Народовластие как конституционная ценность. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НАРОДОВЛАСТИЕ КАК КОНСТИТУЦИОННАЯ ЦЕННОСТЬ

А.Н. КОСТЮКОВ

Непрерывно происходящие в российской правовой системе процессы реформирования актуализируют обращение к проблеме конституционных ценностей. Использование конституционных ценностей облегчает выбор между конституционными принципами как ориентирами для изменений в законодательстве и практике публичного управления. Это обусловлено такими свойствами конституционных ценностей, как полезность, важность, значимость и в целом благотворность для всех субъектов общественных отношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Маврин С.П. Конституционные ценности и их роль в российской правовой системе // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 3. С. 1 - 13.

В государственно-правовой науке используются различные подходы как к дефиниции конституционных ценностей, так и к определению их состава. Конституционный Суд РФ для характеристики системообразующих правовых категорий, закрепленных Конституцией РФ, использует в своих решениях различные термины: конституционно значимые ценности, конституционно защищаемые ценности, конституционно охраняемые ценности, базовые ценности конституционного строя РФ <2>. Полагаем, что термин "конституционные ценности" является наиболее общим, объединяющим в своем содержании сущность вышеперечисленных категорий.
--------------------------------
<2> См.: Ераклинцева Е.В. Суверенитет и демократия как конституционные ценности современной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 18.

Наиболее часто в правовой науке в дефиниции конституционных ценностей, в том числе народовластия, используется термин "принципы" <3>. Так, И.А. Карасева под конституционными ценностями понимает "основополагающие правовые принципы и иные нормы общего характера, определяющие приоритеты развития и защиты общественных отношений в различных сферах жизни, закрепленные в Конституции и (или) выводимые из ее содержания путем официального толкования" <4>, С.П. Маврин - "рассчитанные на благотворный эффект при своем практическом воплощении в жизнь эксплицитно выраженные либо имплицитно подразумеваемые Конституцией России идеи, идеалы, принципы, стандарты и цели, на которые должны ориентироваться либо которых должны придерживаться или достигать в своей деятельности наши граждане, их объединения, российское общество в целом и все его публичные власти" <5>.
--------------------------------
<3> См.: Зенин С.С. Динамизм конституционного принципа народовластия в Российской Федерации: теоретический аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 11. С. 3 - 8.
<4> Карасева И.А. Конкуренция конституционных ценностей в правоприменительной практике России и зарубежных государств // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 4. С. 75 - 85.
<5> Маврин С.П. Указ. соч. С. 1 - 13.

Вместе с тем, полагаем, приравнивать конституционные ценности ко всем конституционным принципам методологически неверно. Конституционные принципы пронизывают весь текст Основного Закона. В то время как по обоснованному замечанию В.И. Крусса, "ценностно-идентифицирующее значение имеет большинство положений первой и второй глав и некоторые положения последующих глав Конституции" <6>.
--------------------------------
<6> Крусс В.И. Актуальные аспекты проблемы злоупотребления правами и свободами человека // Государство и право. 2010. N 7. С. 18.

К конституционным ценностям следует относить только "ядро" конституционных принципов. А именно те из них, которые, во-первых, выражают интересы, наиболее значимые для всего общества; во-вторых, имеют наиболее общий характер; в-третьих, предопределяют содержание конституционных принципов; в-четвертых, выступают ориентиром при изменении иных конституционных норм, в том числе имеющих общий характер.
Конституционные ценности представляют собой систему, которая "образует своего рода идейно-смысловой каркас Конституции нашей страны" <7>.
--------------------------------
<7> Абрамова О.К. Конституционные ценности как особая форма выражения права // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 12. С. 24 - 25.

К числу конституционных ценностей исследователи причисляют нравственность, здоровье, права и законные интересы людей, обороноспособность и безопасность Российского государства <8>, идеи верховенства права и справедливости <9>, достоинство личности; в целом основы конституционного строя, выделенные в первой главе Конституции РФ <10>.
--------------------------------
<8> См.: Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М., 2007. С. 191.
<9> См.: Пресняков М.В. Справедливость в системе конституционно-правовых ценностей // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 16. С. 7.
<10> Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. N 12. С. 3; Абрамова О.К. Указ. соч. С. 24 - 25.

Следует согласиться с Н.С. Бондарем, который рассматривает конституционные ценности как систему, явленную "в трех основополагающих измерениях: 1) ценность самой по себе конституции; 2) ценности, которые прямо закреплены в нормах и институтах конституции; и 3) имплицитно выраженные конституционные ценности как результат практической конституционно-судебной аксиологии" <11>.
--------------------------------
<11> Бондарь Н.С. Конституционные ценности - категория действующего права (в контексте практики Конституционного Суда России) // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 6. С. 3.

В системе конституционных ценностей особое место как одна из наиболее значимых занимает идея народовластия <12>. Народовластие - это особая модель взаимоотношений между властью и народом, между личностью, государственными и общественными структурами <13>.
--------------------------------
<12> Шустров Д.Г. Иерархия конституционных ценностей // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 6 - 15.
<13> См.: Комарова В.В. Особенности непосредственного народовластия на местном уровне осуществления публичной власти // Евразийский юридический журнал. 2013. N 11. С. 87 - 89.

Как обоснованно указывает С.П. Маврин, "идея о признании в нашей стране высшей ценностью человека реализуема в конституционно-правовом смысле исключительно через осуществление его конституционных прав и свобод либо непосредственно, либо посредством деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и правосудия" <14>. Вместе с тем полагаем, что народовластие как ценность предполагает приоритет непосредственной формы реализации прав и свобод человека над опосредованной. "Народу принадлежит учредительная власть... для решения базовых, кардинальных вопросов" <15>.
--------------------------------
<14> Маврин С.П. Указ. соч. С. 1 - 13.
<15> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. С. 74.

Существование народовластия как конституционной ценности накладывает на государство обязательство не только по его уважению и защите, но и по обеспечению воплощения данной ценности в правопорядке <16>.
--------------------------------
<16> См.: Шустров Д.Г. Иерархия конституционных ценностей // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 6 - 15.

Вместе с тем законодательная деятельность последних лет позволяет констатировать, что реформирование отдельных институтов, а в ряде случаев целых отраслей законодательства осуществляется в противоречии с ценностью народовластия. Наиболее характерно игнорирование данной конституционной ценности в рамках проводимой в стране муниципальной реформы. Причем обоснованием последовательного ограничения народовластия в рамках муниципальной реформы выступает формальное расширение полномочий субъектов Федерации за счет предоставления возможности определения одной из моделей организации местного самоуправления, якобы в целях учета местных особенностей. Между тем о народовластии, равно как и подлинной децентрализации в ситуации, когда предложенные субъектам модели не отражают всего многообразия имеющихся, а выбор конкретной модели осуществляет не население муниципального образования непосредственно, говорить не приходится.
Ограничение народовластия прослеживается в закреплении в законодательстве о местном самоуправлении порядка формирования внутригородских районов в городских округах.
В соответствии с п. "г" ч. 4 ст. 2 Федерального закона N 136-ФЗ "изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа".
Согласно п. "д" ч. 16 ст. 2 Федерального закона N 136-ФЗ "численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта РФ".
В соответствии с п. "в" ч. 16 ст. 2 Федерального закона N 136-ФЗ представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта РФ и уставом городского округа: а) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства; законом субъекта и уставом муниципального образования может быть установлена норма представительства одного внутригородского района, не превышающая одну треть состава представительного органа городского округа с внутригородским делением; б) может избираться на муниципальных выборах на основе равного и прямого избирательного права.
Перекладывая решение перечисленных вопросов формирования внутригородских районов с местного уровня на уровень субъекта РФ, федеральный законодатель нарушает положения ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления. Кроме того, создание новых муниципальных образований (внутригородских районов) внутри городского округа является изменением границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Указанное положение закона противоречит ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой подобное изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, осуществляемое законом субъекта РФ, помимо прочего, противоречит ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума.
Законодатель подверг сомнению принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления, в чем также усматривается неоправданное ограничение народовластия.
В Постановлении от 18 мая 2011 г. N 9-П Конституционный Суд РФ допустил возможность формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений. И итоговое решение, и его аргументация стали предметом обоснованных замечаний со стороны отдельных судей Конституционного Суда РФ. В.Г. Ярославцев справедливо отметил, что отчуждение народа от принятия властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов публичной власти, ведет к искажению самой сути демократического правового государства, основанного на принципах народовластия. Наиболее последовательна позиция Г.А. Гаджиева, указавшего, что граждане имеют право избирать органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации), а местное самоуправление осуществляется гражданами путем выборов (ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации). "Исходя из вытекающего из конституционного принципа самостоятельности равенства муниципальных образований [отраженного в Постановлении от 16 октября 1997 г. N 14-П, Постановлении от 23 марта 2000 г. N 4-П] в муниципальном районе должны избираться (а не формироваться) представительные органы на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права. Только такой подход совместим с требованиями Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (ч. 2 ст. 3)" <17>.
--------------------------------
<17> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева; Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. N 4.

Как представляется, отраженная в Постановлении от 18 мая 2011 г. N 9-П двоякая и далее повторенная позиция Конституционного Суда РФ проложила прямую дорогу к новеллам Закона N 136-ФЗ, закрепившим за субъектами Федерации право отменять прямые выборы глав муниципальных образований и представительных органов городских округов.
Положения Федерального закона N 136-ФЗ, предполагающие отмену прямых выборов глав муниципальных образований (в особенности городских округов), противоречат ст. ст. 3, 12, а также ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, согласно которым народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно <18>. Кроме того, данные положения противоречат ч. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления <19>, согласно которой местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
--------------------------------
<18> См. об этом: Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 58 - 63.
<19> Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ // Бюллетень международных договоров. 1998. N 11.

Как справедливо замечает Т.М. Бялкина, главным субъектом оценки качества решения вопросов местного значения, эффективности деятельности органов муниципальной власти должно выступать население соответствующего муниципального образования, поскольку оно испытывает на себе все последствия управленческой деятельности муниципальных органов. "Население должно иметь возможность самостоятельно формировать состав выборных органов из числа наиболее достойных своих представителей и осуществлять контроль за их деятельностью" <20>.
--------------------------------
<20> Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 60 - 64.

Глава местной администрации в соответствии с п. п. "а", "г" ч. 18 ст. 2 Федерального закона N 136-ФЗ назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, на срок, определяемый уставом городского округа с внутригородским делением. При этом половина членов конкурсной комиссии назначаются представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта РФ. Данная норма, по сути, означает назначение главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, что является прямым нарушением конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ). Такой глава по факту становится независимым от представительного органа местного самоуправления и от населения, а зависимым только от назначившего его высшего должностного лица субъекта РФ. А как показывает практика, только избранный руководитель поддерживает тесную связь с избравшими его жителями муниципального образования, учитывает общественное мнение при осуществлении своей деятельности, поскольку получает мандат доверия непосредственно от избирателей. С отменой прямых выборов существенно снизился уровень ответственности за качество принимаемых решений. Критерии оценки эффективности деятельности муниципальных должностных лиц в данном случае непонятны. Граждане фактически полностью отстранены от данного процесса, что также не добавляет легитимности указанным должностным лицам.
Отвлекаясь от политического контекста происходящих преобразований, необходимо отметить, что повсеместное и объективно необусловленное внедрение модели "сити-менеджера" является губительным для местного самоуправления как конституционной ценности, поскольку de facto ограничивает самостоятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, создает законную возможность манипулирования должностью главы местной администрации и влечет фактическую зависимость "сити-менеджеров" от глав регионов <21>. Подобная политика несет в себе колоссальный деструктивный заряд, способный свести местное самоуправление всего лишь к декларации.
--------------------------------
<21> См. об этом: Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. М.: Юрлитинформ, 2012.

В науке конституционного и муниципального права давно не вызывает никаких сомнений то обстоятельство, что муниципально-организованная власть является одним из самых значимых институтов нашего общества, от качества которого зависят не только наше индивидуальное благополучие, структура экономики, реализация прав человека, но и демократизация общества и государства в целом. Поэтому недостатки в области местного самоуправления, его зачаточное во многих отношениях состояние свидетельствуют о том, что демократизм государства, по крайней мере с этой точки зрения, оставляет желать лучшего. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации является одним из ключевых направлений государственного строительства и становления гражданского общества. Поэтому вопросы эффективной организации местного самоуправления, социально-экономического развития территорий должны стать приоритетными как для общества, так и для государства и рассматриваться в тесной взаимосвязи с политическим и экономическим развитием страны. Вопросы реализации местного самоуправления должны быть направлены на человека, улучшение его уровня жизни и благосостояния <22>.
--------------------------------
<22> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. С. 236.

При этом, как справедливо отмечают А.А. Джагарян и Н.В. Джагарян, будучи одной из форм реализации публичной власти народа, местное самоуправление входит в конституционный механизм народовластия и в единстве с органами государственной власти осуществляет управление делами государства. В связи с этим государству не может быть свойственно безразличие в вопросе о том, как именно устроено местное самоуправление, в каких областях и какими средствами оно действует <23>.
--------------------------------
<23> Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 2. С. 17.

Представляется, что принятием и реализацией Федерального закона N 136-ФЗ за ширмой "оптимизации организации местного самоуправления" оформлен результат последовательного ограничения народовластия в сфере местного самоуправления, его встраивания в вертикаль государственной власти <24>. Органы местного самоуправления практически по всем позициям подчинены органам государственной власти субъектов РФ. Между тем отказ от заложенной в Конституции РФ и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ ценности народовластия, новая перестройка местной власти нанесут непоправимый ущерб Российскому государству в целом и каждому конкретному гражданину, приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее развития и демократизации, серьезному снижению темпов экономического развития муниципальных образований.
--------------------------------
<24> См.: Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 61 - 64.

Литература

1. Абрамова О.К. Конституционные ценности как особая форма выражения права // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 12.
2. Бондарь Н.С. Конституционные ценности - категория действующего права (в контексте практики Конституционного Суда России) // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 6.
3. Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1.
4. Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 2.
5. Ераклинцева Е.В. Суверенитет и демократия как конституционные ценности современной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010.
6. Зенин С.С. Динамизм конституционного принципа народовластия в Российской Федерации: теоретический аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 11.
7. Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. N 12.
8. Карасева И.А. Конкуренция конституционных ценностей в правоприменительной практике России и зарубежных государств // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 4.
9. Комарова В.В. Особенности непосредственного народовластия на местном уровне осуществления публичной власти // Евразийский юридический журнал. 2013. N 11.
10. Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2.
11. Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4.
12. Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. М.: Юрлитинформ, 2012.
13. Крусс В.И. Актуальные аспекты проблемы злоупотребления правами и свободами человека // Государство и право. 2010. N 7.
14. Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М., 2007.
15. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008.
16. Маврин С.П. Конституционные ценности и их роль в российской правовой системе // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 3.
17. Пресняков М.В. Справедливость в системе конституционно-правовых ценностей // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 16.
18. Шустров Д.Г. Иерархия конституционных ценностей // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ