ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
УКРЕПЛЕНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬСКОЙ ДИСЦИПЛИНЫ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВНОЕ СРЕДСТВО БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
В.В. ГОНЧАРОВ
Представляется, что сохранение и развитие российской государственности на современном этапе исторического развития невозможно без усиления роли государства в жизни общества. Глобальные политические и социально-экономические перемены в мире диктуют необходимость прорыва Российской Федерации на качественно новый инновационный путь развития. Это потребует максимальной централизации системы органов государственного и муниципального управления, повышения эффективности их работы.
Однако на пути оптимизации государственного механизма имеется ряд серьезных препятствий, в числе которых можно отметить высокий уровень коррупции в государственном аппарате; сепаратизм региональных элит; преобладание долгое время в системе государственного управления в Российской Федерации центробежных тенденций; низкий уровень правовой культуры как в среде государственных и муниципальных чиновников, так и среди населения в целом.
Коррупция как негативное явление в организации и деятельности органов власти является спутником в работе любого государственного или муниципального аппарата с момента появления государства как социально-политического института. В отечественной и зарубежной научной и учебной литературе, а также нормативно-правовой базе нет единого подхода в определении понятия коррупции [1]. Так, профессор Т.Я. Хабриева указывает на то, что далеко не во всех государствах есть четкая законодательная формулировка понятия "коррупция" (например, нет ее в законодательстве таких стран, как Австрия, Великобритания, Дания, Индия, Китай, США, Швейцария, Финляндия) [2]. По мнению ученых Института законодательства и сравнительного правоведения, основным сущностным признаком коррупции является использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды либо предоставление выгоды должностному лицу, сопровождаемое нарушением законности [2]. Некоторые авторы рассматривают коррупцию как степень отчужденности государственных служащих от государства [3, с. 35]. Коррупция является предметом обсуждения на уровне международных организаций, которые принимают различные акты в области противодействия коррупции [4]. По мнению ученых-филологов, под коррупцией следует понимать подкуп, продажность должностных лиц, политических деятелей [5, с. 384].
Представляется, что коррупция как негативное явление в организации и деятельности государственного аппарата обладает рядом существенных признаков, отличающих ее от иных видов противоправной деятельности: во-первых, она представляет собой действия либо бездействие должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на получение какой-либо выгоды от использования своего служебного положения, осуществляемые с нарушением действующего законодательства, т.е. носящие противоправный характер; во-вторых, данная деятельность состоит, как правило, в невыполнении должностными лицами задач и функций, стоящих перед органами власти; в-третьих, посредством коррупционной деятельности осуществляется использование бюджетных средств, а также государственного и муниципального имущества не для выполнения задач и функций государства, а для личного обогащения должностных лиц органов власти; в-четвертых, коррупционная деятельность предполагает формирование внутри структуры органов власти системы неофициальных отношений, связей, направленных на получение государственными или муниципальными служащими незаконной выгоды от использования служебного положения; в-пятых, коррупция отличается динамичным развитием, суть которого составляет постепенное сращивание коррупционного аппарата внутри органов власти с преступностью вне системы органов государственного и муниципального управления, в том числе и путем установления криминальных неофициальных взаимоотношений должностных лиц органов власти с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в частной собственности, а также индивидуальными предпринимателями в целях незаконного использования государственной и муниципальной собственности и бюджетных средств; в-шестых, данная деятельность носит постоянный и устойчивый характер; в-седьмых, в нее могут быть вовлечены должностные лица как одного, так и значительного числа органов государственной власти и местного самоуправления; в-восьмых, подобная деятельность приносит существенный ущерб государственным, муниципальным и общественным интересам; в-девятых, по мере развития коррупции существенно падает уровень исполнительской дисциплины в системе органов государственной власти и местного самоуправления, а также деятельности их должностных лиц.
В связи с вышеизложенным под коррупцией следует понимать деятельность должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, направленную на получение какой-либо выгоды от использования своего служебного положения, осуществляемую с нарушением действующего законодательства, носящую постоянный и устойчивый характер, приносящую существенный ущерб государственным, муниципальным и общественным интересам, выражающуюся в снижении уровня исполнительской дисциплины в системе органов государственной власти и местного самоуправления, а также деятельности их должностных лиц.
Коррупция на современном этапе государственного развития в мире характеризуется рядом тенденций формирования и развития: а) в нее все более вовлекаются высшие должностные лица государства любых ветвей государственной власти; б) в результате возникновения коррупционных сообществ реальная власть по принятию решений в рамках органов государственной власти и местного самоуправления все более принадлежит не самим государственным или муниципальным чиновникам, а иным участникам подобного криминального сообщества; в) коррупционные системы ряда стран постепенно сращиваются в единое структурированное пространство (в перспективе возможно образование транснациональной коррупции глобального планетарного масштаба); г) в коррупцию все чаще вовлечены чиновники международных правительственных и межправительственных организаций любого уровня; д) падает эффективность и результативность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц.
Система исполнительной власти в любой стране наиболее подвержена коррупции (и Российская Федерация в этом процессе не является исключением) по ряду причин: во-первых, органы государственного управления являются наиболее многочисленной разновидностью в государственном механизме; во-вторых, должностные лица органов исполнительной власти, как правило, пребывают в системе органов государственного управления значительные периоды времени, перемещаясь по иерархической лестнице с должности на должность; в-третьих, система формирования органов исполнительной власти такова, что вышестоящие должностные лица практически свободны в комплектовании подчиненных им органов исполнительной власти, что создает благодатную почву для формирования коррупционного сообщества; в-четвертых, деятельность органов исполнительной власти, а также их должностных лиц непосредственно связана с формированием, распределением, перераспределением и использованием средств государственных и муниципальных бюджетов, распоряжением объектами, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также контролем за данными процессами, что создает финансовую основу коррупционной системы.
В настоящее время борьба с коррупцией как в Российской Федерации, так и в других странах (в том числе и на международном уровне) приобрела статус первоочередной национальной задачи [6; 7, с. 61 - 63], так как в эпоху глобального экономического кризиса и нехватки ресурсов для его преодоления необуздание коррупции может привести к экономическому коллапсу планетарного масштаба, обострив социальные, политические, экономические противоречия на всех уровнях общественного и государственного устройства.
Представляется, что в качестве основного метода борьбы с коррупцией в Российской Федерации должно выступить укрепление исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти.
Представляется, что под укреплением исполнительской дисциплины в системе органов государственного управления следует понимать одновременное достижение в организации и деятельности государственных служащих исполнительной власти ряда показателей: 1) качества реализуемых населению публичных услуг; 2) оперативности в принятии решений органами исполнительной власти любого уровня, а также их должностными лицами; 3) своевременности выполнения нижестоящими органами исполнительной власти и их должностными лицами руководящих решений вышестоящих органов и должностных лиц; 4) результативности в деятельности, оцениваемой в качественных и количественных показателях.
Действующее законодательство не содержит определения понятия уровня исполнительской дисциплины в государственном управлении, отсутствует единый механизм его анализа и оценки. Понятие степени укрепления исполнительской дисциплины носит скорее оценочный характер, что затрудняет анализ эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и их должностных лиц. В то же время федеральное и региональное законодательство о государственной службе содержит целые главы, посвященные вопросам исполнительской дисциплины [8; 9].
Большое внимание достижению высокого уровня исполнительской дисциплины в системе государственного управления из года в год уделяется в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию [6]. Так, в своем Послании российскому парламенту в 1999 г. Глава государства отмечал, что повышение исполнительской дисциплины представляет собой одну из основных проблем государственного строительства и построения исполнительной вертикали власти в стране [10]. Именно Президент страны, пользуясь своим положением органа государственной власти, фактически возглавляющего единую систему исполнительной власти в России, является постоянным инициатором проведения мероприятий по повышению уровня исполнительной дисциплины в государственном механизме, принимая соответствующие указы и акцентируя внимание на указанной проблеме в средствах массовой информации [11; 12].
Глава государства осуществляет меры по обеспечению высокого уровня исполнительской дисциплины и на региональном уровне путем осуществления президентского контроля [13].
В то же время в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации на федеральном уровне ведомственные акты предусматривают различные критерии оценки уровня исполнительской дисциплины должностных лиц министерств, федеральных служб и агентств, существенно отличаются порядок и условия проведения подобной оценки [14].
Однако частными хозяйствующими субъектами основное внимание уделяется не формальному подходу к соблюдению исполнительской дисциплины работниками, а качественной составляющей их деятельности. Проводятся анализ и оценка эффективности и результативности выполняемых должностных обязанностей, исследуются обстоятельства, влияющие на увеличение либо снижение производимого прибавочного продукта в зависимости от уровня исполнительской дисциплины работников. Таким образом, оценка уровня исполнительской дисциплины в частных хозяйствующих субъектах отличается от аналогичной оценки в органах государственного управления тем, что большое внимание в ней уделяется исследованию экономических показателей деятельности работников. Например, деловые качества офисных работников могут оцениваться по балльной или балльно-рейтинговой системе на основе исследования уровня исполнительской дисциплины, показателей их трудовой и творческой активности [15].
Повышение уровня исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации (в целях усиления борьбы с коррупцией в ее рядах) осложнено рядом проблем.
Во-первых, требует разработки и закрепления в законодательстве, научной и учебной литературе единый понятийный аппарат в части определения необходимого уровня исполнительской дисциплины, коррупции в рядах государственных и муниципальных служащих, проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления, а также их должностных лиц.
Во-вторых, слабо разработаны административно-правовые средства предупреждения и борьбы с коррупцией в системе органов государственного и муниципального управления [16, с. 303 - 308].
В-третьих, в действующем законодательстве не закреплена система оценки уровня исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти, а также не создан единый механизм контрольных органов власти, основной задачей деятельности которых будет являться повышение исполнительской дисциплины среди органов государственного и муниципального управления, борьба с коррупцией.
В-четвертых, не разработаны действенные и результативные процедуры понуждения контрольными органами органов исполнительной власти в части повышения уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышения эффективности расходования бюджетных средств.
В-пятых, у контрольных органов власти отсутствуют реальные полномочия по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального, региональных и местных бюджетов, создания коррумпированных сообществ.
В-шестых, требует ужесточения система мер дисциплинарной, административной, уголовной ответственности в отношении должностных лиц органов государственного и муниципального управления, уличенных в коррупции.
В-седьмых, слабо используется зарубежный опыт в части борьбы с коррупцией путем повышения уровня исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления.
Представляется, что повышение уровня исполнительской дисциплины в единой системе органов исполнительной власти в Российской Федерации следует осуществлять путем реализации ряда мероприятий.
Следует разработать и внедрить в действующее законодательство понятие аудита эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, под которым следует понимать систему внутренних и внешних мероприятий управленческого аудита в части оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных (муниципальных) функций, использованию государственных (муниципальных, общественных) ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы. Причем главной целью подобного аудита эффективности должно являться повышение эффективности управления общественными ресурсами [17]. Именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц позволит определить, насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного и муниципального аппарата управления.
Необходимо ужесточить систему мер административной, дисциплинарной и уголовной ответственности в отношении должностных лиц органов государственного и муниципального управления, уличенных в коррупции либо в неэффективном расходовании бюджетных средств и управлении государственным или муниципальным имуществом. К данным лицам следует применять максимальные меры наказания вплоть до пожизненного заключения. Представляется актуальным восстановить в Уголовном кодексе Российской Федерации в качестве основного и дополнительного вида наказания конфискацию имущества преступника, причем не только полученного в результате преступной деятельности, но любого, находящегося в его собственности.
Следует создать единый механизм контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления в части борьбы с коррупцией и предотвращения неэффективного использования бюджетных средств и распоряжения государственной и муниципальной собственностью. Основная роль в данном механизме должна принадлежать контрольно-счетным органам власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации. Кроме того, необходимо ужесточить президентский контроль за деятельностью органов управления в субъектах России в целях борьбы с коррупцией, клановостью в региональных элитах, предупреждения сепаратистских центробежных тенденций в государственном управлении.
Следует наделить контрольно-счетные органы власти реальными полномочиями как по предупреждению коррупции и неэффективного использования государственной и муниципальной собственности и бюджетных средств, так и по пресечению указанной деятельности, вплоть до временного отстранения подозреваемых в подобной деятельности должностных лиц от занимаемых должностей (до принятия соответствующим судом решения по существу).
Необходимо использовать зарубежный опыт борьбы с коррупцией и повышения исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления, особенно в части применения новых организационных, информационных технологий (например, "электронных правительств" как формы "бесконтактного общения" чиновников и населения в процессе получения последним публичных услуг от органов власти).
Все это позволит обеспечить не только легальность в деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, но и придаст ей легитимность в глазах народа [19, с. 65 - 66].
Литература
1. Головко С.А. Противодействие коррупционной преступности в России: ретроспектива, современность и перспективы: Автореф. дис. ... к.ю.н. Тюмень, 2006.
2. Трикоз Е.Н., Цирин А.М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9.
3. Куракин А.В. Административно-правовые аспекты пресечения коррупции в сфере исполнительной власти // Право и политика. 2001. N 12.
4. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.
5. Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. Можайск: Издательство "Буколика"; "Издательство РООССА", 2008.
6. Медведев Д. Национальные приоритеты: Статьи и выступления // Ред. Г. Павловский. М.: Издательство "Европа", 2008.
7. Чумаков А.В. Антикоррупционная политика России и ее приоритеты // Закон и право. 2007. N 1.
8. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
9. Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 г. N 870-КЗ "О государственной гражданской службе Краснодарского края" // Кубанские новости. 2005. N 80.
10. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 1999. 31 марта.
11. Указ Президента Российской Федерации от 6 ноября 1996 г. N 1536 "О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 46. Ст. 5241.
12. Об усилиях Президента Российской Федерации по повышению исполнительской дисциплины. URL: http://www.6buro.ru/index.php?page_id=41&g_id_1=1040&c_id_1=5934.
13. Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 1992 г. N 828 "Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 7. Ст. 385.
14. Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 6 февраля 2006 г. N 38 "Об оценке деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектировании" // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2006. N 4.
15. Хныкин Г.В. Локальные нормативные акты об аттестации работников // Законодательство. 2006. N 3.
16. Четвертиков В.В. Административно-правовые меры противодействия коррупции в деятельности исполнительной власти // Право и политика. 2008. N 2.
17. Цуциев М. Внешний финансовый контроль - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР)) // Бюджет. 2007. N 7.
18. Тарасов А.М. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 5.
19. Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: