Злоупотребление властных субъектов нормами конституционного права. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ВЛАСТНЫХ СУБЪЕКТОВ НОРМАМИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

С.А. ДЕНИСОВ

Теория государства и права выделяет наряду с правомерным поведением и правонарушением особый вид правового поведения, которому присвоено название "злоупотребление правом". Теоретики пока не могут договориться о том, каковы границы этого правового явления. С.Г. Зайцева отмечает, что сама категория "злоупотребление правом" остается достаточно неопределенной в правовой науке <1>. А.Б. Венгеров отмечал, что злоупотребление правом есть "явление мало изученное в теоретическом плане" <2>. Одни исследователи под злоупотреблением правом понимают поведение, реализующее общую норму (например, свободу слова), но нарушающее специальную запрещающую норму (например, запрещающую клевету) <3>. Но такое понятие превращает "злоупотребление правом" в разновидность правонарушения. Автор поддерживает употребление более узкого понятия "злоупотребление правом", как поведения, формально соответствующего нормам права (по своей объективной стороне), но не соответствующего целям (назначению) этих норм. Таким образом, по характеру поведения оно похоже на правомерное поведение, но не соответствует ему по своим целям (достигаемым последствиям). Злоупотребление правом может быть запрещено законодателем, и тогда оно превращается в правонарушение, но может и не запрещаться им.
--------------------------------
<1> Зайцева С.Г. "Злоупотребление правом" как правовая категория и как компонент нормативной системы законодательства Российской Федерации. Рязань: Поверенный, 2002. С. 6.
<2> Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М.: Новый юрист, 1998. С. 512.
<3> Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут, 2000. С. 63.

В литературе отмечается, что юридическая конструкция злоупотребление правом возникает в связи с тем, что законодатель не может через детализацию и конкретизацию запретов объявить правонарушениями всевозможные (многообразные) проявления социально неприемлемого поведения людей <4>.
--------------------------------
<4> Гражданское право: В 2 т.: Учебник. М.: БЕК, 1998. Т. 1. С. 390.

Образно злоупотребление правом можно выразить через когда-то хорошо известную фразу В.И. Ленина: "Формально правильно, а по сути издевательство" <5>.
--------------------------------
<5> Ленин В.И. Полное собрание сочинений. М.: Изд-во политической литературы, 1974. Т. 43. С. 328.

Российские исследователи чаще всего обращают внимание на злоупотребление конституционными нормами со стороны граждан и их объединений <6>. Предметом данного исследования является злоупотребление нормами конституционного права со стороны властных субъектов (органов власти и должностных лиц).
--------------------------------
<6> Крусс В.И. Актуальные аспекты проблемы злоупотребления правами и свободами человека // Государство и право. 2002. N 7. С. 46 - 53.

Обычно злоупотребление нормой права властными субъектами происходит в виде действия, например издания нормативного или индивидуального предписания властным субъектом в рамках своих полномочий, наносящего вред конституционным ценностям. Законодатели, используя свои конституционные полномочия, могут издавать законы, направленные на нейтрализацию норм конституционного права <7>. Когда-то В. Гюго отказался от королевской пенсии. В своем письме он указал, что эта пенсия должна даваться от имени народа и за заслуги перед народом. Но король и правительство приватизировали право выдавать пенсию и стали использовать ее для обеспечения лояльности им деятелей искусств <8>. Известно, что названное злоупотребление правом награждать и распределять общественные блага от имени народа широко распространено в мире и используется для подкупа интеллигенции.
--------------------------------
<7> Денисов С.А. Механизм нейтрализации конституционных норм // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 6. С. 2 - 8.
<8> Муравьева Н. Гюго. М.: Изд-во ЦК ВЛКСМ "Молодая гвардия", 1961. С. 153.

Иногда злоупотребление правом имеет вид бездействия со стороны властного субъекта. Судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в своем особом мнении по Определению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П <9> обвинил Конституционный Суд РФ в том, что он уклонился от выполнения своей функции по защите прав и свобод граждан, отказавшись рассмотреть жалобу граждан на нарушение их прав в ч. 5 ст. 5 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании" в открытом, гласном и состязательном процессе, чем потворствовал массовому нарушению прав и свобод граждан.
--------------------------------
<9> Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 6. С. 54 - 57.

Злоупотребить можно учредительной нормой, предписывающей создание какого-либо органа власти или системы этих органов. Например, Конституция РФ разрешает создание Администрации Президента РФ (п. "и" ст. 83). Но на основании ее в России фактически создано теневое правительство, состоящее из непубличных, безответственных перед обществом чиновников, назначенных лично главой государства и реализующих его волю.
Если идет речь о нормотворческой деятельности, то нормотворец может злоупотреблять изданием норм самых разных видов. Он может наделить себя или иные властные органы широчайшими полномочиями, несовместимыми с основами конституционного строя. Он может ограничить права и свободы граждан с помощью обязывающих и запрещающих норм с целью введения авторитарного режима в стране. Сам институт злоупотребления правом широко использовался советским законодателем для установления тоталитарного режима в стране. Всякое использование своих прав гражданами, которое не устраивало административный класс, объявлялось злоупотреблением правом (см. ст. 125 Конституции СССР 1936 г.).
Вред, причиняемый злоупотреблением нормами конституционного права, может быть разный. А.Б. Венгеров отмечал, что злоупотребление правом может приобрести гибельный для всей правовой системы страны характер <10>. Действительно, масштабные злоупотребления нормами конституционного права властными субъектами могут приводить к полному устранению конституционного строя в стране. Деятельность по реализации норм Конституции может превращаться властными субъектами в пустой ритуал, за которым нет конституционного содержания. Таким ритуальным действием часто является проведение процедуры управляемых выборов при отсутствии реальной конкуренции с заранее известным результатом. В пустой ритуал без конституционного содержания может превратиться принятие законов в "карманном" парламенте, выполняющем законорегистрационные функции при главе государства (функция "резиновой печати") <11>. В качестве злоупотребления правом можно рассматривать судебные процессы, направляемые властной рукой извне, когда судьи всего лишь озвучивают решения, принятые каким-то высоким начальством. Такие процессы систематически проводились в СССР, когда формально правосудная деятельность осуществлялась с репрессивными целями.
--------------------------------
<10> Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М.: Новый юрист, 1998. С. 512.
<11> Денисов С.А. Федеральное Собрание: Нотариальная контора при российском президенте? // Россия и современный мир. 2006. N 4 (53). С. 104 - 118.

Злоупотребление нормами Конституции является более тонким инструментом нейтрализации конституционных норм, чем прямое их нарушение. Оно широко используется в "эпоху мошенничества", которая в XX в. сменила эпоху открытой борьбы с конституционализмом. Тем не менее действенность этого инструмента может быть не менее, а иногда и более эффективной. Злоупотребление властными полномочиями является скрытым (тайным) средством борьбы с конституционализмом, противостоять которому труднее, чем открытым нарушениям Конституции.
Вред, причиняемый злоупотреблением нормами конституционного права, зависит от объекта посягательств. Оно может вести к ограничению отдельных прав и свобод человека и гражданина. Например, принятие Федеральным Собранием РФ ряда поправок к ФЗ "Об общественных объединениях" после 2005 г. <12> привело к существенному ограничению свободы объединения в России (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ). Злоупотребления конституционными полномочиями со стороны властных субъектов могут подрывать основы конституционного строя: устранять республиканскую форму правления, разделение властей, демократию, конкуренцию в политической сфере жизни общества, федеративное государственное устройство. Очень часто деятельность властных субъектов в рамках их полномочий направлена на устранение сильной оппозиции и пожизненное сохранение власти над обществом одной властной группы (одного человека). Чаще всего в литературе обращают внимание на злоупотребление главой государства своим правом введения чрезвычайного положения, которое используется для полного захвата власти в стране и ликвидации конституционного строя. Меньше привлекает внимание исследователей злоупотребление конституционными нормами, постепенно ведущее к монократии, когда глава государства, как удав, медленно и почти незаметно удушает ростки гражданского общества и концентрирует власть над страной в своих руках.
--------------------------------
<12> ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ" // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 282; ФЗ от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" // Российская газета. 2012. 23 июля. С. 6.

Вред, причиняемый злоупотреблением нормами конституционного права, может не касаться конституционных ценностей. Например, деятельность органов власти в рамках Конституции страны может приводить к экономическому кризису в стране, деградации ее экономики.
Иногда не ясно, насколько цели, к которым стремится властный субъект в ходе реализации своих конституционных норм, соответствуют конституционным целям. Например, является ли стремление к великодержавию конституционным, особенно если оно сопряжено с ограничением прав человека и гражданина?
Имеются примеры, когда норма конституционного права используется не в соответствии с ее назначением, но поведение властного субъекта не направлено на неконституционные цели. Так, широко распространенной практикой является внесение в список кандидатов в депутаты Государственной Думы лиц, которые не собираются стать депутатами. Выдвижение таких кандидатов ("паровозов") нацелено не на приобретение ими депутатских мандатов, что предполагает норма закона, а на политическую поддержку известной партии. Данную цель нельзя назвать антиконституционной. Описанное поведение, по мнению автора, следует относить к злоупотреблению нормой конституционного права, не наносящему значительного вреда обществу.
Спорным является вопрос о том, считать ли злоупотреблением нормами конституционного права поведение властных субъектов, результатом которого является нарушение нравственных норм. Например, будет ли строительство государственных дач для главы государства и других высших руководителей страны в рамках бюджетных ассигнований злоупотреблением правом? Иногда злоупотребление правом отождествляют с формально правовым, но несправедливым решением <13>.
--------------------------------
<13> Малеин Н.С. Закон, ответственность и злоупотребление правом // Государство и право. 1991. N 11. С. 28.

Злоупотребления нормами конституционного права следует отличать от прямого нарушения норм. Но сделать это бывает достаточно трудно. Так, неясным остается вопрос о том, являлась ли деятельность Президента РФ по формированию органов власти в регионах (2004 - 2012 гг.) только злоупотреблением закрепленным в Законе <14> правом с целью подрыва федеративного характера государства или это простое нарушение Конституции РФ, которая не дает Президенту РФ права на участие в формировании органов власти в регионах и указывает, что субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов власти (ч. 1 ст. 77) и сами образуют органы своей власти (ч. 2 ст. 11). Конституционный Суд РФ не обнаружил здесь ни того ни другого. Трудно найти что-то, если нет желания искать.
--------------------------------
<14> ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" // СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.

Квалификация деяния как злоупотребления нормой конституционного права определяется тем, что мы понимаем под конституционным правом. Для позитивиста, который сводит конституционное право к нормам писаной конституции страны и законодательству, злоупотреблением конституционной нормой будет деяние, дозволенное конституционным актом, но не направленное на достижение целей этого акта. Представитель аксиологического подхода будет настаивать на том, что злоупотреблением следует считать деяние, не соответствующее идеалам конституционализма, вне зависимости от того, закреплены они в действующем конституционном акте или нет. С этой точки зрения само принятие конституционного акта может быть злоупотреблением правом, если оно нацелено не на построение конституционализма в обществе, а на создание его видимости, на попытку сохранить неконституционный строй, одев его в одежды конституционализма (принятие ложной или формальной конституции) <15>.
--------------------------------
<15> Денисов С.А. Неконституционные нормы конституционных актов // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 5 - 7.

Конфликт позитивистского и аксиологического подходов в понимании квалификации злоупотребления нормами конституционного права ярко проявляется при оценке деятельности нормотворческих органов России, постоянно расширяющих полномочия Президента РФ. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений признавал нормы, расширяющие полномочия Президента, не противоречащими Конституции РФ (Постановления от 31 июля 1995 г. N 10-П; от 22 апреля 1996 г. N 10-П; от 30 апреля 1996 г. N 11-П; от 11 декабря 1998 г. N 28-П; от 1 декабря 1999 г. N 17-П; от 25 июня 2001 г. N 9-П; от 4 апреля 2002 г. N 8-П; от 21 декабря 2005 г. N 13-П). Можно допустить, что с позитивистской точки зрения принятие таких норм и поддержание их Конституционным Судом РФ не является злоупотреблением нормами конституционного права. Конституция РФ ставит Президента РФ над всеми ветвями власти и наделяет его широкими полномочиями (ст. 11, глава 4). Законодатели и Конституционный Суд РФ только развивают далее этот принцип верховенства власти Президента РФ. С аксиологической точки зрения, опирающейся не на текст Конституции РФ, а на идеалы республики, демократии, федерализма, правового государства и разделения властей, деятельность законодателей, наделяющих Президента РФ полномочиями, не закрепленными в Конституции РФ, и деятельность Конституционного Суда РФ, оправдывающая это расширение полномочий, явно является злоупотреблением ими конституционными нормами, которое уже привело Россию к монократической форме правления <16>, авторитарному режиму (пока мягкому), имперской организации управления регионами <17>.
--------------------------------
<16> Авдеев Д.А. Республиканская форма правления в свете конституционного монократизма (отечественный опыт) // Государство и право. 2015. N 2. С. 27 - 34.
<17> Денисов С.А. Сохранение и развитие традиций Российской империи в государственном устройстве современной России // Ученые записки юридического факультета. 2014. Выпуск 34 (44). С. 56 - 60.

Позитивист со своим этатистским мышлением будет настаивать на том, что квалифицировать деяние как злоупотребление правом могут только специальные властные органы, например суд <18>. Представители аксиологического подхода, не отрицая необходимости официальной квалификации деяний, считают, что оценку поведения властных субъектов могут осуществлять любые лица: общество в целом, его группы, ученые, отдельные граждане. В связи с этим предлагается выделять разные виды квалификаций: (а) официальная - осуществляемая властными органами в соответствии с нормами позитивного права (например, конституционным судом); (б) политическая - осуществляемая разными политическими группами, партиями; (в) доктринальная - осуществляемая специалистами в конституционном праве; (г) обыденная - осуществляемая гражданами в ходе участия в политической жизни страны.
--------------------------------
<18> Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 413.

В административном государстве <19>, где все органы власти (в том числе суд) представляют единую машину власти, не стоит ожидать от этих органов объективной оценки. По возможности они будут оправдывать деятельность друг друга как правомерную. Конечно, трудно ждать объективной оценки деятельности государственных органов и от борющихся между собой политических групп. Но при наличии политического плюрализма общество сможет познакомиться с разными мнениями о том, злоупотребляют ли органы власти своими конституционными полномочиями. Обычно такие критические оценки звучат во время выборов органов власти. Российский законодатель позаботился о том, чтобы "заткнуть оппозиции рот". Он запретил ей критиковать правящую группу во время избирательных кампаний в средствах массовой информации <20>.
--------------------------------
<19> Денисов С.А. Общая теория административного государства. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2010.
<20> Пункт 23 статьи 5 ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и Гражданский процессуальный кодекс РФ", а также в целях обеспечения реализации законодательства РФ о выборах и референдуме" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2118.

Преимущества неофициальной квалификации деяний властных субъектов в том, что оценщики, ее осуществляющие, не связаны формальными требованиями представления доказательств. Гражданин может опираться на интуицию, как основу своего отказа поддержать находящуюся у власти группу во время выборов в органы власти. При доктринальной квалификации деяний исследователи могут опираться на научные гипотезы. Естественно, что сделанные ими выводы также носят гипотетический характер и могут быть оспорены иными исследователями.
С позитивистской точки зрения Конституционный Суд РФ является последней инстанцией, ставящей точку в споре о том, злоупотребил ли законодатель своими конституционными полномочиями при издании закона. С аксиологической точки зрения исследователь может поставить вопрос о том, не злоупотребляет ли конституционными нормами сам высокий Суд, являются ли уважаемые судьи носителями конституционных идеалов.
В странах, где есть гражданское общество, оно легко отделяет поступки, которые властные органы совершают в своих интересах, от деятельности на пользу этого общества. Там, где есть только общество подданных, "ловить за руку" тех, кто злоупотребляет конституционными нормами, некому. Население доверяет своим "хозяевам" или не способно отличить общественно полезную деятельность от той, которая осуществляется для реализации эгоистических интересов.
Не способствует выявлению фактов злоупотребления нормами конституционного права сама методология юридического позитивизма. Позитивисты принципиально отказываются от исследования последствий реализации норм конституционного права в обществе. Они не желают даже рассматривать вопрос о том, способствуют ли решения Конституционного Суда РФ продвижению России к демократии, республике, правовому государству, или они на руку тем, кто хотел бы вернуться к традиционной для России монократии и авторитаризму. Злоупотребление нормами конституционного права можно выявить, только привлекая для анализа последствий деятельности властных органов знания из области экономики, политологии, социологии, культурологии. Юристы часто ими не обладают и не могут дать правильной юридической квалификации деятельности властных органов.
Закон запрещает Конституционному Суду РФ рассматривать дела, носящие политический характер. Но без выявления политических последствий действия нормы права невозможно оценить, является ли ее принятие конституционным, или мы имеем дело со злоупотреблением законодателем своими конституционными полномочиями, не соответствующим целям конституционализма.
В административном обществе <21> бюрократия требует, чтобы при оценке ее поведения общество исходило из презумпции ее невиновности и добросовестности. Но конституционное право не тождественно праву уголовному и не обязано заимствовать у него его принципы. Сама концепция конституционализма исходит из необходимости ограничения власти государственного аппарата, всегда склонного к злоупотреблению властными полномочиями. Для предотвращения этой опасности вводится разделение властей. Для сохранения конституционализма общество всегда должно смотреть на государственный аппарат с подозрением, исходя из мысли, что власть, как правило, развращает людей и они часто не могут устоять перед соблазном использовать ее в собственных интересах. Кроме того, нормы конституционного права не запрещают разным политическим силам бороться за свою власть. Они не требуют от должностных лиц самопожертвования. Вопрос в мере совмещения эгоистических и общественных интересов. Общество имеет право постоянно ставить вопрос о том, не перешел ли эту меру властный субъект, не пытается ли он приватизировать страну (ту часть благ, которые он имеет в своем распоряжении)?
--------------------------------
<21> Денисов С.А. Административное общество. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2011.

Злоупотребление нормами конституционного права, как любое правовое поведение, имеет свою субъективную сторону. К нему применима конструкция вины.
Очевидно, что злоупотребление правом может осуществляться умышленно (прямой и косвенный умысел). Например, в своем Особом мнении по Определению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов говорит о циничном и ничем не ограниченном произволе, с которым исполнительная власть использует свои полномочия об ограничении права собираться мирно "в своих интересах и вопреки смыслу конституционной нормы" <22>. При косвенном умысле властный субъект предвидит неконституционные последствия использования им конституционной нормы, но безразлично относится к ним. Он не ценит прав граждан, неуважительно относится к ценностям демократии, республики, федерализма.
--------------------------------
<22> Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 6. С. 54.

Автор считает, что злоупотребление нормами конституционного права может осуществляться по неосторожности, когда властный субъект предвидит причинение вреда конституционным ценностям, но надеется избежать его или не предвидит, но должен был и мог их предвидеть. Можно допустить, что некоторые депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации РФ не предвидели того, что, принимая Закон о запрете усыновления детей из детских домов иностранцами <23>, они делают несчастными тысячи детей, которые в результате действия этого Закона никогда не узнают счастья семейной жизни, никогда не смогут назвать кого-то папой и мамой. Может быть, они так жестоки, что их не волнует судьба этих детей. Но они должны были понимать, что их поддержка названного Закона не соответствует целям Конституции РФ, закрепленным в ст. 2 этого акта, что они совершают бесчеловечный поступок.
--------------------------------
<23> ФЗ от 28 декабря 2012 г. N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ" // Российская газета. 2012. 29 декабря. С. 1.

В гражданском праве выделяется такой вид злоупотребления правом, как шикана. Здесь субъект права использует свое право с прямым умыслом причинить вред другому лицу <24>. В конституционном праве подобными шикане могут быть действия в рамках конституционных норм, направленных на борьбу с оппозицией <25>, на устранение действия принципа разделения властей.
--------------------------------
<24> Гражданское право: В 2 т.: Учебник. М.: БЕК, 1998. Т. 1. С. 392.
<25> Денисов С.А. Зачистка политического поля с помощью законодательства // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 8: В 3 томах. М.: Юрист, 2008. Т. 1. С. 715 - 719.

Вредные для общества последствия злоупотребления нормами конституционного права часто выявляются только по истечении значительного времени. Властные субъекты вынуждены признавать этот вред и доказывать, что он был причинен в результате ошибок в управлении (недосмотрели, не учли). Виноватых нет. При другом варианте вину сваливают на правителей, ушедших в мир иной.
Выявить факт злоупотребления нормой конституционного права гораздо сложнее, чем факт нарушения нормы права. Само действие или бездействие властного субъекта не нарушает требования нормы. Властный субъект, естественно, доказывает, что "хотел как лучше, а получилось как всегда...". Так, в своем Постановлении от 1 февраля 2005 г. N 1-П <26> Конституционный Суд РФ утверждал, что ликвидация небольших федеральных партий и региональных партий направлена на развитие демократии в России. Практика показала, что данное Постановление Конституционного Суда РФ и оправданная норма законодательства помогли устранить политический плюрализм в России (нарушение ч. 3 ст. 13 Конституции РФ) и укрепили монополию одной политической организации. Россия стала похожа на коммунистический Китай, где есть одна господствующая политическая организация (КПК) и 7 маленьких партий, призванных выражать интересы небольших групп общества, но даже и не мечтающих прийти к власти в стране. В определенной степени "ошибка" Конституционного Суда РФ была признана, и законодательство о партиях было позже смягчено. Однако последствия ранее принятых решений были настолько ужасными, что восстановить реальный политический плюрализм в стране так и не удалось. По мнению автора, данное Постановление Конституционного Суда РФ нанесло колоссальный урон основам конституционного строя России.
--------------------------------
<26> СЗ РФ. 2005. N. 6. Ст. 491.

Часто властные субъекты имеют в своем подчинении огромный пропагандистский аппарат, армию юристов, которые могут исказить саму суть конституционных норм, подменить одни ценности другими. Для сокрытия факта злоупотребления правом властный орган может манипулировать общественным сознанием, создавать определенные группы граждан, которые должны доказывать, что властный орган действовал в интересах общества. К. Маркс отмечал, что бюрократия систематически выдает собственные интересы за интересы общества, фактически злоупотребляя своим властным положением <27>.
--------------------------------
<27> Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. Т. 1. С. 270 - 271.

Для сокрытия злоупотребления нормами конституционного права властные субъекты подыскивают благовидные предлоги, оправдывающие их деятельность. Так, ликвидация выборности глав регионов в России в 2004 г. <28> прикрывалась целями борьбы с терроризмом и поддержанием единой законности в стране.
--------------------------------
<28> ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" // СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.

Достаточно трудно выявить факт злоупотребления нормами конституционного права, если деяние не прямо приводит к неконституционным последствиям, а только порождает причины и условия для них. Например, поддержка Конституционным Судом РФ ликвидации небольших партий (Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П и от 16 июля 2007 г. N 11-П) не привела к полному устранению многопартийности. Но в результате монополизации политического пространства в стране произошла деградация местных и региональных политических элит. Реальная конкуренция почти исчезла не только на выборах центральных органов власти, но также в регионах и в большинстве муниципалитетов.
Совсем трудно определить, имеем ли мы дело со злоупотреблением нормой конституционного права в тех случаях, когда наряду с вредом для конституционных ценностей деяние приносит и определенную пользу. Так, деятельность Президента РФ по формированию послушных ему органов власти в регионах привела не только к имперской организации власти в стране, но и к укреплению порядка и законности в регионах, в ряде мест были ликвидированы диктаторские режимы. По мнению автора, это не повод для того, чтобы отказываться от квалификации названного деяния как злоупотребления нормами конституционного права.
Злоупотребление нормами конституционного права неизбежно в обществах административного типа, где органы государственной власти находятся вне контроля общества и по своему усмотрению пользуются своими полномочиями. Административное государство этого общества нацелено на сохранение господства административного класса над гражданским обществом и создает только видимость конституционализма в стране. Реализация норм конституционного права здесь обеспечивает только имитацию конституционализма. Действия государственных органов и должностных лиц приобретают характер совершения конституционных ритуалов, за которыми нет конституционного содержания.
Практика показывает, что одни и те же нормы можно использовать в совершенно разных целях. Закрепление президентской формы правления в США не нанесло вреда конституционной жизни страны. Введение тех же институтов в странах Латинской Америки и на других континентах постоянно приводит к возникновению в них диктаторских режимов.
Властные группы часто оправдывают принятие каких-либо норм тем, что они есть в развитых демократических странах мира. Но необходимо выяснять, в каких целях их используют. Введение учета всех членов коммунистической партии в США в соответствии с законом Маккартура спасло страну от попыток антиконституционных переворотов, которые устраивали коммунисты во всем мире. Введение обязательной регистрации всех членов партий в России было использовано для ликвидации демократических партий в стране (в частности, для ликвидации Республиканской партии России), т.е. для отказа движения страны по пути строительства демократии и республики.
Причиной злоупотребления нормами конституционного права часто является неконституционное сознание должностных лиц, которые не уважают права человека, стремятся сохранить монократическую форму правления и авторитарный режим.
Широкий простор для злоупотребления нормами конституционного права может давать само законодательство, в частности введение общедозволительного типа правового регулирования поведения властных субъектов (можно все, что прямо не запрещено). Применение этого типа регулирования к деятельности Президента РФ превратило его в носителя верховной власти не меньшей, чем у государя императора.
Легче осуществлять злоупотребление не вполне определенными нормами конституционного права. Иногда законодатель вместо обязывания предоставляет право должностному лицу, которым легко можно злоупотребить. Например, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ не обязывает, а предоставляет только право Президенту РФ отменять постановления и распоряжения Правительства, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам.
Обращается внимание на то, что за злоупотребление нормами конституционного права часто нет никакой юридической ответственности. Статья 93 Конституции РФ не содержит возможности отрешения Президента РФ от должности за злоупотребление нормами конституционного права, если это злоупотребление не является тяжким уголовным преступлением.
Поскольку большинство злоупотреблений нормами конституционного права со стороны властных субъектов, как правило, носят общественно вредный характер, то следует искать пути борьбы с ними. Первым желанием обычно является устранить норму, которой часто злоупотребляют. Но это не всегда возможно и оправданно. Сама норма полезна, и без нее иногда не обойтись. Например, главы государств, как показывает история, часто используют свое право объявлять чрезвычайное положение в стране для осуществления государственного переворота. Но ни одна страна не может исключить этот институт из конституционного права, ибо не застрахована от необходимости его применения в особых случаях для защиты конституционного строя.
Обычно предлагается обставить норму, которой часто злоупотребляют, какими-то ограничениями. Европейский суд по правам человека постоянно указывает, что для того, чтобы ограничить права и свободы граждан, государства должны иметь убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие необходимость этого ограничения. Иногда способы, позволяющие ограничить возможности для злоупотребления нормами конституционного права, хорошо известны, но их намеренно не желают вводить. Так, исключительное право запретить проведение уличного мероприятия можно было бы передать суду, отняв его у административных органов. Но этого по понятным причинам в России делать не хотят. Хорошо известно, что в правом государстве деятельность должностных лиц должна регулироваться с помощью разрешительного типа правового регулирования (можно только то, что прямо предусмотрено в конституции и законах). Но Конституционный Суд РФ в своих решениях поддерживает применение общедозволительного типа регулирования по отношению к Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ.
В демократических обществах существует политическая ответственность за злоупотребление нормами конституционного права властными субъектами. Избиратель оценивает не законность деятельности выборных должностных лиц, а результаты их деятельности.
На борьбу со злоупотреблением нормами конституционного права нацелено действие принципа разделения властей. Различные ветви власти должны сдерживать друг друга вне зависимости от того, нарушается ли только процедура осуществления властных полномочий, или какой-то орган власти злоупотребляет своими полномочиями. При современном состоянии судебной системы в России мало надежд на то, что суд пресечет злоупотребление нормой конституционного права, осуществляемое властным органом, если это злоупотребление политически мотивировано. На это обратил внимание в своем Особом мнении по Определению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов. Он пишет, что обращение в суд в современной России не является наилучшим и эффективным способом защиты своих прав. В лучшем случае это "может быть лишь актом морального удовлетворения" <29>.
--------------------------------
<29> Пункт 5 Особого мнения судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по Определению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 6. С. 56.

Ключевая роль в защите Конституции от злоупотребления ее нормами должна принадлежать органам охраны Конституции. Десятки решений Конституционного Суда РФ, признающие те или иные законы неконституционными, являются одновременно указателем на случаи, когда законодатель злоупотребил своими нормотворческими полномочиями. Исключениями являются случаи, когда законодатель не ведал, что творил, принял неконституционные законы по ошибке, в силу недомыслия. В целях предупреждения злоупотреблений нормами конституционного права Конституционный Суд толкует неясные нормы Конституции РФ и конституционного законодательства.
Часто Конституционный Суд РФ констатирует право законодателя, предусмотренное Конституцией РФ, регулировать какую-то сферу общественных отношений, отказываясь рассматривать вопрос о наличии злоупотребления этим правом (абз. 2 п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 23 ноября 1999 г. N 16-П <30>; п. 2 Постановления от 21 декабря 2005 г. N 13-П <31>; п. 2.1 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 г. N 10-П <32>; п. 2 Постановлении от 21 марта 2007 г. <33>). Он указывает на свободу усмотрения законодателя. В других решениях он более требователен к законодателю. В п. 4.1 своего Постановления от 15 апреля 2014 г. N 11-П он отметил, что вновь издаваемые законы должны преследовать конституционно значимые цели <34>. Однако это не мешает ему признавать нормы законов, создающие условия для нарушения прав граждан, конституционными. Несмотря на то что судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов обращал внимание Конституционного Суда на то, что ч. 5 ст. 5 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании" систематически используется исполнительными органами для ограничения права граждан собираться мирно, Конституционный Суд РФ не нашел оснований для ограничения дискреции органов власти и признал норму конституционной <35>.
--------------------------------
<30> Российская газета. 1999. 16 декабря.
<31> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336.
<32> СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.
<33> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.
<34> Российская газета. 2014. 23 апреля.
<35> Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 6. С. 49 - 56.

Есть примеры, когда Конституционный Суд РФ своим решением открывал новые просторы для злоупотребления нормой конституционного права властным субъектам. Например, судья Конституционного Суда РФ С.М. Казанцев и судья Конституционного Суда РФ Ю.М. Данилов в своих особых мнениях по делу о досрочном голосовании <36> ярко показали, что досрочное голосование в современной России широко используется властными субъектами для проведения нечестных выборов. В связи с этим в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" был введен общий запрет на такое голосование (п. 1 ст. 65). Однако Конституционный Суд РФ посчитал угрозы, связанные со злоупотреблением правом на досрочное голосование, незначительными и признал общий запрет на досрочное голосование неконституционным <37>. Тем самым он открыл дорогу для массовых фальсификаций во время проведения выборов.
--------------------------------
<36> Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ С.М. Казанцева; Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Ю.М. Данилова. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161829/.
<37> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2014 г. N 11-П // Российская газета. 2014. 23 апреля.

Являясь частью механизма административного государства, Конституционный Суд РФ боится злоупотребления нормами конституционного права, которые могут исходить от граждан и их объединений. Злоупотребления нормами, исходящие от государственных органов, его не пугают. Так, в Постановлении от 1 февраля 2005 г. N 1-П <38> Конституционный Суд РФ указывает на опасность злоупотребления правом на объединение со стороны групп граждан в регионах, которые, создавая региональные и маленькие федеральные партии, могут подорвать единство страны (п. п. 3.2; 3.3). Опасность централизации власти и превращения России в империю в результате того, что государство разрешает действовать только большим партиям (тогда 50 тыс. человек), Конституционный Суд РФ не испугала. Это общая черта правовой политики административных государств, которые боятся своих граждан и пытаются поставить их жизнь в тесные рамки законов, предоставляя широкие возможности для злоупотребления нормами права со стороны должностных лиц и органов власти. Эта политика явно проявляется в концепции ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", "Об общественных объединениях", "О политических партиях", "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании".
--------------------------------
<38> СЗ РФ. 2005. N. 6. Ст. 491.

Современное российское конституционное законодательство и Конституционный Суд РФ вряд ли примут к широкому употреблению юридическую конструкцию злоупотребления нормами конституционного права властными субъектами. Но конституционная наука должна идти впереди законодательства и правоприменения. В ее задачу входит разработка всесторонне развитой доктрины злоупотребления нормами конституционного права со стороны властных субъектов (особенно высших), с помощью которой можно будет описать происходящие в обществе правовые явления.

Литература

1. Авдеев Д.А. Республиканская форма правления в свете конституционного монократизма (отечественный опыт) // Государство и право. 2015. N 2.
2. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М.: Новый юрист, 1998.
3. Гражданское право: В 2 т.: Учебник. М.: БЕК, 1998.
4. Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут, 2000. Т. 1.
5. Денисов С.А. Административное общество. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2011.
6. Денисов С.А. Зачистка политического поля с помощью законодательства // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 8: В 3 томах. М.: Юрист, 2008. Т. 1.
7. Денисов С.А. Механизм нейтрализации конституционных норм // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 6. С. 2 - 8.
8. Денисов С.А. Неконституционные нормы конституционных актов // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 5 - 7.
9. Денисов С.А. Общая теория административного государства. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2010.
10. Денисов С.А. Сохранение и развитие традиций Российской империи в государственном устройстве современной России // Ученые записки юридического факультета. 2014. Выпуск 34 (44).
11. Денисов С.А. Федеральное Собрание: Нотариальная контора при российском президенте? // Россия и современный мир. 2006. N 4 (53).
12. Зайцева С.Г. "Злоупотребление правом" как правовая категория и как компонент нормативной системы законодательства Российской Федерации. Рязань: Поверенный, 2002.
13. Замотаева Е. Конституционно-правовые споры // Конституционное правосудие. Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Издается Центром конституционного права Республики Армения. 2009. N 4 (46).
14. Крусс В.И. Актуальные аспекты проблемы злоупотребления правами и свободами человека // Государство и право. 2002. N 7.
15. Малеин Н.С. Закон, ответственность и злоупотребление правом // Государство и право. 1991. N 11.
16. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по Определению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 6.
17. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ С.М. Казанцева; Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Ю.М. Данилова. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161829/.
18. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ