Конституция и Федеративный договор: проблемы соотношения (дискуссии на первом этапе Конституционного совещания). Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНСТИТУЦИЯ И ФЕДЕРАТИВНЫЙ ДОГОВОР: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ (ДИСКУССИИ НА ПЕРВОМ ЭТАПЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕЩАНИЯ)

М.А. МИТЮКОВ

Проблема соотношения Конституции и Федеративного договора являлась одной из острейших в политической практике начала 90-х годов. Инкорпорация и приложение ФД к прежней Конституции России 1978 года лишь несколько "смягчили" ситуацию в федеративных отношениях, но не решили ее. И дискуссия обострилась в период доработки проекта нынешней Конституции на Конституционном совещании 1993 года, где эта тематика почти каждодневно обсуждалась в том или ином организационном формате. По накалу, содержанию и результативности можно различать три этапа этого обсуждения: 1) полемика накануне Конституционного совещания (конец апреля - начало июня) <1>; 2) дискуссии на первом этапе Конституционного совещания (5 июня - 12 июля); 3) решение вопроса на втором этапе этого совещания (сентябрь - начало ноября).
--------------------------------
<1> Об этом см.: Митюков М.А. О соотношении Конституции Российской Федерации и Федеративного договора: дискуссии на Конституционном совещании 1993 года // Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева. Том 2. М.: Проспект, 2015. С. 498 - 512.

В специальной литературе в основном изучались и обобщались вопросы, касающиеся зарождения идеи Федеративного договора, его подготовки и подписания 31 марта 1992 года и инкорпорации в прежнюю Конституцию <2>, а политико-правовые дискуссии, связанные с ним, в Конституционном совещании не нашли должного исследования, и наша статья является скромной попыткой на этом пути. Тем более автору, как участнику этих дискуссий, есть что вспомнить.
--------------------------------
<2> Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. Кн. 1 - 3. М.: Республика, 1993. Кн. 1,383 с.; Болтенкова Л.Ф. К истории и содержанию Федеративного договора // Этнополитический вестник России. М., 1992. N 1. С. 33 - 35; Ильинский И.И., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Федеративный договор и правовая система Российской Федерации // Конституционный вестник. М., 1992. N 14. С. 25 - 31; Митюков М.А. Вокруг проекта Федеративного договора: 1990 г. Из дневников конституционалиста // Проблемы конституционного развития Российской Федерации: сборник статей, посвященных 90-летию проф. Б.С. Крылова. М.: ИЦ Университета имени О.Е. Кутафина, 2013. С. 225 - 257; Федеративный договор: Документы. Комментарий / редкол.: Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Г.С. Жуков, Н.П. Медведев, М.А. Митюков, Ю.А. Тихомиров и др. М.: Республика, 1992. 89 с.; др.

На первом пленарном заседании Конституционного совещания 5 июня 1993 г. Б.Н. Ельциным проблема Федеративного договора трактовалась в двух аспектах. Во-первых, в критическом ракурсе. Он считал, что включение этого договора полностью в действовавшую тогда Конституцию создало "почву для конфликтов", поскольку одни используют нормы о федеративном характере государственного устройства, другие - нормы унитарного государства. "Таким образом, - подчеркнул Президент, - в Конституции существуют два разных государства: и РСФСР, и Российская Федерация". Продолжая свое выступление и отмечая положительную роль Федеративного договора на пути разрешения федеративного устройства России, Б.Н. Ельцин еще раз акцентировал внимание на том, что "многие его положения остаются пока не более чем декларацией. Причины этого понятны: Федеративный договор плохо стыкуется с ныне действующей Конституцией, остается в ней инородным телом, ведь эта Конституция в основной своей части - Конституция унитарного государства".
Казалось, что при таких обстоятельствах Б.Н. Ельцин может выступить и против включения норм Федеративного договора в новую Конституцию. К этому его подталкивали многие, в том числе и влиятельные силы.
Но вторым и главным аспектом на этом этапе Конституционного совещания Президент обозначал неразрывность конституционной реформы с "отладкой механизма реализации Федеративного договора", заявляя, что "это по сути единый процесс. Недопустима какая-либо ревизия Федеративного договора, он является реальным воплощением согласия между подавляющим большинством субъектов Федерации и федеральной властью. Более того, наша работа над проектом Конституции должна идти по пути устранения расхождения между ее статьями и положениями Федеративного договора" <3>.
--------------------------------
<3> Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 2. 5 - 7 июня 1993 г. М.: Юридическая литература, 1995. С. 10 - 11 (далее по тексту в скобках даются ссылки на соответствующий том и страницу этого издания).

Развивая эту идею Президента, выступивший следом на пленарном заседании С.С. Алексеев полагал, что "Федеративный договор, хотя и обозначен в качестве второго раздела Конституции, - это сердцевина всего конституционного проекта. Он должен пронизывать целиком всю Конституцию. И все другие постановления должны быть с ним связаны" (т. 2, с. 19).
Высказанные на первом пленарном заседании политико-правовые идеи о соотношении Конституции и Федеративного договора более детально обсуждались и прорабатывались 7 июня 1993 г. в группах Конституционного совещания.
На первом заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке Конституции РФ возникли дебаты по вопросу, является ли ФД неизменной частью Конституции либо он лишь содержательно должен стать ее частью. Сторонники второго подхода стремились Конституцию и ее значение, по выражению одного из спорщиков, "поставить намного выше, чем документ, который называется Федеративным договором".
Дискуссия вызвана обсуждением поправок к статье 2 президентского проекта. Ее текст: "Россия является федеративным государством - Российской Федерацией, объединяющей субъекты Федерации на основе Конституции и Федеративного договора как ее неотъемлемой части". Администрации Астраханской и Ярославской областей предложили уточняющую редакцию этой статьи, исключающую ссылку на ФД. Верховный Совет и Правительство Кабардино-Балкарской Республики, УВД Мурманской области, наоборот, потребовали в указанной статье поставить на первое место ФД, а затем Конституцию РФ.
Против первой поправки выступил член Президентского Совета А.И. Казанник, полагающий, что "стоит нам из второго раздела Конституции убрать договоры о распределении полномочий, как... на местах появятся такие националистически мыслящие меньшинства, которые поставят вопрос о выходе субъектов из состава России". Возражая ему, народный депутат РФ С.Ф. Засухин заявил, что "совещание собрано не в угоду национальным меньшинствам, а как раз для того, чтобы найти согласие среди большинства. Поэтому я поддерживаю эту поправку".
Включаясь в полемику, член Президентского Совета Э.А. Паин подчеркнул: "Федеративный договор является единственным на сегодняшний день конкретным продуктом согласия, никакого другого инструмента согласия в нашем обществе не было, кроме Федеративного договора. Поэтому сохранить этот, так сказать, документ согласия и учесть просьбу Президента, который сказал о том, что Федеративный договор не должен подвергаться ревизии". Ю.С. Сергеев, соглашаясь в принципе с предыдущей политической оценкой ФД, все-таки высказался, что его положения нужно перенести в содержание Конституции, но совершенно не обязательно "на каждой странице Конституции... упоминать, что право не должно противоречить Конституции и Федеративному договору".
Отдельные участники обсуждения не исключали любой альтернативы структурного и содержательного соотношения Конституции и ФД. В частности, красноярец Ю.Н. Москвич высказался, что "если на то будет воля этого собрания, он (Федеративный договор. - М.М.) может быть частью или, может, составной частью войти, так сказать, инкорпорированно. Но в первых статьях... нужно особо подчеркнуть только одно слово - Конституция". Помимо этого некоторые участники совещания, ссылаясь на "принципиальные юридические ошибки" в тексте ФД, согласились отредактировать его содержание "с учетом исправления ошибок".
Судья Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеев утверждает, что ФД "не начал работать", его нельзя связывать только с многонациональным составом населения, другой его аспект - рационализация власти, поэтому следует подчеркнуть значимость ФД, интегрировав его в качестве документа, "составляющего неотъемлемую часть либо входящего в текст Конституции".
В дискуссии было подчеркнуто, что ФД является "результатом консенсуса". Противники утверждали, что исключение ФД "принципиального значения не имеет", а главное - исходить из "общего конституционного равноправия субъектов". Однако, возражая этому, прагматики предупреждают: "Стоит нам убрать Федеративный договор из текста этой статьи, упоминание о нем, как отдельные субъекты Федерации... эту Конституцию отвергнут. Они скажут - эта Конституция нас не касается" <4>.
--------------------------------
<4> Призывы "не разрушать Федеративный договор" раздавались и на последующих заседаниях некоторых групп представителей в Конституционном совещании (т. 7, с. 152).

Поправка об исключении из оспариваемой статьи проекта слов "...и Федеративного договора как ее неотъемлемой части" не была поддержана.
На заседании группы представителей органов государственной власти субъектов РФ по доработке проекта Конституции некоторые участники совещания вообще предложили "не разыгрывать карту" ФД, поскольку это затронет проблему политических прав краев, областей и республик. Председательствующий в этой группе С.М. Шахрай заявил, что в статье 2 проекта "не должно быть... упоминания о Федеративном договоре. Федеративный договор - это самостоятельный правовой акт, который принимается в развитие Конституции... Конституция - это Основной Закон. Это константа, хребет, а все остальное - договоры, соглашения... идут в развитие Конституции. Другое дело, в Конституцию нужно заложить основные понятия, принципы, вытекающие из Федеративного договора. Ведь Федеративный договор может сменяться значительно чаще, чем Конституция".
Нюансы в обсуждение внесли представители республик. Ю.А. Гаврюсов (Коми): "...полагаю, что наша Конституция должна соответствовать Федеративному договору...". Его поддержал Ю.Х. Маиров (КБР): "...основы конституционного строя разработать с учетом Федеративного договора и Декларации о государственном суверенитете России, потому что там заложены основы конституционного строя".
В результате группа не приняла конкретного решения по обсуждаемому вопросу, проголосовав за то, чтобы содержание этого раздела, этой главы выработали эксперты, юристы.
На заседании группы представителей местного самоуправления по доработке проекта Конституции РФ поправки к статье 2 проекта не были одобрены.
Интересно прошло обсуждение в группе представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий. Ряд демократических деятелей (А.А. Собчак, В.Л. Шейнис и др.) заявили, что "нельзя рушить Федеративный договор", несмотря на то что многое в нем "не нравится". Но при этом надо "особое качество республик по отношению к другим субъектам Российской Федерации... отвергать без специального обсуждения".
В связи с поправкой к статье 2 проекта, в которой, по словам А.А. Собчака, "выброшен Федеративный договор как основа объединения субъектов Федерации", Ш.Д. Дзоблаев (Ассамблея демократических сил Северного Кавказа) заявил, что ФД "в природе не существует. Есть три отдельных документа, слабо связанные между собой и противоречащие друг другу... даже права разных субъектов неравноправны по этому документу... Это больше философский, демагогический трактат. Однако надо иметь в виду, что руководители ныне существующих республик, входящих в Российскую Федерацию, усиленно защищают этот договор... мне кажется юридически не совсем корректным полное включение этого договора (в Конституцию. - М.М.). И если иметь в виду новую Конституцию и Федеративный договор, то и Конституция, и Федеративный договор становятся равными документами". Иную позицию высказал Ю.Э. Андреев (Фонд экономических реформ России), который полагал, что ФД не может быть отдельным разделом Конституции, а также поставлен "на один уровень", так как договор является временным документом, имеющим ограниченный срок действия... А Конституция имеет... долговременное установление взаимоотношений в обществе". О том, что "Федеративный договор не может быть равноправен Конституции", говорил и А.А. Сергеев (Независимый профсоюз горняков России). Поддержал поправку к статье 2 проекта также и А.В. Чуев (РХДП), предложив придать ФД уровень федерального конституционного закона <5>.
--------------------------------
<5> Следует заметить, что решением Малого совета Томского областного Совета народных депутатов от 9 июня 1993 г. N 134 "О проектах Конституции Российской Федерации и порядке ее принятия" также было предложено закрепить статус ФД как конституционного закона, устанавливающего разграничения полномочий и предметов ведения субъектов РФ и федеральных органов власти и обладающего верховенством по этим вопросам (см.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 4. Кн. вторая / под общ. ред. О.Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 803).

А.А. Собчак считал также, что "Федеративный договор нельзя включать в такой формулировке в состав Конституции... потому что Федеративный договор был подписан несколькими субъектами Федерации с оговорками, которые стали неотъемлемой частью Федеративного договора, тем самым автоматически становятся неотъемлемой частью Конституции".
М.В. Сеславинский, призывая "не заигрывать с республиками", предложил поддержать поправку администраций Астраханской и Ярославской областей. В.Л. Шейнис вновь подтвердил свое неприятие концепции договорной Федерации, к которой, по его мнению, подталкивает упоминание ФД наряду с Конституцией в статье 2 проекта.
По результатам голосования принимается предложение статью 2 изложить в редакции: "Россия является федеративным государством, Российской Федерацией, объединяющей субъекты Федерации на основе Конституции".
Ставится на голосование второй, более мягкий вариант: исключить из статьи 2 слова "как ее неотъемлемой части", в итоге Федеративный договор в тексте статьи оставался бы, но не подчеркивался его характер как составной части Конституции. Это придало дискуссии "второе дыхание".
В.Л. Шейнис увидел, что "в этой формулировке все-таки Конституция уравнивается с Федеративным договором. Источником легитимности Российской Федерации Федеративный договор объявляется наравне с Конституцией".
А.Ф. Басаргин в такой редакции названной статьи обнаружил намек на превращение России в конфедерацию. А.А. Собчак не согласился с ним, считая, что указание просто на ФД - "это дополнительная легитимность, дополнительный источник легитимности...".
Решено по процедурным мотивам по "мягкому" варианту не голосовать. Но вечером на заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции А.А. Собчак проинформировал: "...мы исключили из текста проекта указание на Федеративный договор как неотъемлемую часть Конституции... по очень глубокому соображению. Потому что таким образом вводится двойной порядок изменения Конституции. Если Федеративный договор - неотъемлемая часть, а субъекты Российской Федерации Федеративный договор меняют в особом порядке, путем заключения между собой соглашения, то одновременно устанавливается еще и особый порядок изменения или внесения дополнений в Конституцию через парламент. И возникают параллельные и не очень совместимые друг с другом два подхода к изменению Конституции".
Далее Собчак отметил, что, вычеркнув из текста упомянутые слова, "мы... тем самым исключили двойной стандарт в подходе к Конституции" <6>.
--------------------------------
<6> Спустя два дня подобную точку зрения высказал другой участник совещания - В.А. Туманов, заявив: "Если мы перейдем к чисто договорной федерации, это - конец, потому что тогда каждый субъект может расторгнуть этот договор..." (см.: т. 5, с. 53).

На заседании группы представителей товаропроизводителей и предпринимателей тон обсуждению темы соотношения Конституции и Федеративного договора задал К.Ф. Затулин (президент Международного биржевого и торгового совета). Он заявил, что ФД по существу является детищем Хасбулатова и "вошел составной частью в проект Конституции". "По моему глубокому убеждению, - продолжил оратор, - Федеративный договор... является своего рода миной замедленного действия, которая способна просто-напросто развалить Российскую Федерацию..." С.С. Алексеев не согласился с такой оценкой ФД, утверждая: "То, что сделано с Федеративным договором... это оптимально". В какой-то мере с этой позицией солидарен и С.И. Родоманов (гендиректор международной ассоциации "Восточноевропейское сотрудничество и торговля"), считающий ФД "совершившейся реальностью".
При обсуждении уже упомянутых поправок М.В. Масарский заявил, что слова "Федеративный договор как неотъемлемая часть" Конституции имеют пропагандистский характер, поэтому не следует его упоминать наряду с Конституцией как основание нашей Федерации. В.Ф. Шумейко такое предложение счел неприемлемым, так как "мы потеряем второй раздел, где расписаны все эти компетенции, все уровни". "Я Масарского здесь прекрасно понимаю, - сказал он, - это может быть даже в политических целях записано, что вот у нас Федеративный договор входит как неотъемлемая часть Конституции, то есть мы добивались согласия с субъектами Федерации..."
В поддержку Шумейко выступил С.С. Алексеев: "Так уж сложилось, и в мировой практике такое принято, что разграничение компетенции между составными частями единого федеративного договора - государствами - может осуществляться на договорных началах, не сверху, а в соответствии с принципами общественного договора между ними. Вот это фиксируется Федеративным договором и включается в качестве составной части Конституции..."
Однако в результате голосования слова "Федеративный договор как ее неотъемлемая часть" исключены из обсуждаемой статьи. Посчитали, что второй раздел Конституции нужен, но, сохранив суть самого ФД, не следует включать его туда как договор, а оформить в виде статей в соответствии с требованиями юридической техники, предъявляемыми к структуре текста Конституции (т. 2, с. 480 - 481).
Таким образом, в группах Конституционного совещания выявился круг главных противоречий, связанных с Федеративным договором. В последующем они сопровождали обсуждение поправок к отдельным статьям различных глав первого раздела проекта Конституции. В частности, в связи с обсуждением права граждан иметь землю в частной собственности представители органов государственной власти ряда республик заявили, что в соответствии с Федеративным договором этот вопрос относится к их ведению. Поэтому они предложили дополнить Конституцию положением, "подтверждающим принцип, заложенный в Федеративном договоре, что земельные отношения регулируются республиками самостоятельно". В ответ Е.В. Крестьянинов, председатель Нижегородского областного Совета, расценил его как лишение права каждого гражданина иметь землю в частной собственности (т. 3, с. 124 - 127, 130 - 135).
8 июня при обсуждении майских поправок к президентскому проекту на заседании группы местного самоуправления подавляющим большинством голосов было отвергнуто предложение об исключении из него положения "Федеративный договор как неотъемлемая часть Конституции", т.е. то, чего добивались и некоторые другие группы. Но в то же время в группе представителей политических партий и общественных организаций было высказано, что в Конституции должны содержаться все положения Федеративного договора, но ссылки на него из Конституции исключаются (т. 3, с. 206, 269).
Этим как бы подчеркивалось, что Федеративный договор уже выполнил свою роль и для новой Конституции он только как "исходный материал" в числе законодательного и правоприменительного опыта, а также новых политических идей. С подобным подходом соглашались не все участники Конституционного совещания, особенно из республик. Наиболее ярко противоположное мнение изложил заместитель главы Правительства Республики Марий Эл А.М. Степанов. "Мы, - заявил он, - в кулуарах и с большой трибуны порой очень любим повторять, что мы за Федеративный договор, мы за то, чтобы положения Федеративного договора нашли отражение в Конституции, и в самом Федеративном договоре сказано, что Федеративный договор должен стать частью, отдельным самостоятельным разделом Конституции, а я полагаю, что Федеративный договор подписан не только для той Конституции, которая существовала на момент подписания. Федеративный договор... вечен, пока существует Федерация, этот Договор должен существовать, следовательно, и в новом проекте Конституции его положения должны найти отражение" (т. 3, с. 128 - 129).
В дальнейшем проблема соотношения Конституции и Федеративного договора стала "вращаться" в нескольких направлениях. Во-первых, по пути использования ФД в качестве аргументации при обсуждении поправок к проекту, приведения его положений в соответствие с Федеративным договором. Во-вторых, оппонентами при выступлении против таких заложенных в проекте принципов, как неотъемлемость и неизменность Федеративного договора, признание его норм равнозначными конституционным (с учетом приоритета положений главы 1 Конституции).
Так, в виде аргументов текст Федеративного договора упоминался участниками Конституционного совещания при обсуждении проблем конституционного регулирования самоопределения народов (т. 7, с. 164 - 165), понятия "субъект Российской Федерации", субъектного состава Федерации, гражданства, адвокатуры, изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации и его территории (т. 4, с. 93, 114, 120 - 126, 213; т. 16, с. 85), участия главы государства в согласительных процедурах <7>, чрезвычайного положения и распределения компетенции (т. 9, с. 437; т. 15. С. 43 - 44), собственности на природные ресурсы и природопользования (т. 9, с. 116, 120 - 121), судоустройства, статуса прокуратуры и местного самоуправления, налогообложения, разрешения споров между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации (т. 19, с. 301), координации международных и внешнеэкономических отношений (т. 20, с. 236 - 237), изменения отдельных разделов Конституции (т. 16, с. 189 - 191, 239 - 241).
--------------------------------
<7> По мнению судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука, "Федеративный договор... основан на согласительных процедурах, на внедрении такого рода процедур...", в чем он ничего плохого не видит (т. 7, с. 43).

А.Г. Воронин (Союз российских городов) подчеркивал тогда, что норма проекта Конституции должна следовать норме основной редакции Федеративного договора, "коли не следует, то в принципе ее надо исключить". По этой причине, например, участники Конституционного совещания не поддержали идею о неравном представительстве различных видов субъектов РФ в Совете Федерации (т. 4, с. 201 - 203).
Многие участники Конституционного совещания (Ю.Ф. Яров, Н.В. Быков и др.) были уверены, что Федеративный договор (второй раздел проекта Конституции) не может дополняться, "потому, что он парафирован и подписан всеми субъектами" (т. 4, с. 251). Они исходили из аксиомы: "Мы не можем менять Федеративный договор" (А.Я. Слива), надо "добиваться большего текстуального соответствия с Федеративным договором", несмотря на то что некоторыми "достижения смысловых и логических улучшений... воспринимаются как отступления" от него (С.М. Шахрай). Особенно это было заметно при обсуждении вопроса о закреплении в проекте Конституции совместных полномочий Федерации и субъектов, а также при обосновании отказа в ней от понятия "основы законодательства" в пользу унифицированного термина "федеральный закон" (т. 16, с. 77, 78; т. 17, с. 35 - 36).
В то же время идея "Федеративный договор - составная часть Конституции" на Конституционном совещании подвергалась наибольшей обструкции в группе представителей товаропроизводителей и предпринимателей. Здесь К.А. Бендукидзе с позиций "единой Конституции" доказывал, что "Конституция и Федеративный договор - это не есть равнозначные документы". Председательствующий в группе В.Ф. Шумейко дипломатично ему возражал: "Федеративный договор входит теперь в Конституцию как второй раздел, и соединять их союзом "и", наверное, нет смысла" (т. 4, с. 376, 408 - 412).
Но в результате обсуждения поправки Кислюка группой было принято решение как общий принцип: по тексту проекта "где только возможно" заменить Федеративный договор на Конституцию. Как заметил на этом же заседании Ю.А. Байков: "Федеративный договор по нашей концептуальной канве мы убираем..." (т. 4, с. 441 - 442). Спустя несколько дней А.А. Собчак обосновал: "Мы исключаем ссылки на Федеративный договор, где он рассматривается как равнозначная величина Конституции, когда пишется: "Конституцией, Федеративным договором". Но исключать там, где идет смысловая нагрузка на Федеративный договор, что в Федеративном договоре определяется только это совместное ведение Российской Федерации, это... исключить автоматически нельзя" (т. 8, с. 333).
Вообще вопрос о правовой природе Федеративного договора в контексте его соотношения с Конституцией возникал в группах Конституционного совещания неоднократно. При обсуждении в группе представителей органов государственной власти субъектов РФ принципа разделения государственной власти было обращено внимание, в частности, на то, что в поправке, предложенной делегацией Северной Осетии, Федеративный договор трактуется "как источник для Конституции". "Тогда надо говорить, - возмущенно восклицал А.В. Бушуев (Ярославская обл.), - что Федеративный договор и есть Конституция... есть ли необходимость... упоминать о Федеративном договоре, фактически делать его Конституцией..." Такого же мнения придерживался А.М. Яковлев, утверждая: "Либо у нас конституционная основа двойная, есть две Конституции, либо у нас Конституция одна. Это вопрос принципиальный" (т. 8, с. 36).
Формально не соглашаясь с ними по поводу оценки Федеративного договора, представитель Тверской области Л.В. Туманова сравнила ФД с "учредительным договором", а Конституцию - с "основным нормативным актом". Другим представителем, не назвавшим себя, остроумно было замечено: "...мы Федеративный договор должны учитывать, в уме его держать и на нем действительно все базируется". Далее оратор заметил, что вводить Федеративный договор в конституционный текст не следует, "может быть, завтра мы будем с вами его перерабатывать?". Однако дискуссии подвел черту председательствующий С.М. Шахрай, заметив, что "Федеративный договор - это не договор об образовании государства, это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между властными структурами, существующими в государстве. Поэтому его игнорировать и его подвергать сомнению, наверное, вообще не стоит" (т. 5, с. 139 - 163).
Очередной обмен мнениями возник по поводу того, нужен ли второй раздел проекта Конституции, посвященный "введению и констатации трех федеративных договоров". Профессор В.М. Савицкий заявил: "...если мы оставим этот второй раздел с тремя договорами, то, естественно... излагать [в главе о федеративном устройстве, или, как она именовалась в проекте, - "Российская Федерация". - М.М.] содержание договоров бессмысленно". Полагая, что Конституционное совещание не может отказаться от включения названных договоров в Конституцию по соображениям стратегии и тактики ее принятия, В.М. Савицкий предлагал оставить ФД как часть Конституции, а в вышеупомянутой главе "сделать отсылку к тем договорам" (т. 5, с. 40) <8>.
--------------------------------
<8> Эта идея созвучна с моей точкой зрения, высказанной еще в начале 1991 года, о том, что "когда заключается Федеративный договор, нет необходимости иметь специальную главу "Федеративное устройство". Можно просто включить этот Федеративный договор в Конституцию как составную часть". См.: Митюков М.А. Выступление на заседании Совета Республики Верховного Совета РСФСР при обсуждении проекта Федеративного договора // Третья сессия Верховного Совета РСФСР. Бюл. N 1 заседания Верховного Совета РСФСР. Бюл. N 1 заседания Совета Республики 30 января 1991 г. Изд. Верх. Совета. С. 3 - 5.

С ним соглашался А.М. Яковлев, комментируя: "Действительно мы находимся в стадии промежуточной между инкорпорацией содержательной части договоров и отказов вообще от договоров как от юридических источников. Но боюсь, что мы связаны именно тактикой. С одной стороны - это тенденция в Конституции предусмотреть все и сделать Федеративные договоры ненужными, но, с другой стороны, сделать это сейчас до конца, боюсь, окажется просто невозможным" (т. 5, с. 40).
Профессор В.А. Туманов заявил, что его коллега В.М. Савицкий "не очень хорошо понимает различия между конституционной федерацией и договорной федерацией. Договорная федерация, к которой мы перейдем в том случае, если все будет исключено и все отдано на откуп Договора, это... плохой конец нашей Федерации". Поэтому В.А. Туманов предлагал "всюду, где только возможно, упоминание о Федеративном договоре из текста Конституции исключить... Потому что в отношении определения компетенции Конституция должна иметь приоритет перед Федеративным договором, особенно с точки зрения возможности всех дальнейших изменений Федеративного договора. Конституция обязательна в дальнейшем при рассмотрении проблем, возникающих в связи с применением Федеративного договора, а не Федеративный договор будет определять последующее отношение к Конституции" (т. 5, с. 52).
Паллиативом решения этой проблемы некоторые участники совещания полагали подход, уже использованный действовавшей тогда Конституцией: "договоры приложить просто в конце Конституции" (т. 5, с. 41). Естественно, предварительно "расписав" нормы их содержания по Конституции. Ю.Н. Москвич считал все-таки самым оптимальным выходом из сложившейся ситуации "инкорпорирования содержания" Федеративных договоров и протокола к ним в текст Конституции.
Против этого выступил А.А. Котенков, сославшись на статью VIII Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г., закрепившую положение, что Договор после одобрения Съездом народных депутатов Российской Федерации "становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации" (т. 5, с. 42) <9>.
--------------------------------
<9> Несколько по-иному этот аспект закреплен в двух других договорах. Там речь идет об оформлении положений Договора "в качестве раздела Конституции..." без указания на "составную часть" и ее "самостоятельность".

Эта полемика не обошлась и без идеологических и политологических изысков. Ю.А. Рыжов и А.М. Яковлев попытались выяснить, "чего добиваются люди, когда вместо идеи, что содержание, то есть распределение полномочий, полностью вводится в Конституцию, вместо этого все-таки туда инкорпорировать... в буквальном смысле - Федеративный договор как часть Конституции". И в полном согласии "заклеймили" этих людей в том, что они стремятся "заменить Конституцию системой договорных отношений", "введением норм, которые позволяют расшатывать". Ф.В. Шелов-Коведяев призвал быть решительным "и в терминологическом плане" и отказаться от понятия "Федеративный договор" как от неофициального наименования и говорить только о Договоре разграничения предметов ведения и полномочий (т. 5, с. 41 - 42).
Во включении Федеративного договора в Конституцию некоторыми участниками Конституционного совещания предвиделось "превращение" федерации в конфедерацию. Наиболее ярко эту идею высказывал член Президентского совета Л.В. Смирнягин. Он предложил "делать все, чтобы Договор не превращался в самостоятельный документ, сравнимый с Конституцией". По его мнению, если "мы перекинем исключительно важные части Конституции, посвященные федерализму, в Договор... это прямой путь к конфедерации. Сама Конституция останется без одного из краеугольных камней". И рекомендовал "всячески насыщать Конституцию принципиальными частями, взятыми из Федеративного договора... и в известной мере обеднять тогда Федеративный договор, оставлять его на уровне закона, если основного, то с маленькой буквы в этом роде" (т. 5, с. 48).
Спустя две недели Л.М. Смирнягин стал "пугать" участников совещания тем, что "весьма детальный Федеративный договор", "действуя в весьма туманной формулировке... превращает политические преимущества в экономические" для определенных субъектов (т. 15, с. 102).
Противники Федеративных договоров также утверждали, что их введение в Конституцию "в том виде, в каком они существуют" означает "признание существования субъектов трех уровней и неравенства этих субъектов" и тем самым превращает равенство конституционных прав граждан в "своеобразную фикцию" (т. 5, с. 48 - 49). В связи с этим отдельные участники совещания (Ю.Н. Москвич и др.) полагали необходимым учесть в Конституции и тот Протокол к Федеративному договору, о котором представители краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург "договорились" перед подписанием Федеративного договора (т. 5, с. 42, 49 - 50) <10>.
--------------------------------
<10> Этим протоколом, объявленным "неотъемлемой частью" Федеративного договора для краев и областей, подписавших его, предусматривались дополнительные права в части разграничения государственной собственности, установления общих принципов бюджетной системы, изменения границ краев и областей, наделения их правом законодательствования и др.

Крайней формой неприятия ФД являлось отрицание его легитимности. С.Ф. Засухин, в частности, призывал "проверить все-таки на легитимность этот самый Федеративный договор", поскольку подписание его "изменило геополитическую карту страны и нарушило существующую ту Конституцию". Президент и Председатель Верховного Совета, по его мнению, не имели права "парафировать этот самый Федеративный договор". Итогом рассуждений этого участника Конституционного совещания стало заявление: "Федеративный договор... это была ошибка... в Конституции будущего Российского государства... не должно быть места Федеративному договору" (т. 5, с. 50 - 51).
"Закамуфлированной" формой отказа от Федеративного договора как неотъемлемой части Конституции являлся и проповедуемый отдельными участниками совещания "исторический" подход к его оценке. Выразитель этого подхода народный депутат РФ Г.И. Задонский (Москва) призывал "не забывать, что Федеративный договор был принят в несколько других политических, исторических условиях, нежели существующих на сегодняшний день" <11>. И чтобы "не консервировать ситуацию", оратор рекомендовал "исключить, где только возможно, упоминания о Федеративном договоре и работать над статьями Конституции". Возражая ему, А.И. Казанник считал, "что ни в коей мере нельзя ликвидировать второй раздел. Это определенный достигнутый уровень. Отказываться от него не надо. В то же время нисколько не бояться, не стесняться, если положения Договора будут дублироваться в Конституции" (т. 5, с. 53 - 55).
--------------------------------
<11> Эту же точку зрения выражал М.В. Масарский (президент Международной ассоциации руководителей предприятий), заявляя: "Федеративный договор закрепил сиюминутную ситуацию" (т. 17, с. 217). В унисон с ним Л.П. Лельчук говорил: "Федеративный договор, подписанный год назад, под влиянием тех обстоятельств, которые были больше года назад, сегодня не отвечает реалиям дня. И пытаться затащить его в Конституцию - это значит подчеркнуть, что в первой части мы равноправны, а во второй - будем отрицать это положение" (т. 17, с. 272).

Но, несмотря на "разность" трех Федеративных договоров, их сторонники утверждали, что когда каждый из договоров находится в тексте Конституции, "тогда все нормально". И не надо "приводить в соответствие все эти три договора к одному", что является привлекательным для субъектов Федерации и стабильности государства в конкретной политической ситуации, а поэтому исключать их из Конституции "было бы принципиально неверно". Ссылки А.М. Яковлева "на дубляж" в Конституции опровергались тем, что это придает ей "дополнительное аргументирование, что логично". Как заявил один из участников совещания, не назвавший свою фамилию: "Нормы Конституции... не дублируют [Федеративный договор], они получают еще дополнительное договорное, так сказать, усилие" (т. 5, с. 46 - 47).
Некоторые полемисты, не отрицая важности Федеративного договора и подчеркивая его значение как "самостоятельного акта", в то же время не находили ему места в Конституции "не в заключении, и не в приложении, и не самостоятельной частью", ведя речь лишь о том, что "он должен войти содержательной частью" в нее либо ссылкой на него только в преамбуле Конституции (т. 5, с. 54 - 55) <12>. Но и этот компромиссный вариант не устраивал "федералистов". Один из них заявлял, что когда мы скажем: "...в проекте Конституции нет Федеративного договора. Федеративный договор - это акт, самостоятельный... Мы взорвем всю Конституцию... мы дошли до самого взрывоопасного аспекта среза Конституции" (т. 5, с. 43 - 45).
--------------------------------
<12> Это касалось и протоколов к Федеративному договору. В частности, один из пунктов Протокола к Договору, заключенному с республиками, опосредованно был учтен в конституционном регулировании порядка одобрения федеральных конституционных законов Советом Федерации (т. 14, с. 13; т. 15, с. 64 - 65).

Как ни странно, против включения Федеративного договора в Конституцию было и то, что проект не содержал "исключительно важной части Федеративного договора... а именно части, трактующей совместные полномочия Федерации и субъектов" (т. 5, с. 48). Однако в ходе обсуждения в группе представителей федеральных органов решено: в проекте Конституции "воспроизвести соответствующий раздел о совместной компетенции из Федеративного договора" (т. 5, с. 60) <13>. Против этого выступил координатор группы А.М. Яковлев как "принципиальный противник самого института совместной компетенции", полагая, что четко должны быть выделены лишь компетенция центра и компетенция субъектов (т. 5, с. 400 - 401).
--------------------------------
<13> В других группах эта идея была расширена до понимания, "что все положения о разграничении полномочий, зафиксированные в Федеративном договоре, должны найти место в самой Конституции... и тем самым будут защищены все интересы республик, краев и областей". Но она сопровождалась предложением "убрать из текста... упоминание о Федеративном договоре" (т. 6, с. 119).

Итогом голосования 10 июня на заседании группы представителей федеральных органов государственной власти было решение не включать ФД в Конституцию в виде приложений, а "предусмотреть в тексте Конституции, относящемся к соответствующим разделам, положения Федеративного договора и иметь Федеративный договор в виде части Конституции" (т. 5, с. 55).
Претензии к Федеративному договору, его соотношению с будущей Конституцией возникли и в группе представителей местного самоуправления в связи с тем, что во всех трех документах этого комплексного акта установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению центра и субъектов Федерации. Так, д.ю.н. М.А. Краснов, ссылаясь на это обстоятельство, указывал, что вся глава "Местное самоуправление" будет противоречить Федеративному договору и тем самым "мы подложим достаточно большую мину под будущие конституционные и вообще политические конфликты". "...Федеративный договор - это часть Конституции, - заключил М.А. Краснов. - Мы просто получаем в одной Конституции два противоречащих друг другу раздела". Рассуждая по этой логике, другой участник совещания - А.Г. Воронин пришел к выводу: "Поэтому в принципе по Федеративному договору организация самоуправления вообще не должна быть в Конституции". М.А. Краснов подтверждает, что "если строго говорить, этого в Конституции федеративного государства быть не должно" (т. 5, с. 200 - 202). Но, учитывая, что ФД - это "уже данность", группа уходит от дальнейшего обсуждения этой проблемы.
В двух других группах представителей политических партий и товаропроизводителей и предпринимателей подтвердили на заседаниях 10 июня предыдущие рекомендации об исключении ФД из проекта Конституции. Наиболее ярко это предложение выразил К.Ф. Затулин: "Мы изымаем Федеративный договор... потому что считаем принципиально, что не может быть двух основ принятия Конституции в жизни государства. Основа одна - Конституция, основа другая - Федеративный договор. Это почва для дальнейших расколов, расхождений... череды потрясений". В Декларации о Конституции России, предложенной в ответ и вместо Федеративного договора представителями предпринимателей, выдвинута идея о неделимости государства (т. 5, с. 228, 313 - 316, 355).
Сообразно с этим в этот же день на пленарном заседании Конституционного совещания координатор группы товаропроизводителей и предпринимателей В.Ф. Шумейко доложил: "Федерализм не может быть договорным. Поэтому не Федеративный договор должен стать частью Конституции, а, наоборот, все его положения и права должны быть конституционно закреплены, это должно быть право Конституции". Несколько по-иному эту же идею изложил И.Х. Кивелиди: "Федеративный договор не вызывает у нас особого восторга, но поскольку он дан нам как реальность... пускай он будет конституционно каким-то образом закреплен" (т. 5, с. 385, 395).
Интересны по этому поводу размышления координатора группы федеральных органов государственной власти А.М. Яковлева. Отдавая должные реверансы ФД как важному социальному и правовому фактору сохранения единства государства, поддерживая идею, чтобы он "из приложения стал бы структурной частью Конституции", А.М. Яковлев в конечном итоге склонился к тому, чтобы из содержания ФД взять "то ценное, что в нем заложено, что способствовало установлению общественного согласия" и включить "эти положения в качестве органической части в новую Конституцию", сохранив тем самым "все богатство идей института, которые выработаны Федеративным договором", и получить единый документ - Конституцию (т. 5, с. 399 - 400). Как остроумно выразился А.Г. Воронин: "...он не должен быть составной частью Конституции, а должен входить в Конституцию..." (т. 6, с. 203).
Проблема соотношения Конституции и Федеративного договора не сходила с уст участников совещания и на последующих заседаниях групп представителей. Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, выступая в группе представителей федеральных органов, "просил с большим уважением относиться к тому самому Федеративному договору, который ежедневно здесь обсуждаем" и призывал не выходить "с теми рекомендациями, которые абсолютно не вписываются, напротив, напрямую противоречат Федеративному договору" (т. 6, с. 20 - 21). В этом контексте обсуждались вопросы об основах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, их численности и выборности, о "принципе единой вертикали исполнительной власти". Л.В. Смирнягин сетовал, "что здесь сталкиваются два противоречия в проекте президентском: с одной стороны, более мощное - президентская власть, с другой стороны - крайне рыхлый федерализм договорного плана" (т. 6, с. 24 - 26).
Защищая "договорное присутствие" в Конституции, на заседании представителей региональных органов власти А.Д. Петраков (заместитель Председателя Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) предостерегал участников совещания: "...мы можем сейчас ревизовать Федеративный договор только с согласия всех субъектов Российской Федерации". Ему вторил Е.Л. Чудновский (Ямало-Ненецкий автономный округ): "...мы должны удержаться в рамках подписанного всеми субъектами Федеративного договора, ставшего частью Конституции, не подвергать его ревизии...". А министр юстиции Республики Башкортостан Р.С. Хисматуллин заявил: "Федерация невозможна без каких-то договорных отношений между субъектами, а если оставить ее чисто конституционной... обязательно сохранить ссылку на Федеративный договор рядом со ссылкой на Конституцию" (т. 6, с. 116 - 124).
"Отсылать к этому документу... не совсем логично, - возражал Н.Н. Пятигорец (Ростовская обл.), - поскольку условия Федеративного договора будут изменяться" (т. 6, с. 117). Сторонники такого подхода обозначились и при обсуждении вопросов о перечислении субъектов Федерации в Конституции и их равноправии. С.М. Кесаев заметил по этому поводу: "Федеративный договор - шаг политический, направленный на сохранение России. А теперь через юридическую казуистику пытаемся растащить этот Федеративный договор, а не сохранить его" (т. 6, с. 128).
Но на предложение заместителя Председателя Верховного Совета Республики Алтай Д.И. Табаева сослаться на Федеративный договор в определении понятия Российской Федерации как федеративного государства в статье 7 проекта Конституции (статья 5 ныне действующей Конституции) С.М. Шахрай бескомпромиссно заявил: "Мы уходим от продолжения дискуссии: оставлять в этой статье или не оставлять упоминание о Федеративном договоре". При этом он пояснил, что запись в проекте, что Россия как федеративное государство, объединяющее на основе Конституции и Федеративного договора субъекты, "абсолютно неточна". "Не объединялись нынешние субъекты в Россию на основе Конституции и на основе Федеративного договора, - заключил С.М. Шахрай. - Все знают, что Федеративный договор - это договор о разграничении предметов ведения и полномочий. В этой статье ссылка на Федеративный договор и на Конституцию как основу объединения субъектов в Российскую Федерацию... некорректна" (т. 6, с. 129 - 132).
В контексте особого положения норм об основах конституционного строя в Конституции с точки зрения их неизменности в рассуждениях отдельных участников Конституционного совещания проскользнули мысли и о "незыблемости положений Федеративного договора о том, что статус субъекта Федерации не может изменяться без его согласия... что полномочия, разграничение которых произведено по Федеративному договору, не могут меняться в одностороннем порядке..." (т. 6, с. 154). Правда, некоторые участники Конституционного совещания под незыблемостью Федеративного договора понимали и то, что он является "основой принятия нашей Конституции". "Поэтому, - заявлял А.Н. Синельников, - не считаться с теми субъектами, которые подписали Федеративный договор, которые образуют российскую государственность, в высшей степени неправильно" (т. 7, с. 138).
Такой подход, по крайней мере в части федерализма, в этот период поддерживал и С.М. Шахрай. В частности, он призывал: "Нам надо уйти от унитаризма и от конфедерализма... И то и другое означает, что мы хороним Федеративный договор... Все, что касается федеративного устройства, максимально близко, максимально точно брать из действующей Конституции, из Федеративного договора. Но если записано в Федеративном договоре, что республика в составе Российской Федерации - это суверенная республика... Это определенная политическая формула... на основе которой республики объединились и подписали Федеративный договор". Положения Федеративного договора, дополнял Ю.Х. Маиров, являются основополагающими для Конституции и в части установления, кто является субъектом Российской Федерации ("они перечислены в Федеративном договоре трех ступеней") (т. 7, с. 140, 145).
Противники незыблемости положений ФД утверждали, что "Федеративный договор... является неизменным, - это неправильная посылка. Если будем так подходить, мы не придем не только к принятию Конституции, но и к сохранению России". А.В. Бушуев при обсуждении вопроса о равноправии субъектов заявил: "Если мы будем опираться только на букву ныне существующего Федеративного договора, мы к консенсусу не придем". С.М. Шахрай успокоил их: "Федеративный договор не догма в том плане, что его положения могут быть развиты и, повышая статус краев, областей до государственно-территориальных образований, мы развиваем Федеративный договор. Федеративный договор незыблем только в части его понижения и нарушения того, что там закреплено, именно поэтому мы не можем отступить по тем формулировкам, которые есть в республиках... мы развиваем... часть Федеративного договора относительно статуса краев и областей, но... мы при этом не ущемляем республики в составе Российской Федерации..." (т. 7, с. 156 - 159).
В ходе обсуждений президентского проекта из него исчезли положения о том, что принятие нового субъекта в состав Российской Федерации должно происходить по согласованию с субъектами, подписавшими Федеративный договор. Активно против этого выступили Ф.М. Бурлацкий, В.Л. Шейнис и др. (т. 7, с. 272 - 273). Не было поддержано и мнение, что изменение границ между субъектами должно проводиться с их согласия и в соответствии с Федеративным договором. Высказались участники совещания и против новелл, "возвышающих" ФД. В частности, против поправок Верховного Совета и Совета Министров Северной Осетии о том, чтобы полномочия между Российской Федерацией и субъектами распределять лишь на основе Федеративного договора, исключив из этого процесса Конституцию (т. 8, с. 24 - 26, 330).
Когда вопрос о соотношении Конституции и Федеративного договора был перенесен из групп на уровень обсуждения в Рабочей комиссии, то идеи комбинирования Конституции из двух или даже более частей мимоходом касались отдельные участники совещания. Заместитель Председателя Верховного Совета РФ Н.Т. Рябов "по поводу частей Конституции" проинформировал присутствующих: "Мы обозначили наш документ (проект Конституционной комиссии. - М.М.) - Конституция Российской Федерации - России. В связи с этим было предложено сделать три части. Первая часть - непосредственно "Основной Закон"; вторая часть - "Федеративный договор"... И третья часть - "Переходные положения". По мнению вице-спикера, "если такого внутреннего деления Конституции не делать, то... мы натолкнемся на жесточайшее сопротивление субъектов Федерации".
Академик Б.Н. Топорнин вполне резонно заметил, что "конструкция", предложенная С.М. Шахраем, нуждается в отдельном обсуждении, поскольку "она предполагает построение Конституции по другому принципу. Это была бы у нас сложная конструкция Конституции". А.М. Яковлев указал, что "есть опасность выведения Федеративного договора на уровень второй Конституции, что также "чревато" последствиями". И заверил присутствующих на заседании Рабочей комиссии, что "никто не отрицает роли Федеративного договора... сама постановка о том, что он положен в основу Конституции, означает, что он теряет роль самостоятельного юридического документа". Как образно заявил другой участник этого заседания - М.В. Масарский, "он стал уже не Федеративным договором, а обычным конституционным текстом" (т. 12, с. 46 - 49).
В Рабочей комиссии произошел и обмен мнениями о том, упоминать ли ФД в главе 1 проекта, посвящаемой основам конституционного строя. Ф.В. Шелов-Коведяев полагал, что в статье 10 проекта такое упоминание необходимо, потому что здесь определяется, чему он посвящен, т.е. разделению предметов ведения и полномочий. Против этого выступила М.Е. Салье, полагая, что "если мы в основах конституционного строя... упорно упоминаем с большим значением Федеративный договор, тем самым мы действительно закладываем договорную основу в основы конституционного строя". А В.Л. Шейнис дополнял: "...ссылка в Конституции на Федеративный договор означает, по сути дела, признание равнозначности Федеративного договора и Конституции и связывает легитимность Российской Федерации с Договором" (т. 12, с. 47 - 48, 279).
Не оспаривая тезис, что "Федеративный договор... с момента включения в текст Конституции... остается частью Конституции", отдельные участники совещания дискутировали: вправе ли соответствующие субъекты отозвать свои подписи? И какой в этом случае будет их статус?
Эта дилемма возникла в связи с пунктом 10 заключительных и переходных положений проекта Конституции, регламентирующего отношения между Российской Федерацией и ее субъектом, не подписавшим Федеративный договор, и отсутствием в нем и проекте Конституции процедуры отзыва подписи.
А.А. Котенков полагал, что в этом случае на такие субъекты не распространяется лишь глава вторая ФД о совместных полномочиях (т. 11, с. 115 - 116). С.А. Филатов же констатировал: "Конституция не может устанавливать для субъектов, не подписавших Федеративный договор, особых условий" (т. 13, с. 308). На заседании Рабочей комиссии 18 июня он заявил, что после окончания работы над всей Конституцией "на пленарном заседании поставим вопрос об исключении Федеративного договора из Конституции" (т. 12, с. 50 - 51). Более осторожно к этому отнесся С.М. Шахрай, высказавшись, что на заседании комиссии выработана лишь "норма о приоритете положений Основного Закона над нормами Федеративного договора" (т. 13, с. 313). На следующем заседании комиссии он продолжил отстаивать идею "трех частей Конституции", призывая С.А. Филатова "опуститься на землю, в конце концов" (т. 14, с. 147). Весьма категоричен в этом плане был и профессор Б.А. Страшун (главный советник Конституционного Суда РФ), иронично предлагая "к Федеративному договору относиться, как к священной корове, пальцем к нему не прикасаться" (т. 14, с. 148) <14>.
--------------------------------
<14> К концу октября Б.А. Страшун стал более критично относиться к ФД, полагая, что он "как понятие дело очень сомнительное" и что его конституционализация "создает сложный прецедент" (т. 19, с. 70). На втором этапе Конституционного совещания Б.А. Страшуну стала импонировать "идея отказа от Федеративного договора, который явился документом, порожденным специфической ситуацией" (т. 18. с. 100).

На пленарном заседании Конституционного совещания 26 июня, подводя итог "первому этапу", А.М. Яковлев отметил, что "идея о том, что Федеративный договор должен стать органической частью Конституции... во всяком случае получила поддержку". "Он ее база, он ее неотъемлемая основа, и во многих статьях Конституции, даже за пределами статьи о совместной компетенции, вы увидите серьезное влияние, которое оказали нормы Федеративного договора в целом на конкретные положения данной Конституции", - декларировал ученый и координатор одной из групп совещания. При этом он обошел вопрос, остается ли ФД в качестве самостоятельного раздела (части) Конституции, хотя, заканчивая свою речь, еще раз подчеркнул, что на Конституционном совещании "в основе лежал не только проект Президента, но и проект Конституционной комиссии, международные соглашения, Федеративный договор (выделено мной. - М.М.) - все это на равных правах".

Литература

1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. Кн. 1 - 3. М.: Республика, 1993. Кн. 1. 383 с.
2. Болтенкова Л.Ф. К истории и содержанию Федеративного договора // Этнополитический вестник России. М., 1992. N 1. С. 33 - 35.
3. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 4. Кн. вторая / под общ. ред. О.Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2008. 1104 с.
4. Ильинский И.И., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Федеративный договор и правовая система Российской Федерации // Конституционный вестник. М., 1992. N 14. С. 25 - 31.
5. Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. В 20 томах. Т. 2 - 20. М.: Юридическая литература, 1995 - 1996.
6. Митюков М.А. Вокруг проекта Федеративного договора: 1990 г. Из дневников конституционалиста // Проблемы конституционного развития Российской Федерации: сборник статей, посвященных 90-летию проф. Б.С. Крылова. М.: ИЦ Университета имени О.Е. Кутафина, 2013. С. 225 - 257.
7. Федеративный договор: Документы. Комментарий / редкол.: Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Г.С. Жуков, Н.П. Медведев, М.А. Митюков, Ю.А. Тихомиров и др. М.: Республика, 1992. 89 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ