Организация конституционного правосудия в сложносоставных субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОРГАНИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В СЛОЖНОСОСТАВНЫХ СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

О.В. БРЕЖНЕВ

Одной из существенных особенностей конституционного регулирования федеративного устройства России является сочетание относящегося к основам конституционного строя принципа равноправия всех субъектов Федерации, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции), и статусных характеристик одного из видов субъектов Федерации - автономных округов, которые в соответствии с Конституцией (ч. 4 ст. 66) могут входить в состав других субъектов - краев и областей. Сосуществование этих, на первый взгляд весьма противоречивых, начал должно обеспечиваться посредством дополнительного федерального законодательного регулирования как статуса автономных округов, так и характера взаимоотношений их органов государственной власти и соответствующих органов краев, областей, в состав которых входят автономные округа, а также возможностями договорной регламентации данных отношений (ч. ч. 3 и 4 ст. 66 Конституции).

Таким образом, сложносоставные субъекты Российской Федерации, т.е. края и области, в состав которых входят иные, формально равноправные с ними субъекты Федерации - автономные округа, обладают существенной спецификой статуса, которая проявляется в более сложном, чем в иных субъектах, характере внутригосударственных правовых связей и отношений, обусловленных особенностями их устройства. Не случайно поэтому процессы объединения субъектов Федерации, прошедшие в России в 2004 - 2008 гг., коснулись именно отдельных сложносоставных субъектов и привели к общему сокращению их числа, а также количества автономных округов путем фактического "поглощения" их соответствующими краями и областями (статус последних также претерпел изменения). При этом автономные округа были преобразованы в административно-территориальные единицы с особым статусом (Коми-Пермяцкий округ в Пермском крае, Корякский округ в Камчатском крае, Усть-Ордынский Бурятский округ в Иркутской области, Агинский Бурятский округ в Забайкальском крае, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский муниципальные районы в Красноярском крае). В настоящее время в составе Российской Федерации остались лишь два сложносоставных субъекта - Архангельская область (в ее состав входит Ненецкий автономный округ) и Тюменская область (в нее входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Чукотский автономный округ с 1992 года непосредственно входит в состав Российской Федерации.
Как уже отмечалось, вхождение автономного округа в состав края, области придает специфику правовому положению органов государственной власти последнего: порядку образования этих органов, пределам их компетенции, характеру взаимодействия с иными органами. Не являются исключением и органы конституционного правосудия - уставные суды, которые могут быть образованы как в крае, области, так и во входящих в его состав автономных округах в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 27) в качестве судебных органов субъектов Федерации в целях правовой охраны их уставов <1>. Данные органы наделяются полномочиями по проверке соответствия уставу субъекта Федерации законов и иных нормативных актов его органов государственной власти, органов местного самоуправления, по толкованию устава, а также иными, соответствующими природе конституционного правосудия <2>.
--------------------------------
<1> См.: Безруков А.В., Казанцев А.О. О необходимости создания и совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 2. С. 28 - 34.
<2> См.: Зыкова И.В. Определение полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. N 10. С. 44 - 48.

Отметим, что уставы Тюменской области (ст. 45), Ханты-Мансийского (ч. ч. 1 и 2 ст. 7) и Ямало-Ненецкого (ст. 47) автономных округов предусматривают создание уставных судов этих субъектов Федерации. Уставы Архангельской области (абз. 3 ч. 2 ст. 8) и Ненецкого автономного округа (ч. 3 ст. 68) допускают возможность образования этих органов. Фактически же ни в одном из упомянутых субъектов Федерации данные суды пока не созданы. Это, впрочем, не исключает образования таких органов в будущем, что придает актуальность проблемам организации конституционного правосудия в сложносоставном субъекте Федерации <3>.
--------------------------------
<3> См.: Казанцев А.О. Некоторые вопросы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 4. С. 63 - 66.

Один из важнейших вопросов, касающихся рассматриваемой проблематики, необходимо сформулировать следующим образом: в какой мере юрисдикция уставного суда края, области может затрагивать статус органов государственной власти автономных округов, входящих в состав края, области? Может ли, в частности, данный орган рассматривать на соответствие уставу края, области законы и иные нормативные правовые акты входящих в его состав автономных округов? Вправе ли он разрешать споры о компетенции между органами государственной власти краев, областей и входящих в их состав автономных округов?
Федеральные законы прямо не содержат ответов на эти вопросы. Однако Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 1997 г. N 12-П дано толкование конституционным нормам, касающееся правовых последствий вхождения автономного округа в состав края, области. Данные правовые позиции можно рассматривать в качестве ориентиров при определении юрисдикции уставного суда сложносоставного субъекта Федерации.
Подтвердив, что "вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа", Конституционный Суд тем не менее установил, что распространение юрисдикции краевых, областных органов власти на территорию автономного округа возможно только в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами данных субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти.
По вопросам, относящимся к исключительному ведению автономных округов как самостоятельных и равноправных субъектов Федерации, подобное распространение возможно только на основе договора между соответствующими органами власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области, автономного округа. В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, "которые обязаны принять все меры для достижения согласия".
Применительно к юрисдикции уставного суда сложносоставного субъекта Федерации, касающейся проверки им законов автономных округов, входящих в состав края, области, разрешения споров о компетенции с участием органов государственной власти автономных округов, анализ изложенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что вышеуказанные полномочия уставного суда края, области не могут устанавливаться законодателем этого субъекта Федерации произвольно, в одностороннем порядке, без согласования с органами власти автономных округов. В отсутствие федерального закона, который бы регламентировал правовые последствия вхождения автономного округа в состав края, области, предусмотренного ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации, на первый план в правовом регулировании данных отношений выходят договоры между органами государственной власти краев, областей и входящих в их состав автономных округов. Именно в этих договорах должны быть решены основные вопросы, касающиеся распространения юрисдикции уставного суда края, области на входящие в его состав автономные округа, а также возможных форм взаимодействия органов конституционного правосудия края, области и автономного округа.
Представляется целесообразным законодательно предусмотреть при образовании уставного суда сложносоставного субъекта Федерации обязательный учет интересов автономного округа. Например, при обычном составе этого органа из пяти судей по крайней мере один из них должен назначаться по рекомендации органов государственной власти автономного округа (если в состав края, области входят два автономных округа - по одному судье от каждого). В том случае, когда в соответствии с договором между органами государственной власти края, области и входящего в его состав автономного округа краевой, областной уставный суд обладает юрисдикцией в отношении нормативных актов органов власти округа, целесообразно предоставить последним право обращаться в этот орган в порядке абстрактного нормоконтроля, а уставному суду автономного округа, если таковой будет создан, - направлять в аналогичный орган края, области запросы, связанные с рассмотрением конкретных дел.
Анализ законов об уставных судах, принимавшихся в разные годы в сложносоставных субъектах Федерации, позволяет сделать вывод о том, что их нормы не всегда были согласованы с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, о которых шла речь выше.
Закон Тюменской области от 23 января 1998 г. N 141 "Об Уставном Суде Тюменской области" (п. 1 ст. 3) предусматривал, что Уставный суд рассматривает дела о соответствии "законов Тюменской области, нормативных правовых актов органов государственной власти области, органов местного самоуправления, находящихся на территории области, Уставу Тюменской области" (выделено мной. - О.Б.). Таким образом, его юрисдикция распространялась и на нормативные акты муниципальных образований, находящихся на территории автономных округов. При этом Закон не содержал никаких ссылок на договор между органами государственной власти области и автономных округов. Действие данного Закона приостановлено с 2001 года, однако аналогичные по содержанию нормы предусмотрены в ст. 45 Устава Тюменской области.
Более корректное правовое регулирование содержалось в Законе Красноярского края от 27 апреля 1999 г. N 6-375 "Об Уставном Суде Красноярского края" и Законе Иркутской области от 1 июня 2000 г. N 32-ОЗ "Об Уставном Суде Иркутской области". Данные Законы, ныне утратившие юридическую силу, принимались в тот период, когда Красноярский край и Иркутская область еще являлись сложносоставными субъектами Федерации.
Закон Красноярского края, так же как и Закон Тюменской области, предусматривал проверку Уставным судом "нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории края" (пп. "в" п. 2 ст. 4). Однако он содержал принципиальную оговорку о том, что юрисдикция Уставного суда распространяется на всю территорию края, за исключением территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, если иное не вытекает из договоров между органами государственной власти края и соответствующего автономного округа (ч. 4 ст. 2).
Закон Иркутской области (ч. 1 ст. 6), определяя компетенцию Уставного суда, не включал в нее полномочия по проверке нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, входившего в ее состав. Однако, во-первых, он содержал диспозитивную норму (ч. 2 ст. 6) о том, что "Уставный суд может принять к производству дела, вытекающие из содержания договора (соглашения) между органами государственной власти области и органами государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" (выделено мной. - О.Б.). Во-вторых, формулируя пределы проверки нормативных правовых актов Иркутской области, данный Закон устанавливал, что эти акты проверяются Уставным судом и с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, предусмотренных уставами области, автономного округа, договорами (соглашениями) (п. "е" ч. 1 ст. 43). Таким образом, Уставный суд Иркутской области в известных пределах был призван гарантировать самостоятельность Усть-Ордынского автономного округа как субъекта Федерации и сбалансированность разграничения полномочий между органами государственной власти области и автономного округа.
Отметим, что действующий Закон Иркутской области от 28 ноября 2014 г. N 135-ОЗ "Об Уставном Суде Иркутской области" с учетом новых государственно-правовых реалий выделяет в отдельное полномочие Уставного суда рассмотрение дел о соответствии Уставу области "нормативных правовых актов объединившихся Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" (ч. 5 ст. 4, гл. 16). Реализуя это полномочие, Уставный суд обеспечивает единство основных подходов к правовому регулированию общественных отношений в "объединившемся" субъекте Федерации, что является необходимым, поскольку сохраняют юридическую силу и многие нормативные правовые акты, принятые ранее в условиях сложносоставного характера этого государственного образования.
Рассматривая различные модели организации конституционного правосудия в сложносоставном субъекте Федерации, следует упомянуть и о возможности возложения на уставные суды краев, областей договором между органами государственной власти краев, областей и входящих в их состав автономных округов полномочий уставных судов последних. Подобный подход способствовал бы процессуальной экономии и усиливал бы эффективность реализации соответствующих полномочий. Кроме того, он исключал бы возникновение коллизий в сфере конституционного правосудия, ибо предполагает централизованное осуществление такого рода деятельности: уставный суд края, области мог бы в известных пределах, по очерченному договором кругу полномочий, выступать и в качестве уставного суда автономного округа, рассматривая его законы и иные нормативные акты с точки зрения различных критериев - устава края, области, устава автономного округа, договора между их органами государственной власти. Однако наделение уставного суда статусом "базового" суда для нескольких субъектов Федерации не предусмотрено Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации".
Но федеральное законодательство допускает иную возможность: возложение полномочий органа конституционного правосудия субъекта Федерации договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъекта на Конституционный Суд России, если эти полномочия "не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля" (п. 7 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Данная модель организации конституционного правосудия обладает такими же преимуществами, как и рассмотренная выше. Более того, она учитывает высокий авторитет федерального Конституционного Суда, потенциальные возможности универсализации его правовых позиций и их адаптации применительно к специфике правовой системы конкретного субъекта Федерации. Для осуществления судопроизводства Судом могла бы использоваться процедура, предусмотренная для реализации федеральных конституционно-контрольных полномочий. Однако подобная модель конституционного правосудия, весьма уместная применительно к сложносоставным субъектам Федерации, пока остается практически невостребованной.
Отметим, что субъекты Российской Федерации, образовавшиеся в результате объединения краев, областей и входивших в их состав автономных округов, в известном смысле остались сложносоставными, поскольку, как уже отмечалось, в них входят административно-территориальные единицы с особым статусом, ранее являвшиеся автономными округами. Данные государственные образования носят национально-территориальный характер и, как вытекает из законодательства субъектов Федерации, созданы, прежде всего, в целях защиты прав коренных малочисленных народов, проживающих на этих территориях, для чего их органы власти наделены комплексом различных полномочий. Следовательно, образование административно-территориальных единиц с особым статусом влечет за собой определенное усложнение как организации власти в соответствующих субъектах Федерации, так и задач, решаемых их органами. Это придает актуальность проблеме создания в объединенных субъектах Российской Федерации органов конституционного правосудия - уставных судов. Возможность учреждения таких органов предусмотрена уставами Пермского (абз. 2 ч. 6 ст. 15), Камчатского (п. 3 ч. 3 ст. 13) и Забайкальского (ч. 2 ст. 54, ст. 55) краев. Устав Иркутской области (п. 4.1 ч. 1 ст. 9, гл. 12.1) императивно устанавливает необходимость образования Уставного суда. Органы конституционного правосудия могли бы взять на себя функции по рассмотрению конституционно-правовых споров между краевыми, областными органами государственной власти, а также между ними и органами местного самоуправления в части, затрагивающей особый статус соответствующих административно-территориальных единиц.
В заключение отметим, что проблемы организации конституционного правосудия в сложносоставных субъектах Российской Федерации обусловлены, с одной стороны, общими сложностями, связанными с процессом становления региональной конституционной юстиции, а с другой стороны, отсутствием федерального законодательного регулирования как статуса автономных округов, входящих в состав края, области, так и правовых последствий такого вхождения. Принятие соответствующих федеральных законов позволило бы в перспективе решить многие из этих проблем.

Список использованной литературы

1. Безруков А.В., Казанцев А.О. О необходимости создания и совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 2. С. 28 - 34.
2. Зыкова И.В. Определение полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. N 10. С. 44 - 48.
3. Казанцев А.О. Некоторые вопросы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 4. С. 63 - 66.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ