Пределы дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъекта Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРЕДЕЛЫ ДИСКРЕЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЯ ПО ВОПРОСАМ ВЕДЕНИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е.В. ГАВРИЛОВ

Прежде чем давать характеристику пределам дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъекта Российской Федерации, представляется целесообразным остановиться на понятиях "дискреция" (дискреционная власть), "дискреционные нормы", "дискреционные полномочия", "дискреционные отношения".
Дискреционная власть (дискреция) (от фр. discretionnaire - зависящий от личного усмотрения) - предоставление органу или должностному лицу полномочия действовать по собственному усмотрению в рамках закона. Особенно часто дискреционная власть осуществляется административными органами и судами <1>. Из указанного определения можно выделить три главных признака дискреции: 1) субъектный состав - дискрецию осуществляют публичные органы и должностные лица; 2) собственное усмотрение как системообразующая черта дискреции; 3) ограничение дискреции рамками закона в целях предотвращения трансформации дискреции в произвол.
--------------------------------
<1> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В. Крутских. М., 1998. С. 167.

Дискреция основывается на так называемых дискреционных нормах (представляют собой институциональную основу дискреции), реализуется посредством дискреционных полномочий в рамках дискреционных правоотношений.
По мнению Т.В. Кашаниной, дискреционные нормы - это нормы, допускающие усмотрение без условий и пределов. Они могут не связывать орган власти или лицо, замещающее властную должность, каким-либо регламентированным вариантом поведения, не устанавливать условий и формализованных границ усмотрения <1>. В качестве примеров Л.А. Шарнина приводит нормы, закрепляющие компетенцию властного субъекта через предметы ведения или функции, а не конкретные полномочия (неопределенная диспозиция), а также устанавливающие возможность отправления в отставку государственного органа или должностного лица в результате утраты доверия (неопределенная гипотеза) <2>. Примеры, которые приводит Л.А. Шарнина, в целом правильные, однако согласиться с тем, что дискреционные нормы совсем не имеют пределов, границ усмотрения, не представляется возможным. Пределы дискреции вообще и дискреционных норм в частности существуют. Об этом - ниже.
--------------------------------
<1> Кашанина Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Советское государство и право. 1992. N 1. С. 127 - 128.
<2> Шарнина Л.А. Место усмотрения в механизме конституционного правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 5. С. 8 - 15.

Более обоснованным представляется определение дискреционных норм права, предложенное Р.Г. Валиевым: "Дискреционные нормы права - это нормы, предполагающие или непосредственно закрепляющие дискреционные полномочия субъектов позитивного и юрисдикционного правоприменения <1> в целях реализации прав и свобод граждан и их организаций. Иными словами, дискреционные нормы предусматривают регулирование правоприменительной деятельности в порядке и на основе использования правореализующей правоприменительной дискреции" <2>. Юридико-техническая конструкция данных норм выражается в применении законодателем лингвистических средств, таких, как наречие "вправе" или глагольная форма "может". Дискреционная норма может вводиться и выражением "как правило", что дает возможность лицам, ее применяющим, поступать иначе, чем предусмотрено правовой нормой <3>.
--------------------------------
<1> Здесь и далее "правоприменение" рассматривается достаточно широко (как деятельность публичных органов по применению норм права). В рамках широкого подхода правоприменительную деятельность осуществляют не только судебные, исполнительно-распорядительные органы власти, но и законодательные (представительные) органы власти, которые также являются субъектами правоприменения.
<2> Валиев Р.Г. К вопросу о дискреционных нормах российского права // Ученые записки Казанского университета. 2012. Том 154. Кн. 4. С. 8.
<3> Шарнина Л.А. Место усмотрения в механизме конституционного правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 5. С. 8 - 15.

Дискреция проявляется в дискреционных полномочиях, то есть как предполагающих, так и непосредственно закрепленных возможностях субъектов правоприменения по своему усмотрению в рамках нормативных предписаний принимать соответствующий вариант правоприменительного решения. Дискреционные полномочия призваны содействовать достижению цели правового регулирования и в этом смысле олицетворяют собой одно из важнейших правовых средств реализации юридической деятельности. Л.А. Шарнина совершенно обоснованно относит дискреционные полномочия к властным полномочиям, отмечая, что в них компонент правомочия становится преобладающим. Это выражается в том, что неиспользование дискреционных полномочий не влечет негативных, собственно правовых последствий <1>. Проиллюстрируем это на примере.
--------------------------------
<1> Там же.

Согласно части 1 статьи 81.1 Бюджетного кодекса РФ законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено создание резервного фонда субъекта Российской Федерации. Здесь мы видим дискреционную норму. Субъект Российской Федерации правомочен, но не обязан создавать резервный фонд субъекта Российской Федерации. Красноярский край, например, в лице компетентных органов государственной власти и их должностных лиц не воспользовался корреспондирующим с этими дискреционными нормами дискреционным полномочием: Резервный фонд Красноярского края не создан, хотя возможность его создания предусмотрена в статье 15.1 Закона Красноярского края от 18 декабря 2008 года N 7-2617 "О бюджетном процессе в Красноярском крае". Однако несоздание указанного Резервного фонда не является нарушением права - это всего лишь факт нереализации дискреционного полномочия.
Приведем другой пример: Красноярский край воспользовался своим дискреционным полномочием, вытекающим из статьи 9 Федерального закона от 7 мая 2013 года N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации", и утвердил должность Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Красноярском крае, которая является государственной должностью края - был принят Закон края от 21 ноября 2013 года N 5-1830 "Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Красноярском крае". Правда, несмотря на то что данный Закон края действует почти два года, первый Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Красноярском крае был утвержден в своей должности только 25 июня 2015 года.
Реализуя дискреционные полномочия, публичный субъект вступает в дискреционные отношения. В них нет взаимности; конкретизация исходит от одной стороны отношений: орган власти или должностное лицо повелевает, а подвластный субъект принимает обращенное к нему решение, подчиняется ему <1>.
--------------------------------
<1> Шарнина Л.А. Место усмотрения в механизме конституционного правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 5. С. 8 - 15.

Вспомнив, что из себя представляют дискреция и сопутствующие ей понятия (дискреционные нормы, дискреционные полномочия, дискреционные отношения) <1>, перейдем непосредственно к определению пределов дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Целью настоящей работы является не детальная характеристика дискреции, дискреционных норм, дискреционных полномочий, дискреционных отношений, а пределы дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъекта РФ.

Следует отметить, что вопросы ведения субъектов Российской Федерации - это не только вопросы, вытекающие из статьи 73 Конституции РФ ("Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти"). Вопросы ведения субъектов Российской Федерации - это еще и вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции РФ), а также делегированные полномочия Российской Федерации субъектам Российской Федерации в установленном порядке <1>. Таким образом, вопросы ведения субъектов Российской Федерации в рамках настоящей работы следует толковать достаточно широко.
--------------------------------
<1> Делегированные полномочия Российской Федерации субъектам Российской Федерации в установленном порядке не всеми авторами относятся к вопросам ведения субъектов Российской Федерации. Считается, что они продолжают оставаться вопросами ведения самой Российской Федерации. Между тем полагаем, что делегированные полномочия имеют сложную правовую сущность: после соблюдения всей процедуры передачи полномочий они относятся к вопросам ведения субъектов Российской Федерации, ибо субъекты Российской Федерации, наделенные соответствующими полномочиями, приняли на себя определенные публичные обязательства в отношении их. По сути, соблюденная процедура делегирования "расщепила" статус этих полномочий: они, имманентно оставаясь полномочиями Российской Федерации, стали вопросами регионального законодателя.

По нашему мнению, можно выделить следующие пределы дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъекта Российской Федерации.
1. Компетенция на основании Конституции РФ и законодательства.
Дискреция регионального законодателя ограничена компетенцией регионального законодателя. Субъект Российской Федерации не вправе нарушать компетенцию федерального законодателя, с одной стороны, и органов местного самоуправления по вопросам местного значения, с другой стороны.
Для обеспечения выполнения этого условия необходимо знать как предметы ведения самой Российской Федерации (статья 70 Конституции РФ), субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции РФ), так и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции РФ). Следует учитывать, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции РФ).
Более детально эти вопросы регулируются Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которых указаны вопросы, решаемые публичными органами власти разного уровня (в Федеральном законе N 184-ФЗ - вопросы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в Федеральном законе N 131-ФЗ - вопросы органов местного самоуправления).
Региональный законодатель вправе реализовать свою дискрецию в случаях наличия в федеральных законах дискреционных норм, предоставляющих ему конкретное дискреционное полномочие, а также на основании регионального законодательства, закрепляющего за ним дискреционные полномочия, если региональное законодательство не противоречит законодательству федеральному. При этом региональный законодатель не вправе вторгаться в компетенцию органов местного самоуправления по вопросам местного значения и предусматривать на региональном уровне соответствующие дискреционные нормы в отношении органов государственной власти субъекта Российской Федерации, если эти нормы затрагивают компетенцию органов местного самоуправления. Иными словами, дискреция регионального законодателя не должна подменять правовое регулирование вопросов местного значения самими органами местного самоуправления.
Таким образом, первостепенным пределом дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъектов Российской Федерации является компетенция регионального законодателя, который не должен вторгаться в компетенцию федерального законодателя и органов местного самоуправления. Такая компетенция, а также ее разграничение обязательно основываются на Конституции РФ и законодательстве (начиная с "базовых" федеральных законов - Федерального закона N 131-ФЗ и Федерального закона N 184-ФЗ, заканчивая региональными законами, содержащими дискреционные нормы).
2. Ограничение федеральным законодательством.
Этот предел органически связан с предыдущим. Ограничение дискреции регионального законодателя федеральным законодательством имеет несколько проявлений.
Во-первых, как верно отмечает Л.А. Шарнина, свобода усмотрения властного субъекта может быть ограничена путем указания нескольких вариантов решения определенного вопроса и предоставления права выбора одного из них <1>. Иными словами, федеральный законодатель в тексте федерального закона может предусмотреть ограничение дискреции регионального законодателя. Рассмотрим это на примере.
--------------------------------
<1> Шарнина Л.А. Понятие усмотрения (дискреции) в праве. Отличия усмотрения органов власти от усмотрения граждан и юридических лиц // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 8. С. 12 - 17.

В соответствии с абзацем десятым статьи 2 Федерального закона от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании решения законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта Российской Федерации вправе направить на предоставление гражданам, имеющим право на получение жилищных субсидий во вторую - четвертую очереди, установленные указанной статьей, не более чем тридцать процентов средств федерального бюджета, выделенных на основании федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период данному субъекту Российской Федерации на предоставление жилищных субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, и гражданам, выехавшим из указанных районов и местностей не ранее 1 января 1992 года. В целях реализации указанной статьи Федерального закона N 125-ФЗ Законом Красноярского края от 19 декабря 2013 года N 5-1995 "О направлении средств федерального бюджета на предоставление жилищных субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" установлено право Правительства края направлять 30 процентов средств федерального бюджета на предоставление жилищной субсидии гражданам, имеющим право на ее получение, во вторую очередь, к которой Федеральным законом N 125-ФЗ отнесены пенсионеры (самая многочисленная категория).
Таким образом, краевой законодатель воспользовался предоставленной ему федеральным законодателем дискрецией: предусмотрел право Правительства края направить все 30 процентов средств федерального бюджета на предоставление жилищной субсидии гражданам, относящимся ко второй очереди (пенсионерам), хотя мог бы выбрать любую другую очередь, действуя в рамках предусмотренной федеральным законодателем нормы.
Во-вторых, именно федеральным законодательством можно установить предел дискреции регионального законодателя. Это означает, что дискреция не должна основываться на подзаконном регулировании. Особенно это актуально при формировании региональных бюджетов, имеющих "программный" характер (основанных на государственных программах). По нашему мнению, государственные программы по своему содержанию являются формой планирования и организации деятельности органов государственной власти, в рамках которой консолидируются мероприятия по достижению целей и решению задач соответствующих направлений социально-экономического развития. Включение в государственные программы планируемых мероприятий не порождает обязанности публично-правового образования предоставить средства соответствующего бюджета физическим или юридическим лицам, публично-правовым образованиям, субъектам международного права, а отражает намерение органов исполнительной власти по осуществлению указанных мероприятий и соответствующую финансовую оценку их реализации (письмо Минфина России от 12 сентября 2013 года N 02-16-03/37757).
В-третьих, федеральный законодатель предоставляет органам государственной власти субъекта Российской Федерации дискрецию по установлению за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Считаем, что инициативные полномочия субъекта Российской Федерации являются разновидностью дискреционных полномочий субъекта Российской Федерации. Иными словами, реализуя свои инициативные полномочия, региональный законодатель тем самым реализует и свою дискрецию.
Так, например, в Определении Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2012 года N 356-О-О к дискреционным полномочиям субъекта Российской Федерации отнесено установление дополнительных по сравнению с федеральным законодательством мер социальной поддержки молодых семей и семей работников бюджетной сферы.
В целом реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы, не допускающего злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своих полномочий (см., например, решение Московского городского суда от 26 августа 2014 года по делу N 3-200/2014).
Можно привести пример из судебной практики Московского городского суда, который в одном из своих судебных актов указал, что Правительство Москвы, реализуя предоставленные ему дискреционные полномочия по части организации парковочных мест на платной основе, вправе самостоятельно среди прочего определить круг лиц, которым предоставляются парковочные разрешения, в том числе на льготных условиях, порядок выдачи, условия действия резидентного парковочного разрешения и объем предоставляемых резиденту правомочий, что не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (решение Московского городского суда от 26 августа 2014 года по делу N 3-200/2014).
3. Соблюдение антикоррупционных требований.
Безграничная дискреция может привести к коррупции и правовому произволу. Поэтому важно, чтобы дискреционные нормы не содержали коррупциогенных факторов.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Первым в перечне коррупциогенных факторов законодатель называет широту дискреционных полномочий. Указанный коррупциогенный фактор встречается на практике при проведении антикоррупционной экспертизы и составляет, как правило, 40 - 50% от всех выявленных коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативных правовых актах и их проектах одного правотворческого органа <1>.
--------------------------------
<1> Алешкова Н.П. Широта дискреционных полномочий как наиболее распространенный коррупциогенный фактор нормативных правовых актов // Муниципальное право. 2012. N 3. С. 35 - 39.

Расположим коррупциогенные факторы в порядке их встречаемости в экспертной деятельности автора настоящей работы.
1. Широта дискреционных полномочий - это отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96) (далее - Методика).
Приведем примеры коррупциогенных факторов, с которыми сталкивался автор настоящей статьи при экспертизе проектов законов Красноярского края. При доработке законопроектов нижеприведенные коррупциогенные факторы были устранены.
Примерами широты дискреционных полномочий являются: 1) отсутствие ясности по вопросу о том, кто, в каком порядке и на основании каких критериев принимает в субъекте Российской Федерации решение об отнесении детей к категории детей из семей, находящихся в социально опасном положении; установление одним из оснований приостановления предоставления социальной выплаты возникновение семейных и иных обстоятельств; 2) отсутствие критериев, на основании которых высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации формируется перечень должностей работников учреждений культуры субъекта Российской Федерации; 3) отсутствие норм о сроке начала и продолжительности разработки проекта предмета охраны исторического поселения регионального значения, что приводит к тому, что данные вопросы решаются по своему усмотрению разработчиками проекта предмета охраны исторического поселения регионального значения; 4) при отсутствии в законодательстве конкретной цели, для осуществления которой органам местного самоуправления передаются государственные полномочия по содержанию, эксплуатации и капитальному ремонту скотомогильников (биотермических ям), критерий "нецелесообразности" (как условие прекращения осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий) является оценочной категорией, необоснованно расширяющей усмотрение органов государственной власти, осуществляющих контроль за исполнением переданных государственных полномочий и принимающих решение о прекращении осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий.
Встречаются и другие коррупциогенные факторы.
2. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов (подпункт "д" пункта 3 Методики).
Примерами указанного коррупциогенного фактора являются: 1) возложение на представителей органов местного самоуправления обязанности участвовать в заседаниях экспертного совета, созданного при органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации; 2) установление ограничения наследников в распоряжении лентой, медалью, нагрудным знаком и удостоверением Почетного гражданина Красноярского края после смерти лица, удостоенного почетного звания, которые противоречат гражданскому законодательству (пункт 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ), если указанные атрибуты почетного звания являются их собственностью; 3) установление обязанности всех организаций, расположенных на территории края, реализовывать мероприятия, направленные на популяризацию информации о лицах, удостоенных почетного звания, и их выдающихся достижениях, которое противоречит пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ, согласно которому граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
3. Отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт "ж" пункта 3 Методики).
Примеры коррупциогенного фактора: 1) отсутствие порядка размещения информации о размере краевого материнского (семейного) капитала (оставшейся части) на официальном сайте органа исполнительной власти края в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения в сети Интернет; 2) конкретная форма информирования уполномоченным органом лица, получившего сертификат, о размере краевого материнского (семейного) капитала (оставшейся части) не указана; 3) отсутствие норм о порядке включения молодежных и детских общественных объединений в краевой реестр, отказе во включении и исключении из краевого реестра; 4) не ясно, кто и в каком порядке устанавливает недостоверность сведений, содержащихся в наградных документах; 5) отсутствует норма о том, в каком порядке предоставляются сведения в случае окончания академического отпуска, когда прекращаются основания для приостановления дополнительной стипендии, то есть не предусмотрен порядок возобновления (восстановления) выплаты дополнительной стипендии после ее приостановления; 6) отсутствует порядок использования родных языков в официальных сферах общения, а также в наименованиях географических объектов, надписях, дорожных и иных указателях.
4. Определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт "б" пункта 3 Методики).
Примеры: 1) выделение в качестве периода обучения учебного года (курса), семестра (2 семестров в рамках курса), триместра (трех триместров в рамках курса), модуля, выделяемых в рамках срока получения высшего образования по образовательной программе, закреплено как право, а не как обязанность; 2) установление студенту не более одной дополнительной стипендии вне зависимости от количества направлений подготовки (специальностей), на которые он зачислен, закреплено как право, а не как обязанность.
5. Юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт "в" пункта 4 Методики).
В качестве примеров можно привести использование в законодательстве категорий "иным способом", "других услуг", при которых создается возможность выборочного (оценочного) подхода при использовании указанных категорий на практике.
Следует отметить, что неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей. Суду, проверяя содержание оспариваемого акта, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа (должностного лица), принявшего нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (см., например, решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 мая 2013 года по делу N 3-13/13).
Также возможны следующие коррупциогенные факторы.
6. Выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт "в" пункта 3 Методики).
7. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявших первоначальный нормативный правовой акт (подпункт "г" пункта 3 Методики).
8. Восполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона (подпункт "е" пункта 3 Методики).
9. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага) (подпункт "з" пункта 3 Методики).
10. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт "а" пункта 4 Методики).
11. Злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт "б" пункта 4 Методики).
Новеллой Методики является закрепление в ней Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2015 года N 732 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы" следующего коррупциогенного фактора:
12. Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт "и" пункта 3 Методики).
В целях профилактики и борьбы с такими факторами следует руководствоваться Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Методикой.
4. Соблюдение принципов целесообразности и справедливости, а также равенства, разумности, осмотрительности и добросовестности, иных принципов права.
Л.А. Шарнина указывает, что административное усмотрение осуществляется субъектами управления (государственного и муниципального) и представляет собой возможность при осуществлении действий и принятии решений, основанных на законе и направленных на исполнение закона, исходить из принципа целесообразности <1>.
--------------------------------
<1> Шарнина Л.А. Место усмотрения в механизме конституционного правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 5. С. 8 - 15.

Ю.В. Романец считает, что закон должен предоставлять правоприменителю свободу правовых решений, позволяющую реализовать справедливость с учетом значимых обстоятельств конкретного правоотношения. Автор пишет о законодательной справедливости <1>.
--------------------------------
<1> Об этом подробнее см.: Романец Ю.В. О законодательной справедливости // Юридический мир. 2012. N 2. С. 63.

Соответственно, региональный законодатель должен руководствоваться критериями целесообразности и справедливости: стоит ли реализовывать дискреционное полномочие или нет; справедливо это или нет?
Перечисленные принципы не единственные, которыми обязан руководствоваться региональный законодатель при реализации дискреционных полномочий.
Конституционный Суд РФ применительно к дискреции регионального законодателя по установлению и изменению налоговых льгот отметил следующее: "...законодатель, осуществляя в рамках предоставленной ему дискреции нормативно-правовое регулирование отношений по установлению, введению и взиманию налогов, а также предусматривая применительно к конкретному налогу соответствующие льготы, должен прежде всего учитывать закрепленные Конституцией Российской Федерации и составляющие основы конституционного строя Российской Федерации принципы правового и социального государства (статья 1, часть 1; статья 7), равенства (статья 19, части 1 и 2) и пропорциональности (статья 55, часть 3), которыми ограничиваются пределы его усмотрения в этой сфере" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 02.12.2013 N 26-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 4 Закона Челябинской области "О транспортном налоге" в связи с запросом Законодательного Собрания Челябинской области" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Верховный Суд РФ указал, что субъект Российской Федерации должен осуществлять свои дискреционные полномочия разумно, осмотрительно и добросовестно, оценить оспариваемое регулирование с учетом обстоятельств дела в целом и определить, были ли мотивы, приведенные в его обоснование, относимыми и достаточными, являются ли установленные запреты допустимыми, обоснованными, законными, соразмерными <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 24.07.2013 N 43-АПГ13-3 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

В качестве примера можно привести Постановление Уставного суда Челябинской области от 12 февраля 2013 года, которое, по мнению Г.А. Гаджиева, имеет очень важное превентивное значение, особенно в преддверии введения регионального налога на недвижимость. Оно предупреждает регионального законодателя о том, что в налоговой политике нельзя руководствоваться исключительно фискальными соображениями (нельзя единовременно увеличивать налоговое бремя в 75 раз, тем более для пенсионеров, образующих особенную категорию налогоплательщиков), что законодатель ограничен конституционными принципами, прежде всего принципом равенства, предполагающим, что каждое нормативное решение должно носить конституционно обоснованный характер. По сути, Уставный суд Челябинской области сформулировал важную универсальную правовую позицию, состоящую в том, что и при отмене действия налоговых льгот законодатель должен привести конституционно-правовое обоснование. Тем самым законодатель не может исходить из презумпции "Я установил льготу - я ее и отменю"; он ограничен в своей дискреции принципами Конституции РФ и конституционно значимыми принципами, содержащимися в статье 3 Налогового кодекса РФ, в том числе принципом экономической обоснованности налога <1>. А.О. Казанцев, А.В. Савоськин апеллируют указанными пределами дискреции регионального законодательства в качестве подкрепления своего тезиса о незаконности упразднения законодателем Челябинской области Уставного суда Челябинской области <2>.
--------------------------------
<1> Приводится по: Казанцев А.О., Савоськин А.В. В Челябинской области незаконно упразднили Уставный суд // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 48 - 52.
<2> Там же.

Таким образом, региональный законодатель не должен осуществлять дискрецию неразумно, неосмотрительно, недобросовестно, экономически необоснованно, с нарушением принципов права, включая принципы целесообразности и справедливости. Эти принципы устанавливают предел для дискреции.
5. Соблюдение баланса частных и публичных интересов, учет социально-экономического положения субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, зависимость от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения своих расходных обязательств.
Рассмотрим указанный предел регионального законодателя на примере установления лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных материальных гарантий.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в его Постановлении от 5 апреля 2013 года N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца 4 части 1 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов", установление гарантий деятельности лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, является дискреционным полномочием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Между тем указанное право не является безусловным, поскольку Бюджетный кодекс РФ, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, предусматривает определенные ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться.
При этом реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, законодатель субъекта РФ обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Статьями 7, 8, 65, 85 Бюджетного кодекса РФ установлено, что расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.
Указанное положение корреспондирует с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса РФ, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами государственной власти субъекта Российской Федерации расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств федерального бюджета.
Таким образом, реализация органом государственной власти субъекта Российской Федерации своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.
Признание региона дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, не позволяющий ему за счет собственных средств выполнять свои расходные обязательства.
Ориентируясь на указанные положения, а также на принципы бюджетного права, суды неоднократно указывали на незаконность установления лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных материальных гарантий (см., например, Определения Верховного Суда РФ от 10 июля 2013 года N 12-АПГ13-1, от 25 июня 2014 года N 55-АПГ14-8, решение Верховного Суда Республики Хакасия от 20 марта 2014 года, Апелляционное определение Владимирского областного суда от 24 декабря 2013 года N 33-4336/2013).
6. Учет объективных характеристик соответствующих категорий субъектов права, а также сложившихся в обществе конкретно-исторических условий его развития, экономических и социальных условий, состояния законности в конкретных сферах общественных отношений.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, законодатель в рамках своих дискреционных полномочий, исходя из принципа справедливости, а также экономических, социальных и иных условий, вправе предусмотреть для разных категорий граждан различные механизмы регулирования правоотношений при условии, что дифференциация прав и обязанностей не является произвольной и основывается на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов права (см., например, Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2014 года N 1083-О).
Разрешение вопроса о расширении круга лиц, которым оказывается адресная социальная помощь за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится к дискреционным полномочиям органов государственной власти соответствующего субъекта РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2014 года N 73-О).
При этом осуществление региональным законодателем в пределах его дискреционных полномочий изменения правового регулирования отношений по льготному налогообложению не может расцениваться и как снижающее конституционно обусловленный уровень социальной защиты пенсионеров и нарушающее их имущественные права <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 2 декабря 2013 года N 26-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 4 Закона Челябинской области "О транспортном налоге" в связи с запросом Законодательного Собрания Челябинской области" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Конституционный Суд РФ, признавая статью 6.21 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних, не противоречащей Конституции РФ, указал, что законодатель, реализуя свои дискреционные полномочия, призван согласовывать осуществляемое им нормативно-правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина с представлениями, сложившимися в обществе в конкретно-исторических условиях его развития <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 сентября 2014 года N 24-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 6.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой граждан Н.А. Алексеева, Я.Н. Евтушенко и Д.А. Исакова" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

В 2015 году Конституционный Суд РФ отметил, что "федеральный законодатель, действуя в пределах достаточно широкой дискреции и используя - с учетом сложившихся в государстве экономических и социальных условий и состояния законности в конкретных сферах общественных отношений - сочетание общих и дифференцированных подходов к правовому регулированию осуществления государственными органами контрольно-надзорных функций и полномочий, вправе устанавливать в соответствии с требованиями, вытекающими из Конституции Российской Федерации, определенные особенности организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, в том числе в сфере деятельности некоммерческих организаций (объединений)" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 года N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "Агора", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, региональный законодатель при осуществлении дискреции обязан учитывать объективные характеристики соответствующих категорий субъектов права, а также сложившиеся в обществе конкретно-исторические условия его развития, экономические и социальные условия, состояние законности в конкретных сферах общественных отношений. Эти факторы образуют предел для дискреции.
7. Время.
Следует напомнить о так называемом праве опережающего регулирования. По вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в отсутствие правового регулирования по конкретному вопросу со стороны федерального центра, субъект Российской Федерации вправе осуществить правовое регулирование этого вопроса, в том числе посредством установления дискреционных норм. Однако со временем, как только на федеральном уровне появится правовое регулирование данного вопроса, региональный законодатель обязан привести свои нормы в соответствие с требованиями федерального законодателя. Заметим, что в отношении предметов ведения исключительно Российской Федерации субъект Российской Федерации не вправе осуществлять "право опережающего регулирования" <1>. Только по вопросам совместного ведения.
--------------------------------
<1> Известно немало случаев, когда региональный законодатель осуществлял "право опережающего регулирования" по вопросам, которые не входили в его компетенцию, в частности устанавливал административную ответственность за правонарушения, ответственность за которые может устанавливать только федеральный законодатель. Итогом такого опережающего регулирования становилось признание оспариваемых норм не действующими и не подлежащими применению (см., например, решение Красноярского краевого суда от 24 июля 2013 года по делу N 3-45/2013, Определение Верховного Суда РФ от 23 октября 2013 года N 53-АПГ13-9).

Таким образом, время также можно считать пределом дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъектов Российской Федерации. Время (период, пока отсутствует федеральное регулирование конкретных общественных отношений) выступает ограничением действия дискреционной нормы регионального закона.

* * *

В заключение отметим, что дискреция регионального законодателя по вопросам ведения субъекта Российской Федерации не является произвольной - она ограничена определенными пределами: компетенцией регионального законодателя, основанной на Конституции РФ и законодательстве; требованиями федерального законодательства; антикоррупционными требованиями; различными принципами права (целесообразность, справедливость, равенство, разумность, осмотрительность, добросовестность, экономическая обоснованность и др.); социально-экономическим положением субъекта РФ и возможностями его бюджета; объективными характеристиками соответствующих категорий субъектов права, в отношении которых осуществляется дискреция; сложившимися в обществе конкретно-историческими условиями, экономическими и социальными условиями, состоянием законности в конкретных сферах общественных отношений; временным действием некоторых дискреционных норм.

Библиографический список

1. Алешкова Н.П. Широта дискреционных полномочий как наиболее распространенный коррупциогенный фактор нормативных правовых актов // Муниципальное право. 2012. N 3.
2. Валиев Р.Г. К вопросу о дискреционных нормах российского права // Ученые записки Казанского университета. 2012. Том 154, кн. 4.
3. Казанцев А.О., Савоськин А.В. В Челябинской области незаконно упразднили Уставный суд // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 6.
4. Кашанина Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Советское государство и право. 1992. N 1.
5. Романец Ю.В. О законодательной справедливости // Юридический мир. 2012. N 2.
6. Шарнина Л.А. Место усмотрения в механизме конституционного правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 5.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ