Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

О природе Администрации Президента Российской Федерации и ее правовом статусе. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О ПРИРОДЕ АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ ПРАВОВОМ СТАТУСЕ

А.В. ЗУЙКОВ, О.М. ВАЛУЕВА

Введение

Среди многочисленных дискуссий о несовершенстве отечественных конституционных положений и их воплощении в текущем законодательстве и правоприменительной практике вопрос о статусе президентской Администрации занимает особое место. Уже третий десяток лет он не дает покоя ни ученым-юристам, ни политикам, ни журналистам.
С самого момента введения в России в 1991 году поста Президента <1> и, соответственно, возникновения при нем данной структуры <2> и до настоящего времени все споры о президентской Администрации можно условно разделить на обсуждение двух принципиальных и неразрывно связанных между собой аспектов:
1) чем по своей правовой природе является Администрация Президента и как она должна быть отражена в Конституции;
2) какими нормативными правовыми актами и в какой мере должны быть урегулированы порядок создания и деятельности, круг полномочий и ответственность Администрации Президента.
--------------------------------
<1> См.: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 "О Президенте РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512; Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. N 1326-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776.
<2> См.: Указ Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. N 13 "Об Администрации Президента РСФСР" / Официальный интернет-портал правовой информации. 2005 - 2015. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1&nd=102012108 (дата обращения: 21.10.2015). http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1&nd=102012108 (дата обращения: 21.10.2015).

Спустя двадцать с лишним лет после принятия новой российской Конституции вопрос о специфическом статусе президентской Администрации и регулировании ее деятельности, несмотря на кажущуюся определенность, едва ли можно считать закрытым. Сравнительно недавно, например, идея законодательного закрепления статуса Администрации Президента зазвучала из уст представителей исполнительной ветви власти, традиционно осторожных в подобного рода высказываниях. В частности, когда на заседании экспертного совета при Председателе Государственной Думы, проходившем под названием "Право и другие социальные регуляторы: взаимосвязь и взаимовлияние", с этой инициативой выступил видный российский юрист, полномочный представитель Правительства в высших судебных инстанциях М.Ю. Барщевский, во властных кругах это вызвало определенный резонанс <3>.
--------------------------------
<3> См., например: Иванов М. Администрации Президента советуют жить по закону // Коммерсантъ. 2013. 6 ноября.

В рамках данной статьи мы постараемся оценить выдвигаемые предложения и аргументы по первому из двух аспектов с конституционно-правовой точки зрения.

Дискурс о природе Администрации Президента и ее правовом статусе

Спор о природе Администрации Президента и закреплении ее правового статуса возник в российском экспертном сообществе с началом сложной работы над текстом конституционного проекта, в результате которой 12 декабря 1993 года президентская Администрация, к тому моменту уже ставшая реальной частью аппарата государственного управления, впервые получила закрепление на конституционном уровне. Согласно п. "и" ст. 83 Конституции Российской Федерации, принятой на всенародном голосовании, Президент был наделен правом формирования своей Администрации.
Это упоминание Администрации Президента в тексте Конституции родилось в результате весьма острых дебатов о целесообразности и допустимости такого правового решения, вызванных по большей части неопределенностью статуса, природы данной вспомогательной структуры.
Еще в 1991 г. рабочая группа Конституционной комиссии под руководством ее ответственного секретаря О.Г. Румянцева предложила Концепцию исполнительной власти <4>. Этот документ предполагал пять несущих и соподчиненных уровней исполнительной власти:
Президент;
Служба Президента (стратегия и аппарат);
Правительство (хозяйственно-административные задачи);
представители федеральной власти на местах;
местная администрация (исполнительно-распорядительные органы местной власти и местного самоуправления).
--------------------------------
<4> Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы. (1990 - 1993 гг.): в 6 т. Т. 2 (1991) / под общ. ред. Румянцева О.Г. М., 2008. С. 251 - 259.

В этой связи стоит напомнить, что изначально Президент был интегрирован в существовавшую к тому моменту конструкцию, созданную Конституцией РСФСР 1978 г., именно в качестве главы исполнительной власти. Включенная в текст Основного Закона знаменитая глава 13.1 "Президент РСФСР" в какой-то мере трансформировала форму правления из советской республики в республику президентскую. Таким образом, вопрос о природе и статусе президентской Администрации изначально сопряжен с конституционным принципом разделения властей и с вопросом о природе российского института президентства и его месте в этой системе <5>.
--------------------------------
<5> См. более подробно: Зуйков А.В. Эволюция института Президентства Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Предусматривалась Служба Президента и непосредственно в проекте Конституции за авторством Конституционной комиссии. Так, в варианте от 6 сентября 1991 г. <6> Президент "формировал" президентскую Службу. Однако сам Б.Н. Ельцин, будучи недовольным сравнительно небольшим объемом полномочий, которые предлагалось закрепить за Президентом, высказывался за конституционное закрепление статуса Администрации Президента в качестве органа исполнительной власти. Возможно, именно по этой причине в варианте от 16 сентября 1991 г. <7> соответствующая статья уже гласила, что Служба Президента входит в состав возглавляемой Президентом системы федеральной исполнительной власти наряду с Советом Безопасности, Государственным Советом и Советом Министров.
--------------------------------
<6> Официальный интернет-сайт О.Г. Румянцева. 2006 - 2013. URL: http://rumiantsev.ru/a617/ (дата обращения: 21.10.2015).
<7> Из истории создания Конституции Российской Федерации... Т. 2. С. 277 - 323.

В контексте рассмотрения правовой природы данного органа здесь важно упомянуть об одном малоизвестном факте. Архивные документы свидетельствуют о том, что 1 - 2 октября 1991 г. Президентом Б.Н. Ельциным собственноручно была внесена правка в текст проекта Конституции: "Дополнить далее по тексту словом "Администрация". Этот, казалось бы, сугубо лингвистический нюанс отсылает нас к вопросу о смысловой нагрузке термина "администрация".
Даже простое обращение к общим и профессиональным толковым словарям русского языка дореволюционного, советского и современного периодов позволяет утверждать, что своеобразный "генетический код" данного термина, происходящего от латинского administratio - управление, обусловливает исполнительно-распорядительный функционал названной таким образом структуры. Преобладающими значениями термина "администрация" в России всегда являлись следующие: управление; распорядок; заведование; устроение; распорядительные органы государственного управления; органы исполнительной власти; система органов исполнительной и распорядительной власти, осуществляющих функции управления в государстве; совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления; должностные лица, стоящие во главе управления чем-либо; должностные лица управления; руководящий персонал учреждения, предприятия <8>. Изучение исторических наименований различных структур в системе государственного управления России дает основания говорить о том, что появление в 1991 г. при Президенте своеобразного вспомогательного, служебного органа с названием "Администрация" было едва ли не первым таким примером.
--------------------------------
<8> См.: Общий толковый словарь русского языка "TolkSlovar.ru" 2009 - 2015. URL: http://tolkslovar.ru/a1473.html (дата обращения: 21.10.2015).

В современном профессиональном юридическом языке в России, как в устной, так и в письменной речи, включая многочисленные нормативные правовые акты, термин "администрация" употребляется, прежде всего, в значении органа, возглавляющего систему исполнительной власти края, области, автономной области, автономного округа. Нередко данное понятие используется в конституционном праве как собирательное для обозначения органов управления в целом с указанием уровня публичной власти: государственная, региональная, местная администрация или администрация конкретной территории <9>. Использование этого термина в отношении государственного органа или аппарата при определенном должностном лице скорее исключение, нежели правило. Это предположение подтверждает и вышедший в 2015 г. весьма интересный Государственно-правовой терминологический словарь "Конституционный лексикон" профессора С.А. Авакьяна <10>.
--------------------------------
<9> См.: Арутюнян Г.Г., Баглай М.В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М., 2006. С. 13 - 14.
<10> См.: Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М., 2015. С. 54 - 59.

Таким образом, незначительная правка, сделанная в тексте проекта Конституции, фактически закрепила на будущее за президентской Администрацией ее нынешнее название, а вместе с ним и имманентное противоречие реальных функций и формально-юридического статуса. В этой связи на ум приходят слова известного персонажа: "Как вы лодку назовете, так она и поплывет".
Возвращаясь к процессу разработки текста будущей Конституции, необходимо сказать, что споры относительно конституционной формулы в отношении Службы (Администрации) Президента и ее уместности в Основном Законе не утихали, о чем свидетельствует изменчивость подхода. В варианте проекта Конституции от 24 октября 1991 г. <11>, например, фиксировалось, что она является входящим в возглавляемую Президентом систему федеральной исполнительной власти вспомогательным органом, содействующим Президенту в выполнении его государственных полномочий. В ее состав были включены совещательные, консультативные, контрольные, технические и другие вспомогательные подразделения. Но спустя некоторое время, в варианте от 2 марта 1992 г. <12>, формулировка была упрощена: "Служба (Администрация) Президента является вспомогательным аппаратом, который в соответствии с федеральным законом содействует Президенту в выполнении его полномочий". А в еще более поздних вариантах за авторством Конституционной комиссии упоминаний непосредственно о Службе (Администрации) Президента уже не было вовсе. Вместо этого появилась формулировка, что Президент "учреждает и формирует иные совещательные и вспомогательные органы при Президенте" <13>. В итоге Администрация Президента (Служба Президента) исчезла из проекта, растворившись в положении о создании Президентом совещательных и вспомогательных органов.
--------------------------------
<11> Из истории создания Конституции Российской Федерации... Т. 2. С. 564 - 608.
<12> Из истории создания Конституции Российской Федерации... Т. 3. Кн. 1 (январь - июнь 1992 г.). С. 80 - 120.
<13> Проект Конституции Российской Федерации от 15 октября 1992 г. // Официальный интернет-сайт Румянцева О.Г. 2006 - 2013. URL: http://rumiantsev.ru/a630/ (дата обращения: 21.10.2015); проект Конституции Российской Федерации от 2 марта 1993 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 4. Кн. 1. С. 80 - 120); проект Конституции Российской Федерации от 12 июля 1993 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990 - 1993 гг.): в 6 т. Т. 4. Кн. 3 (июль - декабрь 1993 г.) / под общ. ред. О.Г. Румянцева. М., 2009. С. 191 - 236).

С новой силой диспут о статусе президентской Администрации разгорелся в ходе работы Конституционного совещания при Президенте, когда обсуждался проект Конституции, предложенный Президентом <14>.
--------------------------------
<14> Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. Т. 1. 29 апреля - 4 июня 1993 г. / под общ. ред. Филатова С.А., Черномырдина В.С., Шахрая С.М., Ярова Ю.Ф., Собчака А.А., Шумейко В.Ф. М., 1995. С. 11 - 66.

Так, на заседании 11 июня 1993 г. обсуждалась формулировка: "Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Администрации Президента Российской Федерации и иных должностных лиц Администрации". Член Верховного Совета Ю.С. Сергеев предложил тогда ее исключить "как излишнее подтверждение права Президента это делать" <15>. Судья Конституционного Суда Б.С. Эбзеев, также выступивший за ее исключение, подметил: "Ежели Администрация - это канцелярия, то руководителю канцелярии места в Конституции нет. Если Администрация Президента - самостоятельный орган, который в состоянии будет в перспективе конкурировать и с премьером, и с Правительством в целом, вот тогда мы и должны заложить Администрацию сюда. Но мы уже изначально заложим возможность противоречий между ними, я не уверен, что Правительство сумеет в этом противоречии противостоять" <16>. Председательствующий на заседании профессор А.М. Яковлев назначил голосование, в результате которого большинство высказалось за то, чтобы не включать формулировку в проект Конституции. Не представившийся участник постфактум констатировал: "Дело в том, что здесь выступили против включения Администрации Президента, потому что восприняли это как конкуренцию исполнительному органу, конкуренцию Правительству. <...> Но это орган, который занимается организацией деятельности Президента, а вовсе не исполнительная власть. Мы никаких исполнительных полномочий за этим органом не записываем. Но сохранить конституционное право Президента иметь эту Администрацию и обязать тем самым парламент в бюджете предусмотреть средства на эту Администрацию мы должны..." <17>. В итоге подавляющее большинство проголосовало за то, чтобы внести формулировку (поправка, предложенная Администрацией Сахалинской области), согласно которой Президент "учреждает и формирует вспомогательные органы при Президенте" <18>.
--------------------------------
<15> Стенограмма заседания группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке проекта Конституции Российской Федерации (11 июня 1993 г.) // Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. Т. 6. 11 июня 1993 г. / под общ. ред. Филатова С.А., Черномырдина В.С., Шахрая С.М., Ярова Ю.Ф., Собчака А.А., Шумейко В.Ф. М., 1995. С. 95).
<16> Там же. С. 95.
<17> Там же. С. 97.
<18> Там же. С. 101.

Однако на заседании 21 июня 1993 г. было решено вновь вернуться к формулировке "формирует Администрацию Президента Российской Федерации и назначает ее Руководителя". Запись "учреждает и формирует вспомогательные органы при Президенте Российской Федерации" была отвергнута, так как, по словам председательствующего - главы Администрации Президента С.А. Филатова, в этом случае "возможно иметь Администрацию и нечто около нее. А это плохо..." <19>.
--------------------------------
<19> Стенограмма заседания рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации (21 июня 1993 г.) // Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. Т. 12. 18, 19, 21 июня 1993 г. / под общ. ред. Филатова С.А., Черномырдина В.С., Шахрая С.М., Ярова Ю.Ф., Собчака А.А., Шумейко В.Ф. М., 1996. С. 328.

Чем ближе был момент завершения работы над проектом Конституции, тем напряженнее становились дискуссии по всем вопросам, в том числе и по вопросу конституционного регулирования статуса президентской Администрации, которая уже существовала и продолжала интенсивно развиваться. 18 октября 1993 г., уже после трагических октябрьских событий, С.А. Филатов, парируя очередное требование исключить упоминание об Администрации из конституционного проекта, ответил: "Если бы речь шла только об аппарате, я бы с Вами согласился. Но поскольку речь идет о структуре, которую Президент использует для работы, и в эту структуру входят очень многие формирования, наверное, этого делать нельзя, потому что тогда мы ограничиваем его возможности, при появлении очень щепетильных депутатов это будет все время ставиться Президенту в упрек" <20>.
--------------------------------
<20> Стенограмма заседания рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации (18 октября 1993 г.) // Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. Т. 18. 8 сентября - 21 октября 1993 г. М., 1996. С. 120 - 121.

Более того, на этом же заседании в дискуссии о том, насколько адекватен и достаточен термин "Администрация" для того, чтобы охватить все то, что в этой области Президенту нужно и может еще понадобиться, возникшей с подачи судьи Конституционного Суда Т.Г. Морщаковой, предлагавшей поискать иной термин, С.А. Филатов буквально сформулировал то, какой виделась создателям проекта истинная природа и роль Администрации. Он прямо сказал: "Правительство" и "Администрация" - вот два термина, которые включают в себя все" <21>. И в продолжение, отвечая на комментарий уже бывшего заместителя Председателя Комитета Верховного Совета по законодательству И.А. Безрукова о том, что должно быть очень точно названо, что такое "Администрация", поскольку, например, в США "администрация" - это все и само правительство называется администрацией, добавил: "А здесь все минус Правительство <22>. Этот пример весьма показателен.
--------------------------------
<21> Там же. С. 121.
<22> Там же. С. 122.

Создатели Конституции уже тогда не воспринимали данную структуру просто как аппарат, аналогичный аппаратам других органов государственной власти. Не случайно мы не находим в тексте Основного Закона упоминаний о каком-то еще вспомогательном аппарате - только Администрация Президента. В итоге в тексте действующей Конституции осталась более чем лаконичная формулировка "формирует Администрацию Президента Российской Федерации" без каких-либо указаний относительно статуса этой структуры, ее функций и регулирования, то есть оставляющая простор для вариаций и, соответственно, дающая почву непрекращающимся спорам.
Достаточно вспомнить всплеск возмущения многих парламентариев, когда в Положении об Администрации Президента, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. N 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <23>, она была определена как государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента. Сторонниками концепции служебного, вспомогательного характера данной структуры, не признававшими за ней даже статуса государственного органа (не то что органа государственной власти), был подан соответствующий запрос в Конституционный Суд <24>. Но после внесения в Положение корректировок, несколько ограничивших функционал президентской Администрации <25>, данный запрос был отозван инициатором, и Конституционный Суд лишился шанса внести некоторую определенность в вопрос ее статуса на официальном уровне.
--------------------------------
<23> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 41. Ст. 4689.
<24> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 49. Ст. 5506.
<25> См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 апреля 1997 г. N 352 "О внесении изменений и дополнений в Положение об Администрации Президента Российской Федерации", утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. N 1412" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 16. Ст. 1857.

Действующее Положение об Администрации Президента, утвержденное Указом Президента N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <26>, также определяет, что она является государственным органом, сформированным в соответствии с п. "и" ст. 83 Конституции, который обеспечивает деятельность Президента и осуществляет контроль за исполнением решений Президента. Такое определение ставит президентскую Администрацию в один ряд с иными вспомогательными структурами, такими как Аппарат Правительства, который, согласно легальному определению, является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства и Председателя Правительства, а также организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений. То есть для определения статуса Администрации используется более общая категория, в рамках которой органы, наделенные государственной властью, всегда выделяются особо. Конституция, используя различные категории для обозначения создаваемых в государстве структур, ставит "государственные органы" и "органы местного самоуправления" в один ряд как родовые понятия (ст. 33) и особо выделяет виды: "органы государственной власти" или "органы законодательной, исполнительной и судебной власти", что подтверждает высказанное предположение.
--------------------------------
<26> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 15. Ст. 1395.

Таким образом, президентская Администрация - это, если следовать общей логике, вспомогательный аппарат, лишенный самостоятельной властной составляющей. Но на этом аналогия с Аппаратом Правительства в плане регламентации статуса по сути заканчивается, поскольку деятельность Правительства регулируется не только положениями Конституции, но и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <27>, а также Регламентом Правительства, описывающим все аспекты его работы, в том числе вопросы разрешения конфликтных ситуаций, вопросы законотворчества и так далее, а деятельность вспомогательного аппарата базируется как на всех вышеуказанных актах, так и на Положении об Аппарате Правительства, где описаны нормативы исполнения поручений, механизмы продления их сроков или снятия с контроля <28>. К Президенту и президентской Администрации это не применяется, да и едва ли применимо.
--------------------------------
<27> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.
<28> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 23. Ст. 2313.

Если взглянуть на процесс его создания, станет понятно, что это орган весьма специфичный по своей природе, функциональной нагрузке, конструкции и по скрытому в нем потенциалу, не укладывающийся в категорию "аппарат", на что в свое время и обращал внимание С.А. Филатов. Но и наименование "Администрация" и прямое упоминание в Конституции не должно вводить в заблуждение ни конституционалистов, ни административистов. Администрацию российского Президента вряд ли можно отнести к органам власти, к публичной администрации в более широком смысле, поскольку ее статус и функции определяются функциями Президента. Администрация Президента - это нечто третье, нечто особое именно с точки зрения ее правовой природы.

Заключение

Можно предположить, что президентская Администрация - это симбиотическое образование на стыке конституционного и административного права, которое выступает как элемент института президентства, органически связанный и представляющий собой единое целое с иными элементами института. Сам же конституционно-правовой институт президентства - это относительно обособленная группа взаимосвязанных между собой конституционно-правовых норм, определяющих место и роль Президента как государственного органа, в общей системе государственных органов, а также регулирующих деятельность органов и лиц, обеспечивающих выполнение Президентом его функций. Такой подход предполагает переосмысление статуса данного органа и правового регулирования его полномочий и порядка деятельности, а также детализацию конституционных принципов применительно к его функционированию. И сделано это должно быть совместными усилиями представителей конституционного и административного права.
Пока же во многом именно в результате такого внутреннего противоречия, заложенного в ее статусе, президентская Администрация оказывается сегодня вне поля зрения и конституционалистов, и административистов, а значит, проблемы ее правового статуса и адекватного регулирования деятельности остаются без должной научной разработки. На практике же данная ситуация порождает феномен ничем существенно не ограниченного, функционирующего по внутренней логике и, как показало время, не подлежащего практически никакому контролю органа.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М., 2015.
2. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990 - 1993 гг.): в 6 т. (10 кн.) / под общ. ред. Румянцева О.Г. М., 2007 - 2008.
3. Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. В 20 т. / под общ. ред. Филатова С.А., Черномырдина В.С., Шахрая С.М., Ярова Ю.Ф., Собчака А.А., Шумейко В.Ф. М., 1995 - 1996.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

"Горячие" документы:

ИА ГАРАНТ