ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОЛЛЕГИАЛЬНОСТЬ В РАБОТЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА НА ПРИМЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ДРУГИХ СТРАН СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
А.В. НЕЧКИН
Во всех странах Содружества Независимых Государств (СНГ) существуют коллегиальные высшие органы исполнительной власти - правительства. Коллегиальным орган именуется только в случае, если его решения принимаются при равном участии всех входящих в его состав членов. Соответственно, непосредственное участие членов правительства в принятии правительством решений заслуживает отдельного рассмотрения, так как именно от него главным образом зависит обеспечение коллегиальности в работе последнего.
В Российской Федерации на заседаниях правительства решения принимаются общим согласием. Однако на основании предложения члена правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов правительства <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 37 Регламента Правительства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" (в ред. от 13.03.2015) // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.
В ряде других стран СНГ установлен несколько иной порядок. Так, в Республике Беларусь, Узбекистане, Армении, Украине и Молдове решения на заседаниях правительства принимаются большинством голосов <2>. Кроме того, в Казахстане, Таджикистане и Кыргызстане правительственные решения также принимаются на заседаниях большинством голосов <3>. Однако в Казахстане, Таджикистане и Кыргызстане решение правительства может быть принято также и без проведения заседания. Так, в Казахстане допускается проведение заочного голосования <4>, а в Таджикистане допускается проведение письменного опроса членов правительства <5>. Возможность проведения письменного опроса предусмотрена и в Кыргызстане <6>.
--------------------------------
<2> См.: ч. 4 ст. 32 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" (в ред. от 07.05.2014) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. N 184. 2/1521; п. 66 Регламента Кабинета Министров Республики Узбекистан, утв. Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 14.02.2005 N 62 "О Регламенте Кабинета Министров Республики Узбекистан" (в ред. от 06.04.2015) // Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2015. N 13. Ст. 155; п. 49 Указа Президента Республики Армения от 18 июля 2007 г. N УП-174 "Об утверждении Порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения и подведомственных ему иных государственных органов" (в ред. от 4 июля 2009 г.) // Ведомости Республики Армения. 2009. N 35 (701). Ст. 818; ч. 2 ст. 41 Закона Украины от 27.02.2014 N 794-VII "О Кабинете Министров Украины" (в ред. от 26.04.2015) // Официальный вестник Украины. 2014. N 20. Ст. 619; ч. 4 ст. 25 Закона Республики Молдова от 31 мая 1990 г. N 64-XII "О Правительстве" (в ред. от 03.05.2013) // Официальный монитор Республики Молдова. 2002. N 131 - 133.
<3> См.: п. 64 Регламента Правительства Республики Казахстан, утв. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года N 1300 "О Регламенте Правительства Республики Казахстан" (в ред. от 27.04.2015) // САПП Республики Казахстан. 2002. N 44. Ст. 443; п. 27 Регламента Правительства Республики Таджикистан, утв. Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 07.10.2001 N 419 "О Регламенте Правительства Республики Таджикистан" (в ред. от 02.02.2009). URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=24004; ч. 6 ст. 14 Конституционного закона Кыргызской Республики от 18 июня 2012 г. N 85 "О Правительстве Кыргызской Республики" (в ред. от 24.05.2014) // Эркин Тоо. 2012. 29 июня.
<4> См.: п. п. 65 - 69 Регламента Правительства Республики Казахстан.
<5> См.: п. 4 Регламента Правительства Республики Таджикистан.
<6> См.: ч. 9 ст. 14 Конституционного закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики".
По нашему мнению, коллегиальность по своей сути должна предполагать голосование, а не единогласное одобрение решения. Иными словами, закон должен предполагать в качестве нормы изначальный плюрализм мнений, то есть возможность члена Правительства Российской Федерации (РФ), исключительно в рамках заседания, открыто не соглашаться с мнением большинства членов правительства. Причем процедура принятия Правительством РФ решений должна предполагать возможность проведения на основании предложения члена правительства при поддержке такого предложения большинством присутствующих на заседании членов правительства тайного голосования. Эти меры позволят более объективно выявлять отношение членов правительства к тем или иным решениям Правительства РФ, что в итоге положительно отразится на качестве их исполнения.
Влияние на степень коллегиальности процедуры принятия правительством решений оказывает и то, от какого числа членов правительства отсчитывается большинство голосов, требуемое для принятия решения. Так, в ряде стран СНГ (Кыргызстан, Казахстан, Узбекистан, Таджикистан, Украина, Молдова) требуется большинство голосов всех членов правительства. В ряде других стран СНГ (Российская Федерация, Республика Беларусь, Армения) необходимо большинство голосов лишь присутствующих на заседании членов правительства.
Кроме того, нельзя не брать во внимание нормы о необходимом кворуме, при котором заседание правительства считается правомочным. Так в ряде стран СНГ заседание правительства правомочно, если на нем присутствует не менее 2/3 членов правительства (Кыргызстан, Казахстан, Таджикистан) <7>. В Молдове заседание правительства правомочно, если на нем присутствует большинство членов правительства <8>. В Армении заседание правительства правомочно, если на нем присутствует более половины членов правительства <9>. В Российской Федерации и Республике Беларусь заседание правительства правомочно, если на нем присутствует не менее половины членов правительства <10>.
--------------------------------
<7> См.: ч. 5 ст. 14 Конституционного закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики"; ч. 4 ст. 18 Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года N 2688 "О Правительстве Республики Казахстан" (в ред. от 29.09.2014) // Ведомости. 1995. N 23. Ст. 145; п. 22 Регламента Правительства Республики Таджикистан.
<8> См.: ч. 3 ст. 25 Закона Республики Молдова "О Правительстве".
<9> Пункт 42 Указа Президента Республики Армения "Об утверждении Порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения и подведомственных ему иных государственных органов".
<10> См.: п. 34 Регламента Правительства Российской Федерации; ч. 1 ст. 32 Закона Республики Беларусь "О Совете Министров Республики Беларусь".
Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что правительства стран СНГ являются коллегиальными высшими органами исполнительной власти, но степень этой самой коллегиальности у них различна. Так, например, если взять для сравнения правительства Казахстана и Российской Федерации, то решение по аналогичному вопросу на своем заседании первым может быть принято при наличии на заседании 2/3 состава правительства, при условии что решение поддержит большинство членов, которое отсчитывается от всего состава правительства. В то время как Правительство России может принять решение при наличии на заседании половины своего состава, при условии что решение поддержит лишь большинство присутствующих на заседании членов правительства.
Для наглядности представим этот же самый пример в цифрах. Так, если условно взять правительства Российской Федерации и Республики Казахстан с равным составом, включающим 20 членов, то нетрудно подсчитать, что заседание Правительства РФ будет правомочно при наличии на нем 10 членов, а Правительства Республики Казахстан - при наличии на нем 14 членов. Для принятия решения Правительству РФ необходимо 6 голосов членов правительства, а Правительству Республики Казахстан - уже 11 голосов.
Как видно, ценность голоса отдельного члена правительства в сравниваемых государствах различна, причем не в пользу Российской Федерации, где она, по нашему мнению, недопустимо низка. Особенно для органа, несущего исключительно коллективную политическую ответственность за свои решения, результатом привлечения к которой является досрочное прекращение полномочий всего состава Правительства РФ. Поэтому, видится, хотя бы часть особо важных вопросов, решения по которым должны приниматься исключительно на заседаниях Правительства РФ <11>, должна приниматься на заседаниях, на которых присутствует не менее 2/3 членов правительства, большинством голосов всех членов правительства, а не большинством голосов лишь присутствующих на заседании членов правительства.
--------------------------------
<11> См. их перечень в ст. 28 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 23.05.2015) // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
К таким особо важным вопросам, по нашему мнению, следует отнести: принятие решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; рассмотрение ежегодных отчетов правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; принятие решения о внесении правительством законопроектов в Государственную Думу; рассмотрение проектов программ приватизации федеральной государственной собственности; рассмотрение вопросов заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации; образование Президиума Правительства РФ; утверждение Регламента Правительства РФ и Положения об Аппарате Правительства РФ.
Решения по другим вопросам, не относящимся к вопросам, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ, можно было бы принимать без проведения заседания правительства в рамках письменного опроса членов правительства, по аналогии с тем, как это сделано в некоторых странах СНГ, что позволило бы гарантированно обеспечить степень коллегиальности в процедуре принятия правительственных решений, даже большую, чем аналогичная степень, которую обычно обеспечивает заседание Правительства РФ. В случае если нормативно будет закреплено, что в строго установленный срок свое мнение должны будут высказать абсолютно все члены Правительства РФ.
В особых случаях решения по другим вопросам, не относящимся к вопросам, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ, можно было бы принимать и на заседаниях Президиума Правительства РФ. Причем оговорка об особых случаях обусловлена тем, что президиум должен быть, по нашему мнению, на это уполномочен отдельным решением правительства, принятым на заседании, на котором присутствует не менее 2/3 членов правительства, большинством голосов всех членов правительства.
Упомянутые меры в совокупности с наделением Председателя Правительства РФ правом принимать решения по вопросам, входящим в его компетенцию, а как следствие, и правом принимать собственные правовые акты в целом повысят оперативность принятия и в то же время качество принимаемых Правительством РФ решений, что в целом, по нашему мнению, сделает работу Правительства РФ более эффективной.
В свете рассматриваемой темы нельзя не затронуть еще одного вопроса. Во многих странах СНГ глава правительства ведет заседания, обладая еще и правом решающего голоса в спорных ситуациях (Российская Федерация, Республика Беларусь, Армения, Украина, Кыргызстан) <12>. Суть данного права заключается в том, что на заседаниях правительства решения принимаются коллегиально и при равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании.
--------------------------------
<12> См.: п. 37 Регламента Правительства Российской Федерации; ч. 4 ст. 32 Закона Республики Беларусь "О Совете Министров Республики Беларусь"; п. 49 Указа Президента Республики Армения "Об утверждении Порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения..."; ч. 2 § 22 Регламента Кабинета Министров Украины, утв. Постановлением Кабинета Министров Украины от 18 июля 2007 г. N 950 "Об утверждении Регламента Кабинета Министров Украины" (в ред. от 12.06.2015) // Официальный вестник Украины. 2007. N 54. Ст. 2180; ч. 6 ст. 14 Конституционного закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики".
К слову сказать, данным индивидуальным полномочием обладают главы правительств далеко не всех стран СНГ. В Казахстане, Узбекистане, Азербайджане, Туркменистане и Таджикистане данное полномочие не предусмотрено, а порядок разрешения ситуации равенства голосов не определен, что нельзя оценить положительно. Притом что варианты разрешения ситуации равенства голосов могут и не предусматривать участие главы правительства. В Молдове, например, премьер-министр также не наделен такого рода полномочием, однако там предусмотрен оригинальный способ разрешения ситуации равенства голосов: если голоса разделились поровну, то решение считается непринятым <13>.
--------------------------------
<13> См.: п. 18 Регламента Правительства Республики Молдова, утв. Постановлением Правительства Республики Молдова от 17 января 2001 года N 34 "Об утверждении Регламента Правительства Республики Молдова" (в ред. от 22.10.2014) // Официальный монитор Республики Молдова. 2001. N 8 - 10. Ст. 73.
Однако нельзя не отметить, что применительно к странам СНГ данный вопрос осложняется еще и тем, что во многих странах СНГ по мере необходимости председательствовать на заседании правительства может и глава государства (Российская Федерация, Казахстан, Армения, Республика Беларусь, Узбекистан) <14>. В данном случае определенные сложности может вызвать то, что участие главы государства в заседаниях правительства влечет неизбежные коллизии, способы разрешения которых законодательно не предусмотрены ни в одном из указанных государств. Не ясно, должен ли глава правительства участвовать в заседании, а если должен, сохраняется ли за ним право решающего голоса или оно переходит к главе государства?
--------------------------------
<14> См.: п. "б" ч. 1 ст. 83 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398; ч. 2 ст. 18 Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года N 2688 "О Правительстве Республики Казахстан" (в ред. от 29.09.2014) // Ведомости. 1995. N 23. Ст. 145; ст. 86 Конституции Армении от 5 июля 1995 г. (в ред. от 27.11.2005) // Информационно-правовая система "Законодательство стран СНГ"; ч. 3 ст. 32 Закона Республики Беларусь "О Совете Министров Республики Беларусь"; ч. 4 ст. 13 Закона Республики Узбекистан от 6 мая 1993 года "О Кабинете Министров Республики Узбекистан" (в ред. от 15.05.2014) // Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2014. N 16. Ст. 177.
В связи с этим представляется, что необходимо различать полномочия главы правительства и полномочия председательствующего на заседании правительства. Право решающего голоса является индивидуальным полномочием главы правительства, а право решающего голоса в спорных ситуациях (его можно назвать правом разрешающего голоса) является полномочием председательствующего на заседании (им может временно обладать глава государства). Отсюда вытекает вывод, что глава государства, председательствуя на заседании, должен обладать только совещательным голосом, который в спорных ситуациях должен быть решающим. При этом глава правительства должен участвовать в таком заседании с правом решающего голоса, как член правительства.
Причем нельзя не отметить, что положения статьи 31 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" в данной части допускают явный пробел в правовом регулировании и поэтому нуждаются в дополнении. Так, по нашему мнению, упомянутую статью 31 нужно изложить следующим образом:
"Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации.
Президент Российской Федерации, председательствуя на заседаниях Правительства Российской Федерации, обладает правом совещательного голоса.
В спорных ситуациях, при равенстве голосов, Президент, председательствующий на заседании Правительства Российской Федерации, наделяется правом решающего голоса".
Отдельно следует отметить, что ныне существующее право Президента РФ председательствовать на заседаниях президиума правительства необходимо изъять из его компетенции как явно излишнее в силу несущественности вопросов, решения по которым могут и должны приниматься на заседаниях президиума. Так как президиум в силу ограниченности своего состава не может обеспечить должную степень коллегиальности процедуре принятия важных правительственных решений.
Подводя итог, полагаем необходимым еще раз отметить, что выдвинутые нами, в том числе с учетом опыта стран СНГ, предложения заметно рационализируют работу Правительства РФ, так как, во-первых, появится возможность более объективно выявлять отношение членов правительства к решениям правительства. Во-вторых, решения по особо важным вопросам должны будут приниматься на заседаниях с максимальной степенью коллегиальности, а решения по не столь важным, текущим вопросам будут приниматься вне рамок заседаний Правительства РФ, причем с возможностью сохранения высокой степени коллегиальности в рамках процедуры письменного опроса членов правительства.
Кроме того, выдвинутые нами предложения позволят ликвидировать пробелы в российском законодательстве в части права Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Что также может стать примером для других стран СНГ.
Литература
1. Гаджимагомедов Г.А., Ивлиев Г.П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М.: НОРМА, 2008.
2. Демаков Р.А. Механизмы совершенствования законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
3. Мозолев В.В. Некоторые аспекты планирования законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2008. N 1 (16).
4. Мозолев В.В. Участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе: конституционно-правовые и организационные аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
5. Нечкин А.В. Конституционно-правовой статус правительств стран Содружества Независимых Государств (сравнительное исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2015.
6. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М.: НОРМА, Инфра-М, 2011.
7. Приймак Д.Ю. Конституционно-правовой статус Председателя Правительства Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2008.
8. Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М.: НОРМА, 2004.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: