Пилотные постановления ЕСПЧ: проблемы исполнения. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПИЛОТНЫЕ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ЕСПЧ: ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ

В. ФИЛАТОВА

ЕСПЧ может предписывать государству осуществить меры индивидуального и общего характера. Под первыми понимается устранение нарушений прав конкретного заявителя, а меры общего характера, которые затрагивают широкий круг лиц, направлены на устранение структурной проблемы в целом. С этой целью ЕСПЧ выносит так называемые пилотные постановления, предписывающие государству принятие мер общего характера, чтобы не допустить нарушений Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Рассмотрим правовую природу пилотных постановлений, оценим их исполнение Российской Федерацией.

Природа пилотных постановлений

Компетенция Европейского суда по правам человека в отношении национального правопорядка существенно ограничена, но, несмотря на это, он имеет возможность оценивать деятельность национальных правоприменительных органов.
В соответствии со ст. 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее - Конвенция) государства-участники обязаны исполнять постановления Европейского суда по любому делу, в котором они являются сторонами <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень международных договоров. 2001. N 3.

В первую очередь имеется в виду выплата определенной Европейским судом справедливой компенсации пострадавшему от нарушения его прав лицу (ст. 41 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года). Однако денежными выплатами дело не ограничивается. Суд также может предписывать странам-участницам внести изменения в законодательство или правоприменительную практику <2>.
--------------------------------
<2> Будылин С.В. Конвенция или Конституция? Международное право и пределы государственного суверенитета // Закон. 2013. N 12.

Напомним, что Европейский суд согласно ст. 61 Регламента может предписывать государству осуществить меры индивидуального или общего характера. Если под мерами индивидуального характера понимается устранение нарушений прав конкретного заявителя, например пересмотр дела национальным судом, то меры общего характера направлены на устранение структурной проблемы в целом, такие меры затрагивают широкий круг лиц, указывая, например, на необходимость изменения законодательства в целях недопущения повторяющихся нарушений Конвенции <3>.
--------------------------------
<3> Рожкова М.А., Афанасьев Д.В., Тай Ю.В. Порядок рассмотрения жалоб в Европейском суде по правам человека. М.: Статут, 2013. Серия "Практика Европейского суда по правам человека: комментарии, судебные прецеденты". Кн. 2.

Речь идет о вынесении так называемых пилотных постановлений, предписывающих государству принятие мер общего характера, с тем чтобы не допустить нарушений Конвенции, которые установлены в данных пилотных постановлениях.
Механизм пилотных постановлений был выработан Европейским судом самостоятельно, так как Конвенцией о защите прав человека и основных свобод предусмотрен не был. Применяется механизм пилотных постановлений с 2004 года, а в 2011 году внесен в Регламент Европейского суда.
Пилотное постановление принимается только в случае многочисленных повторных жалоб по одному и тому же вопросу. Суд в данном случае указывает на системную проблему, приводящую к нарушению, а также дает государству ясные указания, как эту проблему следует разрешать. Обычно речь идет об изменении национального законодательства.
Например, проблема недостаточной обоснованности и чрезмерной длительности заключения под стражу как меры пресечения свойственна не только России, но и некоторым другим странам, в частности Болгарии и Польше. В разное время Судом принимались как коллективные, так и пилотные постановления по этому вопросу в отношении ряда государств <4>.
--------------------------------
<4> Российский ежегодник Европейской конвенции по правам человека (Russian yearbook of the European convention on human rights) / Д.В. Афанасьев, М. Визентин, М.Е. Глазкова и др. М.: Статут, 2015. Вып. 1: Европейская конвенция: новые "старые" права.

Влияние на практику

Начав практику пилотных постановлений, ЕСПЧ, по сути, согласился с резолюцией Комитета министров Совета Европы от 12.05.2004, призывавшей Суд в случае повторяющихся нарушений устанавливать в своих постановлениях "наличие и источник структурной проблемы, а также предписывать государству меры общего характера" <5>. Ранее на такие меры общего характера указывал Комитет министров Совета Европы, переложивший эту задачу на Суд <6>.
--------------------------------
<5> Ковлер А.И. Новые тенденции в практике Европейского суда по правам человека: "пилотные постановления" о "структурных проблемах" // Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2006. N 5.
<6> Ковлер А.И. "Моральный суверенитет" перед лицом "государственного суверенитета" в европейской системе защиты прав человека // Международное правосудие. 2013. N 3 (7).

Первым пилотным Постановлением стало дело "Броневский против Польши", где речь шла о компенсации переселенцам после Второй мировой войны <7>. Европейский суд заключил, что факты данного дела выявляют наличие в правовом порядке Польши функционального сбоя, в результате которого отдельная категория частных лиц была лишена в прошлом или продолжает быть лишенной права на уважение своей собственности, что является фактором, усугубляющим ответственность государства, и угрожает эффективности всего контрольного механизма Конвенции вследствие потенциального числа жалоб в Европейский суд, в основе которых лежит одно и то же нарушение системного характера. В связи с этим для исполнения постановления Суда необходимо принятие общих мер на национальном уровне, которые должны учитывать интересы всех лиц, чьи права были нарушены, и разработать средства защиты против таких нарушений системного характера <8>.
--------------------------------
<7> Зенин А.А. Дополнительный протокол N 15 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Международное правосудие. 2014. N 2.
<8> Грачева (Перчаткина) С.А. Конституционное правосудие и реализация решений Европейского суда по правам человека: Научно-практическое пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; КОНТРАКТ, 2012.

С тех пор Суд вынес более двух десятков пилотных постановлений, касающихся структурных проблем в разных странах, в том числе пилотные Постановления по России: "Бурдов против Российской Федерации (N 2)" <9>, касающееся неисполнения решений по гражданским делам, "Ананьев и другие против России" <10> относительно условий содержания в СИЗО, а также пилотное Постановление 2014 года "Герасимов и другие против Российской Федерации", которое обязывает власти России создать эффективное средство правовой защиты за длительное неисполнение судебных решений, возлагающих на органы государственной власти обязательства в натуре <11>.
--------------------------------
<9> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2009. N 5.
<10> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2012. N 8.
<11> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2014. N 11.

Отношение в государствах к пилотным постановлениям и затрагиваемым в них структурным проблемам неоднозначное. С одной стороны, пилотные постановления подталкивают государства решать давно назревшие проблемы и, как следствие, снижают поток аналогичных жалоб в ЕСПЧ. С другой стороны, если по проблеме, указанной в пилотном постановлении, нет единого мнения в обществе, это может вызвать неприятие такого постановления.
Положительным моментом также является совершенствование законодательства государств, создание национальных эффективных средств правовой защиты, как это произошло, например, после принятия первого пилотного Постановления по России ("Бурдов против Российской Федерации (N 2)"). В ответ на это Постановление был принят небезызвестный Федеральный закон от 30.04.2010 N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" <12>, а также Федеральный закон от 30.04.2010 N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" <13>. Данными Законами создано внутригосударственное средство правовой защиты, признанное Европейским судом эффективным, от нарушений прав, связанных с несоблюдением разумных сроков исполнения судебного акта, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
--------------------------------
<12> Собрание законодательства РФ. 03.05.2010. N 18. Ст. 2144.
<13> Собрание законодательства РФ. 03.05.2010. N 18. Ст. 2145.

Результатом принятия данных Законов, согласно судебной статистике за период с 4 мая по 31 декабря 2010 года, стала подача в суды общей юрисдикции более 3 тыс. заявлений о присуждении компенсаций <14>, соответственно заявители стали пользоваться уже внутригосударственным средством правовой защиты.
--------------------------------
<14> Зимненко Б.Л. Вопросы реализации судами общей юрисдикции Федерального закона от 30 апреля 2010 года N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" // Судья. 2011. N 3.

Одновременно с этим Российской Федерацией было заключено около 1,5 тыс. мировых соглашений с заявителями, обратившимися с жалобами в Европейский суд в связи с неисполнением судебных решений: государство, признавая нарушения разумных сроков, выплатило заявителям компенсацию, сопоставимую с той, которую присуждает в таких случаях Европейский суд <15>.
--------------------------------
<15> Ковлер А.И. Герасимов и другие против России - новое "пилотное постановление" Европейского суда // Международное правосудие. 2014. N 3.

Однако, как показала практика, несмотря на положительную оценку Европейским судом созданного в России средства правовой защиты от системного нарушения - неисполнения судебных актов в разумный срок, проблема не была решена окончательно, так как Закон N 68-ФЗ распространяется только на определенные категории дел. Это породило новые жалобы в Европейский суд по правам человека.
Так, в деле "Илюшкин и другие против Российской Федерации" <16> обжаловалась неэффективность нового средства правовой защиты, введенного после принятия пилотного Постановления Европейского суда по делу "Бурдов против Российской Федерации (N 2)", в делах о неисполнении национальных решений, обязывающих органы власти предоставить жилье.
--------------------------------
<16> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2012. N 10.

При рассмотрении данного дела Европейский суд констатировал факт, что проблема длительности неисполнения судебных решений решена лишь частично, так как ФЗ "О компенсациях" распространяется только на денежные обязательства государства, тогда же, когда речь идет об исполнении обязательств в натуре, заявители вновь вынуждены обращаться в Европейский суд по правам человека. Европейский суд пришел к заключению, что проблема отсутствия внутригосударственного средства правовой защиты, которая квалифицирована в пилотном Постановлении по делу "Бурдов против Российской Федерации (N 2)" как структурная и устойчивая, полностью сохраняется в большой категории дел, рассматриваемых Европейским судом.
Таким образом, Европейский суд накопил большое количество жалоб о неисполнении различных неденежных обязательств властями России, что привело в 2014 году к вынесению пилотного Постановления по делу "Герасимов и другие против Российской Федерации". Европейский суд указал, что Россия обязана создать эффективное внутригосударственное средство правовой защиты, обеспечивающее адекватное и достаточное возмещение за неисполнение или несвоевременное исполнение судебных решений, возлагающих на органы власти обязательства в натуре.
Хотелось бы надеяться, что, несмотря на присутствующую в настоящее время напряженность во взаимоотношениях России и Совета Европы, данное пилотное Постановление будет исполнено Российской Федерацией так же, как было исполнено пилотное Постановление "Бурдов против Российской Федерации (N 2)".

Нужный толчок

Необходимо отметить и второе пилотное Постановление для России после дела Бурдова, а именно "Ананьев и другие против России", которое затрагивает сферу уголовного судопроизводства и выявляет наличие таких структурных проблем, как бесчеловечные и унижающие достоинство условия содержания в следственных изоляторах и отсутствие возможности на национальном уровне защититься от таких нарушений.
Европейский суд указал, что в данном случае возможны два способа восстановления нарушенных прав: улучшение материальных условий содержания под стражей (превентивное средство правовой защиты); предоставление компенсации за ущерб или убытки, понесенные вследствие содержания лица под стражей в ненадлежащих условиях (компенсаторное средство) <17>. При этом приоритет должен быть отдан превентивному средству, то есть от государства требуется создание эффективного механизма, обеспечивающего немедленное прекращение ненадлежащего обращения, чтобы выплата компенсации не стала заменой и оправданием бесчеловечных условий содержания под стражей.
--------------------------------
<17> Пантелеева К.А. Неэффективность российских средств правовой защиты от ненадлежащих условий содержания под стражей: анализ "пилотного" Постановления Европейского суда по правам человека "Ананьев и другие против России" // Современное право. 2013. N 9.

В пилотном Постановлении по делу "Ананьев и другие против Российской Федерации" Европейский суд обязал власти предоставить надлежащее возмещение вреда лицам, уже подавшим аналогичные жалобы в Суд, а также внести во внутреннее законодательство коррективы, которые позволили бы всем лицам, подвергающимся жестокому и бесчеловечному обращению в СИЗО, эффективно обжаловать предполагаемые нарушения Конвенции на национальном уровне, а также получать надлежащее и достаточное возмещение за такие нарушения.
Результатом вынесения пилотного Постановления "Ананьев и другие против России" стала выплата компенсаций заявителям, чьи дела уже рассматривались на тот момент в Европейском суде, и внесение изменений в законодательство Российской Федерации.
Так, согласно Докладу о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2014 год в порядке реализации запланированных мероприятий по выполнению пилотного Постановления Европейского суда от 10.01.2012 по делу "Ананьев и другие против Российской Федерации" приняты девять федеральных законов, а также одно постановление Правительства Российской Федерации и ряд ведомственных нормативных правовых актов.
Важнейшими среди них являются Федеральный закон N 21-ФЗ от 08.03.2015 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации", а также Федеральный конституционный закон от 08.03.2015 N 1-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации" в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".
Указанные Федеральные законы предусматривают создание существенно усовершенствованного превентивного национального средства правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания в следственных изоляторах и местах лишения свободы, и коррелируются с выводами, изложенными в указанном пилотном Постановлении Европейского суда <18>.
--------------------------------
<18> Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2014 год.

Таким образом, из анализа пилотных постановлений, вынесенных по Российской Федерации, можно сделать следующие выводы:
- вышеуказанные пилотные постановления затрагивают действительно системные проблемы, существующие в законодательстве и правоприменительной практике Российской Федерации;
- вынесение пилотных постановлений дало толчок к внесению существенных изменений в российское законодательство;
- принятие новых федеральных законов, создающих эффективные внутригосударственные средства правовой защиты, в полной мере соотносится с принципом субсидиарности в работе Европейского суда по правам человека, согласно которому именно государство должно обеспечить эффективные средства правовой защиты, и чем они лучше, тем меньше будет необходимости у граждан обращаться к наднациональным средствам правовой защиты.

Современная тенденция

Несмотря на позитивные изменения в российском законодательстве, вопрос исполнения постановлений Европейского суда по правам человека обострился после принятия 14 июля 2015 года КС РФ Постановления N 21-П <19>, в котором была признана возможность неисполнения постановлений Европейского суда.
--------------------------------
<19> Собрание законодательства РФ. 27.07.2015. N 30. Ст. 4658.

Впоследствии был принят Федеральный конституционный закон от 14.12.2015 N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которым КС РФ получил право выносить постановления о невозможности исполнения в целом или в части решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, принятого на основании положений международного договора Российской Федерации в их истолковании межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, в связи с которым был подан запрос в КС РФ.
Данные документы могут существенным образом повлиять на сложившуюся систему и практику исполнения постановлений Европейского суда по правам человека, вынесенных против Российской Федерации, однако не хотелось бы, чтобы была подорвана сама идея европейского правосудия. Особенно это касается пилотных постановлений, так как они, во-первых, затрагивают широкий круг лиц, а во-вторых, стимулируют государство к решению действительно повторяющихся системных проблем.
Тема была рассмотрена на международной конференции в г. Ростове-на-Дону, которую провел юридический факультет Южно-Российского института управления - филиала ФГБОУ ВПО "РАНХиГС при Президенте РФ" в рамках проекта Legal Forum Live VI ПМЮФ. Конференция "Значение Совета Европы для развития права и юридической практики государств-членов в сфере частных и публичных институтов на примере РФ. Преимущества и противоречия механизма правового взаимодействия Совета Европы и государств-членов" была посвящена 20-летию присоединения России к Совету Европы.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ