Региональная конституционная юстиция - завоевание судебного федерализма или системная ошибка?. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РЕГИОНАЛЬНАЯ КОНСТИТУЦИОННАЯ ЮСТИЦИЯ - ЗАВОЕВАНИЕ СУДЕБНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА ИЛИ СИСТЕМНАЯ ОШИБКА? <1>

А.Ю. САЛОМАТИН, А.Д. ГУЛЯКОВ, А.В. ДУНАЕВ

--------------------------------
<1> Статья выполнена на средства гранта РГНФ N 14-03-00284 "Стратегия развития правосудия в условиях глобализации (сравнительно-правовое исследование)".

Активное проведение судебной реформы в России, сочетающее в себе как унификацию правил судопроизводства, так и трансформацию существующих судебных подсистем, неизбежно вовлекает в круг решаемых вопросов проблему учета федеративного устройства государства.
Укрепление единства судебной системы, стремление к единообразию судебной практики и эффективности судопроизводства нередко входит в противоречие с идеями судебного федерализма.
Существует наиболее распространенное определение судебного федерализма как принципа устройства судебной власти в федеративном государстве, связанного с приспособлением институтов судебной власти к федеративному характеру отношений между федеральным центром и составными частями Федерации <2>.
--------------------------------
<2> Тхабисимова Л.А. О некоторых аспектах развития судебного федерализма и региональной политики в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 43.

В отличие от некоторых федеративных государств особенностью организации судебной власти в Российской Федерации является отсутствие судебной системы субъектов РФ. Мировые судьи, хоть и признаются судами субъектов Федерации, могут быть таковыми лишь по порядку назначения (избрания) судей и финансированию материально-технического обеспечения их деятельности. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ в большей степени отвечают принципам судебного федерализма, однако их создание и развитие в России протекает более чем противоречиво.
Первые региональные конституционные суды появились в 1991 г., некоторые - взамен провозглашенных там немногим ранее комитетов конституционного надзора (Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва). Сегодня конституционные (уставные) суды созданы почти во всех республиках, а также в городе федерального значения Санкт-Петербурге, Свердловской и Калининградской областях - всего в 17 субъектах Федерации (по состоянию на 1 марта 2015 г.). О создании конституционных (уставных) судов заявлено в законодательстве в большинстве субъектов РФ. Однако суды в соответствующих регионах так и не созданы, хотя и нормы из конституций и уставов не исключены.
На фоне стагнации роста количества созданных судов заметной стала обратная тенденция, связанная с прекращением их деятельности.
В 1993 г. в Республике Мордовия был принят Закон о Конституционном суде Республике Мордовия, а уже в феврале 1994 г. данный суд был упразднен.
В 1996 г. была образована Уставная палата Иркутской области, а в 1998 г. ее упразднили в связи с перспективой создания Уставного суда Иркутской области. В 2000 г. был принят Закон Иркутской области от 01.06.2000 N 32-оз "Об Уставном суде Иркутской области", но этот суд так и не был создан, а в 2006 году названный Закон утратил силу <3>.
--------------------------------
<3> Ведомости ЗС Иркутской области. 2000. 12 июня.

С 1 января 2014 г. Народным Хуралом Республики Бурятия приостановлена деятельность Конституционного суда Республики Бурятия <4>. В настоящий момент данный суд не принимает и не рассматривает обращения, а решение вопросов финансово-хозяйственной деятельности, связанных с его статусом юридического лица, возложено на администрацию главы Республики Бурятия и Правительство Республики Бурятия.
--------------------------------
<4> Закон Республики Бурятия от 14.11.2013 N 92-У "О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия" // Бурятия. Официальный вестник. 2013. N 124.

С 1 марта 2014 г. упразднен Уставный суд Челябинской области, который являлся самым молодым среди уставных судов <5>. Он был учрежден Законом Челябинской области от 27 октября 2011 г. N 220-ЗО "Об Уставном суде Челябинской области" <6> и начал свою работу лишь в 2012 году.
--------------------------------
<5> Закон Челябинской области от 30.01.2014 N 625-ОЗ "О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Челябинской области" // Южноуральская панорама. 2014. N 16.
<6> Южноуральская панорама. 2011. Спецвыпуск N 64.

На "родине" российской конституционной юстиции, в городе Санкт-Петербурге, трижды, в 2007 и 2009 гг., рассматривался законопроект об упразднении Уставного суда города Санкт-Петербурга, с тех пор как полномочия данного суда были по инициативе Валентины Матвиенко существенно урезаны из-за ее конфликта с предыдущим судейским составом <7>.
--------------------------------
<7> Городской Конституционный суд // Коммерсантъ. 2009. 10 июня. С. 4.

Статья 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (далее - Закон о судебной системе) закрепляет, что в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации <8>. Ключевое значение имеет обязывающее слово "действуют", т.е. Закон содержит императивную норму, предусматривающую создание соответствующих судов в регионах.
--------------------------------
<8> Российская газета. 1997. 6 января.

Вместе с тем ст. 27 Закона о судебной системе делает в отношении судов субъектов РФ изъятие из общего правила. Субъекты Российской Федерации не обязаны, а вправе создавать конституционные (уставные) суды. Часть 1 ст. 27 Закона о судебной системе определяет, что конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Отсутствие специального федерального закона, регламентирующего общие принципы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, с учетом упомянутого противоречия порождает правовую неопределенность в разрешении соответствующих вопросов, вынуждает прибегать к применению федерального законодательства, регулирующего схожие институты судебной власти.
Нельзя не согласиться с мнением О.Х. Качмазова, который отмечает, что применительно к проблеме организации судебной системы субъектов Российской Федерации можно констатировать наличие определенного правового пробела. Так, с одной стороны, законодатель допускает возможность существования судов субъектов РФ и, стало быть, реализацию ими судебной власти, а с другой - не разрешает вопросы судебного строительства в федеративном государстве <9>.
--------------------------------
<9> См.: Качмазов О.Х. Проблемы формирования судебного федерализма России: Материалы 3-й научно-практической конференции. Владикавказ: СОГУ, 2011.

Попытка на федеральном уровне урегулировать назревшую проблему была предпринята на уровне законодательной инициативы одной из республик. Весной 2014 г. Парламентом Республики Северная Осетия - Алания в Государственную Думу был внесен проект "рамочного" Федерального закона N 516143-6 "О конституционных (уставных) судах Российской Федерации" <10>.
--------------------------------
<10> http://www.asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=516143-6.

Проект предусматривает возможность закрепления в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных полномочий конституционного (уставного) суда, помимо полномочий, определенных Законом о судебной системе. При этом законопроект подчеркивает, что конституционный (уставной) суд решает исключительно вопросы права. Законопроект также предусматривает право региона упразднять конституционный (уставной) суд.
Можно сказать, что общие положения законопроекта во многом отражают состояние и проблемы органов региональной конституционной юстиции, не нашедших себя в качестве самостоятельной ветви судебной власти с четкими собственными полномочиями, исключающие политические методы их формирования на региональном уровне.
О том же свидетельствует и официальный отзыв Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2014 г., не поддержавшего законопроект. В отзыве отмечается, что законопроект не имеет самостоятельного предмета правового регулирования, при этом вопрос создания конституционного (уставного) суда субъекта РФ квалифицируется как относящийся к исключительной компетенции субъекта Российской Федерации. По мнению Правительства РФ, установление законодательного регулирования организации уставных судов на федеральном уровне подразумевает необходимость их создания во всех субъектах Российской Федерации, в связи с чем принятие законопроекта будет попыткой вторжения в сферу исключительного ведения субъектов РФ.
Упомянутый отзыв Правительства РФ ни в коем случае нельзя трактовать как самоустранение федерального центра от проблем функционирования единой системы судебной власти в федеративном государстве. Вместе с тем стоит согласиться с мнением С.А. Авакьяна о том, что "для органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации так и не найдена ниша их деятельности" <11>. Специфика такова, что не менее 70 - 80% вопросов, которыми занимается субъект РФ, относится к сферам совместного ведения РФ и субъектов РФ. И, оценивая региональные нормативные правовые акты, конституционные суды субъектов неизбежно упираются в проблему их соответствия федеральному законодательству. А оценивать данную сферу они не вправе. Более того, как раз Конституционный Суд Российской Федерации обладает правом оценивать как законы, так и иные акты субъектов РФ в областях совместного ведения - об этом прямо сказано в п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации.
--------------------------------
<11> Авакьян С.А. Назревшие проблемы конституционного правосудия в субъектах РФ // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 47.

К сужению "фактической подведомственности" региональных конституционных судов приводит нерешенность вопросов разграничения компетенции между существующими конституционными (уставными) судами субъектов РФ и федеральными судами общей юрисдикции.
Норма гражданского процессуального законодательства, позволяющая судам общей юрисдикции в порядке прямого нормоконтроля проверять соответствие законов и иных нормативных актов субъектов Федерации нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, то есть, по сути, и конституциям, и уставам субъектов (п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ во взаимосвязи с ч. ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ), не приведена в соответствие с правовой позицией Конституционного Суда РФ. Напомним, что в 2003 году Конституционный Суд РФ признал норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, неконституционной в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации <12>.
--------------------------------
<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П // Российская газета. 2003. 29 июля.

Вместе с тем подавляющее число споров относительно законности нормативных актов субъектов РФ, рассматриваемых федеральными судами общей юрисдикции в субъектах РФ, выходит за рамки оспаривания региональных конституций и уставов. На практике суды общей юрисдикции в процессе судебного разбирательства таких споров обходят рассмотрение вопросов соответствия проверяемых нормативных актов конституциям и уставам субъектов РФ, отталкиваясь в нормативной оценке непосредственно от Конституции РФ, федеральных и региональных законов. По сравнению с законами субъектов РФ, не столь существенно дополняющими и конкретизирующими волю федерального законодателя по предметам совместного ведения, конституции и уставы субъектов РФ в регулирующем отношении выглядят еще менее значимыми актами.
В результате "размываются границы между конституционным и административным судопроизводством, ставится под сомнение самостоятельность" <13> и, что немаловажно, "нужность" самих конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
--------------------------------
<13> Школа С.Н. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: теоретический и историко-правовой анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 21 - 22.

Федеральный закон от 08.03.2015 N 21-ФЗ "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" <14> предусматривает, что административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и арбитражных судов, рассматриваются судами общей юрисдикции.
--------------------------------
<14> http://www.publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201503090041?index=0&rangeSize=1&back=True.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации определяет рамки подведомственности дел, возникающих из публичных правоотношений, для конституционных (уставных) субъектов РФ по принципу исключения из общего правила, равно как и федеральная конституция определяет полномочия исключительной компетенции регионов по остаточному принципу.
В связи с отсутствием федерального закона, четко разграничивающего границы региональной конституционной и административной юстиции, для конституционных (уставных) субъектов РФ принятые процессуальные нормы означают лишь одно - неуклонное снижение востребованности органов региональной конституционной юстиции.
О том же свидетельствует и реформа процессуального законодательства, направленная на унификацию и упрощение судопроизводства, сопряженная с желанием федерального центра оставить действующие механизмы судебной защиты в рамках существующих судебных подсистем. В связи с созданием Верховного Суда РФ как единого высшего судебного органа руководитель Администрации Президента РФ Сергей Иванов на Всероссийском совещании судей 10 февраля 2015 г. напомнил, что "у власти нет намерения проводить новую крупномасштабную и крайне дорогостоящую реформу, устраивая очередную "ломку" сложившейся системы" <15>.
--------------------------------
<15> Суд против казни // Российская газета. 2015. 11 февр.

Последовательные шаги федерального центра недвусмысленно показывают, что выявление практической востребованности региональной конституционной юстиции не находится в фокусе внимания законодателя. Более того, имеющиеся процессуальные противоречия ставят под вопрос целесообразность существования, а тем более создание конституционных (уставных) судов как самостоятельной судебной подсистемы во всех без исключения субъектах РФ.
Немаловажен и финансовый вопрос. Содержание региональных конституционных (уставных) судов полностью лежит на плечах самих субъектов Российской Федерации, затраты исчисляются десятками миллионов рублей в год. С учетом дотационности большинства регионов и насущного требования бюджетной экономии возникает вопрос, какова же эффективность немалых расходов.
Если суды общей юрисдикции и арбитражные суды с каждым годом испытывают все большую нагрузку, то в конституционные (уставные) суды субъектов РФ никто не спешит, население либо о них не знает, либо относится с недоверием. Значительное число определений об отказе в принятии обращений граждан выносится в связи с их неподведомственностью конституционному (уставному) суду. В итоге ежегодное количество жалоб граждан во многих региональных конституционных судах не достигает и десяти.
По информации, опубликованной на официальных сайтах конституционных (уставных) судов субъектов РФ, в 2014 г. наибольшую результативность показали уставные суды Калининградской и Свердловской областей (11 и 5 постановлений соответственно). Уставный суд города Санкт-Петербурга вынес 3 постановления.
Деятельность республиканских конституционных судов в 2014 г. завершилась с меньшим результатом. Конституционные суды Карелии, Татарстана, Марий Эл, Северной Осетии - Алании приняли по 4 постановления; Конституционный суд Республики Ингушетия - 3; Конституционный суд Республики Коми - 2 постановления, по одному постановлению было принято конституционными судами Дагестана и Тывы.
Ни одного постановления в прошедшем году не вынесено конституционными судами Адыгеи, Бурятии, Башкортостана и Кабардино-Балкарии. Оценить работу конституционных судов Чечни и Якутии не представилось возможным по причине отсутствия официальных сайтов последних.
Также обращает на себя внимание резкое снижение ежегодного числа принимаемых постановлений, в разы, по сравнению с количеством постановлений, принятых в 90-х - начале 2000-х годов. Многие правоведы объясняют данный факт тем, что большинство региональных конституционных (уставных) судов субъектов РФ, представленных в республиках, защищали прежде всего положения республиканских конституций, положения которых нередко существенно расходились с общефедеральной Конституцией, а зачастую и противоречили ей. После приведения республиканских конституций в соответствие с Конституцией РФ и укрепления вертикали власти последовал поиск сферы применения органов региональной конституционной юстиции, сопряженный с заметным ослаблением практического воплощения принципов судебного федерализма. В этой связи интересными представляются изучение разноплановой практики функционирования судебных систем других федеративных государств, оценка возможности заимствования их опыта, соотносимости зарубежной практики с российскими правовыми традициями и действительностью.
Следует отметить, что в каждом конкретном федеративном государстве судебный федерализм выражается по-разному.
Например, судебная система США на региональным уровне может значительно различаться в зависимости от конкретного штата, как по количеству судебных органов, так и по сложившейся судебной практике разрешения споров.
В условиях американской модели федерализма, сложившейся "снизу", по инициативе местных элит и с согласия местных граждан подобная децентрализованная система работает.
В условиях Российской Федерации, где федерализм сложился "сверху", по инициативе центральной власти, судебная децентрализация была бы неэффективной. В общественном сознании региональное конституционное правосудие воспринимается негативно, как чисто местнические органы, послушные как исполнительные, так и законодательные власти субъекта РФ. В отдельных случаях некоторые суды впадают в другую крайность, становясь в большей мере политическими органами, входя в конфронтацию с властью субъекта Федерации. Имело место дело, когда Уставный суд Челябинской области в феврале 2013 г. по результатам рассмотрения жалобы гражданки Н.П. Андреевой признал Закон Челябинской области от 28 ноября 2002 г. N 114-ЗО "О транспортном налоге" <16> частично не соответствующим областному уставу. Законодательное собрание Челябинской области было категорически несогласно с такой позицией суда и посчитало постановление суда вмешательством в его дискреционные полномочия как законодателя субъекта Российской Федерации, в чем оно было поддержано Конституционным Судом РФ <17>.
--------------------------------
<16> Южноуральская панорама. 2002. 30 ноября.
<17> Постановление Конституционного Суда РФ от 02.12.2013 N 26-П // Российская газета. 2013. 10 декабря.

В ФРГ профессиональные политики настаивают на политической нейтральности конституционного правосудия, указывая, что конституционные суды решают лишь правовую проблему, оставляя политические решения за компетентным органом. Для поддержания репутации германского правосудия юристы и политики ФРГ все чаще говорят не о "политизации юстиции", а о "юридизации политики", которая должна означать внесение начал высшей справедливости в политическую деятельность <18>. По общему правилу в Германии конституционное правосудие не должно ставить под сомнение действия законодателя при регулировании общественных отношений, конституционный контроль осуществляется только в том случае, когда поднимаются вопросы права <19>. Неспособность органов законодательной и исполнительной власти регулировать политические конфликты не должна компенсироваться деятельностью конституционного суда <20>.
--------------------------------
<18> Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988. С. 166.
<19> Bugiel K., Meyer H. Umweltschutz und Handlungsdefizite des Gesetzgebers - nur begrenzt ein Thema fur die Verfassungsgerichtsbarkeit // NJW. 1985. N 14. P. 780.
<20> Lerche P. Verfassungsgerichtsbarkeit in besondern Situationen. Munchen, 2001. P. 13.

В отличие от ФРГ отсутствие у конституционных (уставных) судов субъектов РФ "собственной" компетенции, обусловленной необходимостью реализации на региональном уровне федеративных начал и соответствующих им региональных полномочий, позволяет говорить о системном пробеле в российской судебной системе.
Как свидетельствует практика, каждый новый суд, пытаясь определить свое место в системе судебных органов, неизбежно либо дублирует функции судов общей юрисдикции и Конституционного Суда РФ, либо вовлекается в политико-правовую плоскость взаимоотношений различных ветвей власти в регионе.
К сожалению, конституционные и уставные суды субъектов Федерации пока не нашли своего должного места в судебной системе Российской Федерации, и требуется самая тщательная экспертиза для определения степени их общественной востребованности и судебно-правовой полезности.

Список использованной литературы

1. Авакьян С.А. Назревшие проблемы конституционного правосудия в субъектах РФ // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 47.
2. Городской Конституционный суд // Коммерсантъ. 2009. 10 июня. С. 4.
3. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1999. С. 295.
4. Качмазов О.Х. Проблемы формирования судебного федерализма России: Материалы 3-й научно-практической конференции. Владикавказ: СОГУ, 2011.
5. Суд против казни // Российская газета. 2015. 11 февр.
6. Тхабисимова Л.А. О некоторых аспектах развития судебного федерализма и региональной политики в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 43.
7. Уставные суды перестали быть независимыми // Коммерсантъ. 2006. N 27. С. 47.
8. Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988. С. 166.
9. Школа С.Н. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: теоретический и историко-правовой анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 21 - 22.
10. Bugiel K., Meyer H. Umweltschutz und Handlungsdefizite des Gesetzgebers - nur begrenzt ein Thema fur die Verfassungsgerichtsbarkeit // NJW. 1985. N 14. P. 780.
11. Lerche P. Verfassungsgerichtsbarkeit in besondern Situationen. Munchen, 2001. P. 13.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ