 32 - 33.

Результаты оказались весьма противоречивы. С одной стороны, такие приобретения цивилизованного демократического государства, как закрепление путем поправок политического плюрализма, принципа разделения властей (в то время, конечно, весьма формального), учреждение института Президента и проведение первых его выборов, создание Конституционного Суда и основ для судебной реформы, включение в Конституцию содержания Декларации прав и свобод человека и гражданина и Федеративного договора, с другой стороны, большое количество изменений и дополнений в Конституцию привели к главному пороку - противоречию между старым и новым, возник серьезный дисбаланс законодательной и исполнительной властей. Конституционная декларация приверженности принципу разделения властей на практике сводилась на нет сохранением статьи 104 прежней Конституции РСФСР о полновластии Съезда народных депутатов. Все это ослабляло государственную власть, что ставило под сомнение само продолжение строительства демократической российской государственности и судьбу реформ.
Каждое из названных направлений оказалось малопродуктивным. Первое в течение трех лет не могло выдать окончательный, одобренный Верховным Советом и субъектами Федерации проект, а второе направление вело к углублению конфронтации между ветвями власти, к ее ослаблению и в конечном итоге к всеобщей безответственности.
Результаты апрельского референдума 1993 г. предопределили экономические и политические причины интенсивной подготовки проекта новой Конституции, концептуально отличающегося от тех подходов, которые господствовали в Конституционной комиссии и законодательной практике Верховного Совета. Главными особенностями конституционного процесса с этого момента явились завершающая доработка проекта Конституции Российской Федерации экстраординарным органом - Конституционным совещанием, созванным Президентом России, и принятие ее всенародным голосованием <4>.
--------------------------------
<4> См.: Митюков М.А. Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России. М., 2014. С. 7, 10 - 21.

Таким образом, в многогранном конституционном процессе первой трети 90-х годов прошлого века с высоты нынешнего времени четко различаются три направления: 1) квазиинновационный (подготовка проекта Конституции Конституционной комиссией); 2) эволюционный (модернизация прежней Конституции путем изменений и дополнений); 3) "революционный" (принятие Конституции, доработанной Конституционным совещанием, путем всенародного голосования).
Судьба так распорядилась, что автор этих строк в разной степени оказался причастным ко всем трем направлениям данного конституционного процесса. Помимо выступления на I Съезде народных депутатов РСФСР <5>, доклады автора о внесении изменений и дополнений в действовавшую тогда Конституцию России прозвучали на V, VI, VII съездах, а предварительные доклады - на совместных заседаниях палат Верховного Совета РФ <6>.
--------------------------------
<5> Первый съезд народных депутатов РСФСР. Бюллетень N 42. 16 июня 1990 г. С. 35 - 37.
<6> В соответствии с практикой тех лет рассмотрению поправок в Конституцию на Съезде народных депутатов предшествовала их "обкатка" на заседаниях Верховного Совета.

Различные версии проекта новой Конституции России, создаваемые рабочей группой Конституционной комиссии в 1990 - 1993 гг., также занимали много времени и внимания народных депутатов, членов Верховного Совета. Причем интерес к ним то загасал, то вспыхивал в зависимости от общеполитической ситуации в стране. Естественно, что чувство нового, а так воспринимались, по крайней мере, первые версии проекта 1990 - 1991 гг., втягивало в процесс их обсуждения и критики. Такое отношение затем повторилось в связи с VI Съездом народных депутатов, где рассматривался проект новой Конституции, и, наконец, после апреля 1993 г., когда "румянцевский" проект большинством Верховного Совета стал использоваться в борьбе против "президентского" проекта Конституции.
Опубликование в конце апреля 1993 г. "президентского" проекта Конституции Российской Федерации и созыв достаточно представительного Конституционного совещания для его доработки и обсуждения фактически "реанимировали" вялотекущий до того конституционный процесс. В повестке дня возникли вопросы об участии Верховного Совета РФ в Конституционном совещании, о порядке принятия новой Конституции, об организационных формах участия субъектов Федерации в новом направлении конституционного процесса, учитывать ли проект Конституционной комиссии в создании окончательного текста проекта Конституции. С точки зрения содержательной стали дискуссионными вопросы об инкорпорации ФД в Конституцию, о гражданском обществе, социальном государстве, президентской власти, Высшем судебном присутствии и ряд других.
При общем сопротивлении большинства Верховного Совета Комитет по законодательству поддержал идею Конституционного совещания, многие члены Комитета стали его участниками. Заместители председателя И.А. Безруков и Б.А. Золотухин были рекомендованы в Рабочую комиссию по доработке проекта Конституции РФ <7>. Незадолго до прекращения деятельности Верховного Совета автор был включен в состав группы по рассмотрению проекта Конституции Российской Федерации, одобренного Конституционным совещанием, и подготовке предложений по выработке единого согласованного проекта Конституции Российской Федерации <8>.
--------------------------------
<7> Распоряжение Президента РФ от 12 мая 1993 г. N 334-рп // САПП РФ. 1993. N 20. Ст. 1828.
<8> Распоряжение Президента РФ от 8 сентября 1993 г. N 621-рп // САПП РФ. 1993. N 37. Ст. 3482.

К актам конституционного звучания в начале 90-х годов относился и Федеративный договор (ФД). Его идея родилась в условиях обострения межнациональных отношений в стране и "соперничества" с Союзным договором, как предполагаемым инструментом сохранения и обновления "большой федерации" - СССР, и благих надежд на создание реальной Российской Федерации. В умах многих политиков и юристов того времени была уверенность, что принятие ФД остановит "парад суверенитетов", распад государства.
Эта идея была запущена в политический обиход первым Съездом народных депутатов РСФСР. Первоначально она реализовывалась параллельно с работой над проектом Союзного договора. Это обусловливало определенную конкуренцию в предполагаемых сроках принятия каждого из упоминаемых договоров, подписантах их и, наконец, содержании актов. С распадом Советского Союза часть из этих моментов перестала иметь значение. В результате дискуссий 1990 г. - начала 1992 г. верх взяло мнение, что ФД должен быть соглашением федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации о предметах ведения и разграничении полномочий, причем с каждым видом субъектов Федерации отдельно (таким образом появилось три договора, в совокупности получивших название "Федеративный договор" <9>). С подписанием его 31 марта 1992 г. стали обсуждаться проблемы реализации ФД <10>, и в том числе его инкорпорации в Конституцию. К этому времени относится и первая попытка создать федеральную программу законопроектных работ <11>.
--------------------------------
<9> См.: Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 2689-1 "О Федеративном договоре" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 898.
<10> Распоряжением Совета Министров - Правительства РФ от 1 марта 1993 г. N 347-р я был включен в Комиссию по подготовке предложений по разработке механизма реализации ФД (см.: САПП РФ. 1993. N 10. Ст. 904).
<11> Для формирования этой программы и обеспечения ее реализации Президентом РФ была образована Комиссия во главе с первым заместителем Председателя Правительства РФ В.Ф. Шумейко. В состав комиссии включены руководители правовых ведомств, ученые, главы администраций ряда субъектов, представители Верховного Совета РФ, в числе которых и председатель Комитета по законодательству (см.: распоряжение Президента РФ от 13 октября 1992 г. N 575-рп "О федеральной программе законопроектных работ" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 42. Ст. 2383).

Автор этих строк также внес скромную лепту в процесс работы над проектом Федеративного договора. В июле 1990 г. - участвовал в работе над проектом Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР "О Федеративном договоре", создал один из вариантов этого акта, предусматривающего образование Совета Федерации для координации работы по заключению Федеративного договора <12>. А в августе 1990 г. подготовил инициативный проект ФД <13>, который был обсужден на совещании с представителями автономных республик и впоследствии использован при составлении других подобных проектов <14> (а их, как известно, было не менее сорока). В начале следующего года выступил по этому вопросу в Совете Республики <15>, затем в полемике на совместном заседании палат Верховного Совета РСФСР <16>.
--------------------------------
<12> См.: Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 июля 1990 г. "О Федеративном договоре" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 8. Ст. 112.
<13> См.: Проблемы конституционного развития Российской Федерации: Сборник статей, посвященных 90-летию проф. Б.С. Крылова. М.: ИЦ Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, 2013. С. 241 - 251.
<14> См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 6. С. 93.
<15> См.: Бюллетень N 1 заседания Совета Республики 30 января 1991 г. С. 3 - 5.
<16> См.: Бюллетень N 3 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 30 января 1991 г. С. 7 - 8.

Под влиянием осложнения экономической и политической ситуации, "парада суверенитетов", обстановки в республиках отношение автора к вопросу, включать ли Федеративный договор в новую Конституцию, за три года существенно изменилось. До сентября 1993 г., как и многие народные депутаты, полагал, что Федеративный договор должен стать составной частью Конституции, что при наличии ФД нет необходимости в специальной главе "Федеративное устройство" в ней, а порой даже придерживался мнения о конституционно-договорной природе нашей Федерации <17>. Но и тогда допускал возможность содержательной инкорпорации текста ФД в Конституцию <18>. Сентябрьско-октябрьские события 1993 г., поддержанные в ряде республик и некоторых других субъектах, обусловили отказ от конституционной абсолютизации идеи Федеративного договора <19>.
--------------------------------
<17> См.: Первый съезд народных депутатов РСФСР. Бюллетень N 42. 16 июня 1990 г. С. 35 - 37; Бюллетень N 1 заседания Совета Республики 30 января 1991 г. С. 3 - 5; Что выберем - здравый смысл или войну конституций? // Столица. 1993. N 22. С. 6 - 7; и др.
<18> См.: Шестой съезд народных депутатов Российской Федерации, 6 - 21 апреля 1992 г. Стенографический отчет: В 5 т. М., 1992. Т. 2. С. 26 - 33.
<19> Митюков М.А. Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России. С. 278 - 279.

К конституционно значимым событиям того времени относится и работа над законопроектом "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", последующее его обсуждение и принятие в Верховном Совете России. Если прибегать к художественным ассоциациям, то она разворачивалась как "битва за правительство" между Верховным Советом и Президентом. Парламент, вопреки конституционным нормам, стремился сделать правительство ответственным и подотчетным перед ним, а высшее должностное лицо согласно принципу разделения власти - свести эти устремления если не к нулю, то, по крайней мере, к минимуму. Тезис "ссылки на Конституцию неуместны" оказался ключевым аргументом у парламентского большинства осенью 1992 г. в депутатских дискуссиях.
Как известно, Президент проявил инициативу и 5 июня 1992 г. внес проект Закона о Совете Министров РФ на рассмотрение Верховного Совета, но он был "раскритикован" нашим Комитетом по законодательству, который дал отрицательное заключение по юридико-техническим причинам. Поэтому Б.Н. Ельциным законопроект отозван. На паритетных началах в июле того же года была создана рабочая группа по подготовке нового проекта. С правительственной стороны ее возглавил В.Ф. Шумейко, первый заместитель Председателя Совета Министров РФ, а с парламентской - автор этих строк. Был создан достаточно компромиссный законопроект, который, однако, при первом обсуждении 7 октября отвергнут Верховным Советом как не отвечающий его целям, в противоборстве с Президентом. Но в ноябре, после длительного обсуждения поправок и сплоченного натиска "антиельцинистской" оппозиции закон был одобрен во втором чтении. С ним не согласился Президент, представив предложения для повторного рассмотрения. Затем содержание названного закона посредством поправок к Конституции стало предметом рассмотрения на следующем Съезде народных депутатов.
В феврале 1993 г. актуальной проблемой стал вопрос о конституционном соглашении Президента, Председателя Верховного Совета и Председателя Конституционного Суда в целях разрешения конфликта между законодательной и исполнительной властями, или, как это тогда изящно называлось, "стабилизации конституционного строя". Автор передал Р.И. Хасбулатову предложения об этом соглашении, включающие семь положений (перенос референдума по основным положениям новой Конституции на осень 1994 г., доизбрание судей Конституционного Суда, приведение части второй статьи 104 Конституции в соответствие с ее статьей 3 о принципе разделения государственной власти и др.), и проект постановления Съезда народных депутатов РФ "О внесении изменений и дополнений в Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации". Затем свои предложения представили С.М. Шахрай и О.Г. Румянцев от имени рабочей группы Конституционной комиссии. Последовали выступление Б.Н. Ельцина по телевидению и публикация президентского проекта конституционного соглашения. Была создана Комиссия по выработке Соглашения федеральных органов законодательной и исполнительной властей Российской Федерации по стабилизации конституционного строя на период до принятия новой Конституции РФ. В итоге бесплодных заседаний этой Комиссии, политических и парламентских дискуссий конца февраля - начала марта материализовалась идея отказа от референдума по основным положениям новой Конституции, назначенного на 11 апреля 1993 г. <20>.
--------------------------------
<20> Митюков М.А. Наказуемо исполнением // Невское время. 1993. 24 февраля; Он же. О проекте соглашения федеральных органов законодательной и исполнительной властей Российской Федерации по стабилизации конституционного строя. Выступление на совместном заседании палат Верховного Совета РФ // Бюллетень N 14 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 5 марта 1993 г. С. 18.

В течение более чем трех лет деятельности системы "Съезд народных депутатов - Верховный Совет РСФСР (РФ)" были проведены в России три референдума: 1) 17 марта 1991 г. по вопросу введения поста Президента; 2) 25 апреля 1993 г. по поводу доверия исполнительной и законодательной властям, одобрения их политики и досрочного прекращения полномочий; 3) 12 декабря 1993 г. по проекту новой Конституции. Помимо этого, один из референдумов, планируемый на 11 апреля 1993 г., по основным положениям новой Конституции не состоялся. Съезд народных депутатов счел проведение его нецелесообразным из-за опасности для государственной и территориальной целостности страны <21>.
--------------------------------
<21> См.: Постановление Съезда народных депутатов РФ от 13 марта 1993 г. "О всероссийском референдуме" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 442.

В подготовке законодательной и методической основы упомянутых референдумов <22>, кроме последнего из них, в той или иной мере был заметен и Комитет по законодательству. В нем подготавливались либо предварительно рассматривались соответствующие законопроекты, докладываемые затем на заседаниях Верховного Совета <23>. Проблемы референдума в то время затрагивались депутатами весьма часто. Они говорили о возможном использовании референдума в качестве политико-правового инструментария для принятия новой Конституции, изменения территории РСФСР (РФ), преобразования автономий в республики, решения вопросов о местном самоуправлении. Но все же большинство речей и мнений - о проведении и реализации итогов референдума об учреждении поста Президента в России, о дискуссии вокруг референдума об основных положениях новой Конституции и причинах его отмены, об организации и трактовке результатов референдума 25 апреля 1993 г. и вызревании идеи принятия Конституции, дорабатываемой на Конституционном совещании, всенародным голосованием.
--------------------------------
<22> См.: Митюков М.А. Предисловие // Сборник нормативных актов о референдуме Российской Федерации. 16 октября 1990 г. - 14 января 1993 г. М., 1993. С. 4 - 7; Он же. Тезисы несостоявшегося выступления на конференции "Методика и методология референдума" 7 февраля 1993 г. // Архив автора.
<23> См.: Бюллетень N 4 заседания Совета Национальностей 10 февраля 1993 г. С. 16 - 19.

Важнейшим направлением деятельности Верховного Совета России было создание основ новой правовой системы, соответствующей изменяющимся реалиям социальной и экономической жизни. В этом процессе важное место занимали корректировка и модернизация существующих кодексов, подготовка к созданию современных кодексов <24>. Многое в этом плане сделано Комитетом по законодательству <25>.
--------------------------------
<24> См.: Митюков М.А. Информация о ходе разработки Уголовного кодекса: Выступление в Совете Национальностей // Бюллетень N 8 заседания Совета Национальностей 24 ноября 1992 г. С. 20; Он же. О проекте Таможенного кодекса РФ // Бюллетень N 6 заседания Совета Республики 24 февраля 1993 г. С. 25, 30 - 31.
<25> См.: Бюллетень N 26 заседания Совета Республики 10 июня 1992 г. С. 23 - 24; Бюллетень N 27 заседания Совета Национальностей 24 июня 1992 г. С. 56 - 57; Бюллетень N 46, часть 1 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 2 июля 1993 г. С. 15 - 16; Бюллетень N 30 заседания Совета Республики 7 июля 1992 г. С. 21 - 23; Бюллетень N 2 заседания Совета Республики 19 октября 1992 г. С. 42; Бюллетень N 3 заседания Совета Республики 20 октября 1992 г. 48 с.; Митюков М.А. Проект получил неуд // Человек и право. 1992. N 17. С. 1, 3.

Особо надо отметить забытый ныне факт, что под эгидой Комитета по законодательству была начата работа по созданию ныне действующего Гражданского кодекса РФ <26>. По просьбе члена-корреспондента РАН С.С. Алексеева и профессора А.Л. Маковского автор этих строк согласился быть руководителем рабочей группы по разработке проекта ГК РФ, и 15 июня 1992 г. она была образована и начала работать <27>. В сотрудничестве с Исследовательским центром частного права в Верховном Совете РФ были решены и такие важнейшие проблемы, как регулирование гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы, и некоторые вопросы применения гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации <28>.
--------------------------------
<26> Распоряжение Председателя Верховного Совета РФ от 15.06.1992 N 2993-рп "Об образовании рабочей группы для разработки проекта Гражданского кодекса Российской Федерации". От Комитета по законодательству в эту группу были включены Л.И. Брычева и В.Д. Мазаев.
<27> См.: Митюков М.А. Гражданский кодекс будет сориентирован на рынок // Российская газета. 1992. 24 июля. С. 2; Алексеев С.С. Возвращение частного права // Юридический вестник. М., 1992. N 18 (20). С. 3.
<28> См.: Бюллетень N 78 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 14 июля 1992 г. С. 29; Бюллетень N 6 заседания Совета Республики 24 февраля 1993 г. С. 30 - 31.

Курс на экономическую реформу требовал обновления не только конституционного законодательства и крупных кодификационных актов, но и всего массива законодательства, особенно в социальной и экономической сферах. В этих областях Комитет по законодательству, не являясь ключевым, в то же время, в силу своего сложившегося статуса в комитетско-комиссионной системе парламента, оказывал непосредственное влияние на формирование отраслевого законодательства. Это осуществлялось посредством заключений на законопроекты иных комитетов, содокладов по ним и, наконец, в форме выступлений членов Комитета, особенно председателя и его заместителей, в парламентских прениях при обсуждении тех или иных вопросов и высказывании правовых мнений по возникающим вопросам.
Можно назвать лишь часть таких материалов по экономическим и социальным законопроектам той эпохи: о банковском деле, по вопросу преодоления кризисной ситуации, об осуществлении налоговой политики, основах федеральной жилищной политики, государственной монополии на алкогольную продукцию, о торгово-промышленных палатах, об охране семьи, материнства, отцовства и детства <29>.
--------------------------------
<29> См.: Бюллетень N 37 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 13 ноября 1990 г. С. 35 - 36; Бюллетень N 12 заседания Совета Республики 16 ноября 1990 г. С. 48 - 49; Бюллетень N 26 заседания Совета Национальностей 17 июня 1992 г. С. 14 - 18; Бюллетень N 27 заседания Совета Республики 17 июня 1992 г. С. 13 - 15; Бюллетень N 3 заседания Совета Республики 20 октября 1992 г. 48 с.; Бюллетень N 11 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 25 февраля 1993 г. С. 14 - 15; Бюллетень N 13 заседания Совета Республики 2 июня 1993 г. С. 14 - 16; Бюллетень N 14 заседания Совета Национальностей 2 июня 1993 г. С. 17 - 20.

Приоритетным направлением законопроектной деятельности в начале 90-х гг. стало проведение судебной реформы. Она признавалась необходимым условием функционирования России как демократического правового государства. В Комитете по законодательству под руководством Б.А. Золотухина группой экспертов была разработана Концепция судебной реформы <30>, которая по представлению Президента одобрена Верховным Советом РСФСР <31>. Одновременно поручено нашему Комитету во взаимодействии с Комитетами Верховного Совета по правам человека и по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью "взять под контроль подготовку пакета законодательных актов о судебной реформе РСФСР и осуществление других практических мер по ее реализации". В соответствии с этим мандатом проблемы судебной реформы заняли в деятельности Комитета по законодательству если не главное, то существенное и весьма зримое место как по объему и значению работы, так и по времени, уделенному им.
--------------------------------
<30> Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С.А. Пашин. М., 1992. 111 с.
<31> См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1 "О Концепции судебной реформы в РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1435.

Известно, что судебная реформа была задумана как масштабная задача, касающаяся не только преобразования суда, но и правоохранительных институтов - прокуратуры, следствия, адвокатуры, органов юстиции и внутренних дел, пенитенциарной системы, нотариата. Такое широкое понимание судебной реформы имело и своих противников. Генеральный прокурор РФ В.Г. Степанков публично критиковал "идеологию" судебной реформы, обвиняя ее в "свертывании прокурорского надзора". И в этом плане на заседании расширенной коллегии Прокуратуры России получил поддержку со стороны Р.И. Хасбулатова, заявившего: "Пусть они (имея в виду Комитеты по законодательству и правам человека Верховного Совета РФ. - М.М.) как можно скорее поменяют взгляды, потому что лучше поменять взгляды, чем комитеты". Позднее, на одном из совещаний по проблемам борьбы с преступностью и коррупцией В.Г. Степанков вновь говорил о необходимости "корректив" судебной реформы, выступая против судебного контроля и расширения прав защиты. Вызывала сопротивление и идея Судебного департамента. В частности, на Втором всероссийском съезде судей большинство делегатов высказались против создания подобного органа.
Особо следует сказать о роли Комитета по законодательству. Он действовал в течение более чем трех лет, начиная с организационного (2 июля 1990 г.) и завершая заключительным (5 июля 1993 г.) заседанием. На большинстве заседаний не велись протоколы или стенограммы. Но сохранились мои записи лишь о некоторых из них, на которых я председательствовал либо участвовал в качестве члена Комитета.
На этих заседаниях в 1990 г. определялись структура и внутренняя организация Комитета (2 июля), правила представления в Верховный Совет и рассмотрения в его комитетах и комиссиях законопроектов (7 июля), обсуждались кандидатуры В.П. Баранникова на пост министра внутренних дел (7 июля) и Н.В. Федорова - министра юстиции (9 июля), рассматривались законопроекты о местных Советах и самоуправлении (1 августа 1990 г.), о действии актов Союза ССР на территории РСФСР (27 сентября), обсуждался первый проект новой Конституции России (29 октября). В следующем году - обменивались мнениями по поводу Земельного кодекса (22 января), ситуации в Прибалтике (23 января), Союзного договора (25 января), полномочий автономных республик (29 марта), обсуждали законопроекты о Конституционном Суде РСФСР (25 марта, 5 мая), об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с учреждением должности Президента (26 марта), о механизме народовластия в РСФСР (29 марта), о выборах Президента РСФСР (15 и 23 апреля), о Президенте РСФСР (16 апреля), о местном самоуправлении (5 мая), о гражданстве, об управлении краем (областью) (7 августа). В 1992 г. предметом рассмотрения в Комитете были законопроекты об обеспечении действия законодательства Российской Федерации (19 мая), об обороне, о защите конституционных органов власти (14 сентября), о Совете Министров - Правительстве РФ (5 октября). В последний год деятельности Комитет обсуждал рабочий вариант десяти основных положений новой Конституции России, представленный Конституционной комиссией (12 января), одобрил проект изменений и дополнений в действующую Конституцию, касающихся разграничения компетенции законодательной и исполнительной власти (2 марта), подвел итоги первой демократической амнистии (13 апреля) <32>, поддержал идею проведения и обсудил итоги первого этапа Конституционного совещания (3 и 15 июня). Информацию о деятельности Комитета по законодательству можно найти и в отдельных интервью <33>.
--------------------------------
<32> Стенограмма заседания Комитета по законодательству от 13 апреля 1993 г. // Архив автора.
<33> См., напр.: Митюков М.А. Российская Федерация. О работе Комитета по законодательству // Закон. 1992. N 2. С. 84.

В соответствии с действовавшей тогда Конституцией председатели комитетов и постоянных комиссий палат являлись также членами Президиума Верховного Совета РСФСР (РФ) по должности. Это возлагало на них соответствующие обязанности, в числе которых - представление законопроектов и других вопросов для включения в повестку заседаний парламента. В отдельных случаях Президиум Верховного Совета предварительно обсуждал важнейшие организационные вопросы, а также проблемы внутренней и внешней политики непосредственно перед сессией Верховного Совета. Эти заседания проходили достаточно эмоционально, бурно, на них с правом совещательного голоса присутствовали и "рядовые" народные депутаты, которые нередко задавали тон характеру обсуждения.
В дневниковых и блокнотных записях автора отражена информация о 16 заседаниях Президиума Верховного Совета России. В частности, о тех, на которых были представлены в 1992 г. проекты законодательных актов, связанных с порядком определения структуры Правительства, назначения и освобождения министров, применением статьи 92 Конституции, проект постановления о первой "посткоммунистической" амнистии, законопроекты об адвокатуре и правовой помощи в РСФСР, о политических партиях, об исполнении решений Конституционного Суда, о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации, об обжаловании в суде действий, нарушающих права и свободы граждан, а в 1993 году решались вопросы о выборах в Ингушетии, об основных положениях Конституции, выносимых на референдум 11 апреля (так и не состоявшийся), об одобрении законопроекта о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс и др.
С точки зрения политической интересны и записи "воскресного" (12 апреля 1992 г.) совместного заседания Президиума Верховного Совета и членов Правительства РФ в связи с Постановлением VI Съезда народных депутатов "О ходе экономической реформы в Российской Федерации" и заседания ПВС 21 мая того же года перед совместным заседанием палат, на котором обсуждался подготовленный Р.И. Хасбулатовым проект Постановления Верховного Совета РФ "О решениях высших органов РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 г.".
В 1993 г. стали практиковаться закрытые заседания Президиума Верховного Совета, обусловленные главным образом внутрипарламентским политическим противоборством. Автор этих строк, будучи вовлеченным в этот процесс, выступал на заседаниях, касающихся выдвижения претензий Председателю Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатову по поводу его стиля руководства и занятой позиции по отношению к конституционному процессу.
"Бунт лордов" - так окрестили этот раскол в окружении Хасбулатова. Ряд членов Президиума не согласился с мнением главы ВС, поддержав идею Конституционного совещания. Среди них был и автор этих строк, ставший далее активно в нем работать. Причины такого отношения были в том, что наш впервые постоянно действующий, а не декоративный парламент страдал болезнями роста. Все это было вызвано отсутствием в государстве устойчивых политических традиций, отсутствием многопартийности и противоборством двух начал в устройстве государства: принципа разделения властей, принципа полновластия Советов.
Обозреватель "ДМ" М. Бужкевич правильно подметил, что "в Верховном Совете под давлением "непримиримой" оппозиции к этому моменту утвердилась "президентофобия". Многие указы Б.Н. Ельцина встречались дружным отрицанием, некоторые из них действительно далеко не идеальны, недостаточно легитимны. Однако отрицать указы только потому, что они подписаны Президентом, - это уже не мудрая политика, а банальное политиканство" <34>. Естественно, что в этих условиях настал момент, когда нужно было занять не только четкую профессиональную позицию, но и политическую.
--------------------------------
<34> Бужкевич М. О чем спорят народные витии? // ДМ. 1993. 6 июля. С. 1.

Интересно, что авторитет Комитета по законодательству среди членов Верховного Совета РФ и депутатского корпуса в целом был весьма высок, благодаря профессионализму большей части его членов. Парламентом уже в 1992 году стали поручаться Комитету даже функции "ревизора" в отношении организации работы других комитетов и комиссий, Президиума и Верховного Совета в целом. Но реализация одного из таких поручений завершилась неудачей.
В конце августа 1992 г. О. Лацис на основе документов, переданных ему депутатами, представляющими парламентскую коалицию реформ, обвинил Р.И. Хасбулатова в превышении полномочий (введение должности секретаря-координатора, узурпация полномочий своего первого заместителя и др.), а также в подборе кадров с ориентацией на бывших работников ЦК КПСС <35>. В связи с этим была создана возглавляемая автором этих строк Рабочая группа по изучению вопроса о совершенствовании организации деятельности Верховного Совета РФ, его Президиума, комитетов и комиссий <36>. На первом заседании была утверждена развернутая программа деятельности этой группы. 14 октября 1992 г. группа завершила свою работу, придя к выводу, что анализ деятельности Верховного Совета, его Президиума и аппарата свидетельствует о том, что в их работе допускается отступление от Конституции и законов, отметили низкую культуру отдельных заседаний ВС и его Президиума и факты превышения полномочий ПВС и его руководителем.
--------------------------------
<35> Лацис О. Власть есть тайна, или Аппаратная игра в исполнении спикера российского парламента // Известия. 1992. 28 августа. С. 3.
<36> См.: Митюков М.А. Я против шумовых скандалов вокруг персоналий // Абакан. 1992. 16 октября. С. 1; Он же. Парламент новый. А декорации... // Российская газета. 1992. 27 ноября. С. 1 - 2.

Рабочая группа пришла к заключению о необходимости внести изменения в Конституцию о сокращении количества заместителей председателя Верховного Совета и состава секретариата председателя Верховного Совета, который за год увеличился с 14 до 41 сотрудника. Утверждена записка рабочей группы, руководителю поручено дать краткую информацию в печать <37>. В начале ноября автор этих строк выступил на совместном заседании палат с докладом "О совершенствовании деятельности Верховного Совета Российской Федерации, его Президиума и аппарата" <38>. Хасбулатов был раздосадован критичным докладом, бросил реплику: "Неглубокие выводы". И в своем выступлении "перескочил" с организационных и юридических проблем на политические, обвиняя "некоторых политиков" в расколе общества. Вопрос о постановлении по результатам обсуждения переносится на следующее заседание. На другой день О. Буркалева в "Российской газете" сообщала, что "на кардинальные проблемы совершенствования деятельности ВС депутаты выйти так и не смогли". Не удалось этого сделать и через неделю, на совместном заседании палат, после ожесточенной полемики <39>.
--------------------------------
<37> Такая информация опубликована Интерфаксом в московском вечернем выпуске "Известий" на следующий день.
<38> См.: Бюллетень N 14 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 5 ноября 1992 г. С. 4 - 10.
<39> Бюллетень N 18 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 13 ноября 1992 г. С. 14 - 16.

Из осеннего (1992 г.) противостояния с парламентскими оппонентами Р.И. Хасбулатов вышел с идеей проведения отчетов неугодных председателей комитетов и комиссий как инструмента смены их на приверженцев своей линии и политики конфронтации с Президентом. Результаты референдума 25 апреля 1993 г. подвигли его на решительную практическую реализацию этой идеи, формально не противоречащей закону, но в условиях сложившегося соотношения политических сил в Верховном Совете, означавшего подавление в нем как политических противников, так и центристов.
Таким образом, были смещены представляющие демократическое крыло в парламенте председатели отдельных комитетов, и очередь дошла до автора этих строк. Благо, что этому предшествовало заявление С.Н. Бабурина о политической ангажированности Комитета по законодательству и его председателя <40>. Но "лобовая атака" хасбулатовских сторонников захлебнулась. Предложения: 1) об освобождении М.А. Митюкова от должности председателя Комитета по законодательству, 2) о признании работы Комитета неудовлетворительной, 3) о преобразовании Комитета - не получили поддержки Верховного Совета. И лишь предложение о разделении Комитета по законодательству на два: 1) Комитет по конституционному законодательству; 2) Комитет по судебной реформе и текущему законодательству - собрало большинство голосов <41>. Не добившись решения вопроса с "благополучной" для себя политической оценкой, сторонники Хасбулатова пошли на организационный раскол одного из немногих профессионально работающих комитетов в парламенте <42>. "Парламент потерял свою аутентичность", - подвел итог "разделу" Комитета журналист А. Щелкин в статье "Скандал как высшая форма парламентаризма" <43>.
--------------------------------
<40> См. текст: Митюков М.А. Конституционное совещание 1993 года. С. 297 - 298.
<41> Бюллетень N 41 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 24 июня 1993 г. С. 34 - 53.
<42> Об этом событии см.: Митюков М.А. Я придворный закона // Вечерняя Москва. 1993. 29 июня. С. 2; Он же. Новое лицо парламента // НВ. 1993. 2 июля; Он же. Кулуарные страсти // Общая газета. 1993. 9 - 16 июля. С. 2; Он же. Чистка по-парламентски // Человек и право. 1993. N 14 (32). С. 1 - 2.
<43> НВ. 1993. 26 июня.

Начало 90-х годов было насыщено событиями, "потрясающими" государство до основания. К ним относится и "мятеж ГКЧП" 19 - 21 августа 1991 года, когда фактически была совершена попытка государственного переворота с целью восстановить прежнее господство КПСС в стране. Тогда Верховный Совет РСФСР встал на пути "гэкачепистов" и отстоял только возникающие основы нового конституционного демократического строя.
Другим важнейшим событием, повлиявшим на характер последующего развития конституционализма и парламентаризма в стране, можно назвать Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", которым прервано осуществление функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета России и прекращены полномочия народных депутатов РФ <44>. Этот акт явился результатом кризиса власти, противостояния ее законодательной и исполнительной ветвей, развивавшегося в течение 1992 - 1993 гг., особенно обострившегося на фоне работы Конституционного совещания с проектом новой Конституции <45>.
--------------------------------
<44> САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3597.
<45> См.: Митюков М.А. В России кризис власти, а депутаты решают личные проблемы // Абакан. 1993. 23 июля. С. 1 - 2; Он же. Парламент нагнетает обстановку // Абакан. 1993. 24 августа. С. 1 - 2.

Но лишь Конституция Российской Федерации 1993 года смогла стать политико-юридическим механизмом для постепенного, продолжительного и компромиссного разрешения названного кризиса.

Литература

1. Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С.А. Пашин. М., 1992. 111 с.
2. Митюков М.А. Наказуемо исполнением // Невское время. 1993. 24 февраля.
3. Митюков М.А. Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России. М., 2014.
4. Митюков М.А. Предисловие // Сборник нормативных актов о референдуме Российской Федерации. 16 октября 1990 г. - 14 января 1993 г. М., 1993.
5. Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 2689-1 "О Федеративном договоре" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 898.
6. Проблемы конституционного развития Российской Федерации: Сборник статей, посвященных 90-летию проф. Б.С. Крылова. М.: ИЦ Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина, 2013. С. 241 - 251.
7. Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989 - 1995). М., 1997.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ