Правовая основа деятельности военной комиссии Государственной Думы Российской империи. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВОЕННОЙ КОМИССИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

А.А. ЧИРКОВ

М. Фуко писал о характерных чертах любой власти: она "не принадлежит ни кому-либо одному, ни даже группе; власть имеет место исключительно в меру наличия дисперсии, реле-передатчиков, сетей, взаимосвязей, разниц потенциалов, подвижек и т.п." <1>. Эта формула должна подходить к различным субъектам власти - от государственных учреждений до психиатрической лечебницы. История России начала XX века ставит целый ряд вопросов перед исследователями о существующем в это время государственном строе и о значении Государственной Думы. Русско-японская война стала одной из причин революционных событий 1905 - 1907 гг. Именно в этот период был изменен правовой и политический строй России. Создание представительных учреждений в стране после тяжелого военного поражения подразумевало под собой, что новая политическая сила будет заинтересована в разрешении вопросов государственной обороны. Дума, в отличие от Государственного совета, избиралась в полном составе, а депутаты считали себя истинными представителями народа. Вопрос об участии нижней палаты в реформировании вооруженных сил невозможно рассматривать без изучения правовой базы. Впервые Государственная Дума Российской империи серьезно занялась военными вопросами только в III созыве, именно тогда была создана думская комиссия по государственной обороне.

--------------------------------
<1> Фуко М. Психиатрическая власть: курс лекций, прочитанных в Коллеж Де Франс в 1973 - 1974 учебном году. СПб., 2007. С. 17.

В историографии достаточно подробно рассмотрен правовой аспект деятельности Государственной Думы в работах В.А. Демина <2>, К.А. Соловьева <3>. Проблема создания Наказа Государственной Думы и деятельность комиссии по Наказу изучены в диссертационном исследовании А.Ф. Саврасова <4>. В то же время упускаются особенности новой правовой системы, которые регулировали деятельность Думы и ее военной комиссии в области государственной обороны.
--------------------------------
<2> Демин В.А. Государственная Дума России (1906 - 1917): механизм функционирования. М., 1996. 214 с.
<3> Соловьев К.А. Законодательная и исполнительная власть в России: механизмы взаимодействия (1906 - 1914). М., 2011. 511 с.; Он же. Взаимодействие законодательной и исполнительной властей в 1906 - 1917 гг. и Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. // История государства и права. 2006. N 11. С. 36 - 38.
<4> Саврасов А.Ф. Наказ Государственной Думы (1906 - 1917 гг.): история создания и применения: дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2010. 456 с.

Работу Государственной Думы регулировали Основные государственные законы (далее - ОГЗ), учреждение Государственной Думы и думский Наказ. ОГЗ 1906 г. определяли поле деятельности Думы и ее полномочия, в основном это 9-я и 10-я главы первого раздела. В военных вопросах вся Дума, а следовательно, и военные комиссии были ограничены в правах 96-й статьей, где указано, что военное и морское ведомства, кроме их дополнительного финансирования и определения величины контингента новобранцев, находятся в юрисдикции только императора <5>. Отсутствие определенных критериев распространения Закона привело к ряду противоречий. Военное министерство управляло гражданскими делами, в то же время корпусы пограничной стражи и жандармов относились к гражданским ведомствам и т.д.
--------------------------------
<5> Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. I - II. Свод основных государственных законов. СПб., 1906. С. 21 - 22.

8 мая 1907 г. Совет министров рассматривал вопрос о распространении действий 96-й статьи ОГЗ на отдельный корпус пограничной стражи, где было решено, что законопроекты, связанные с корпусом, относятся к военному законодательству <6>.
--------------------------------
<6> Особые журналы Совета министров Российской империи 1906 - 1908 гг. М., 2011. С. 349.

С.Ю. Витте вспоминал, что во время разработки ОГЗ он выступил инициатором ограничения прав законодательных учреждений в отношении обороны, т.к. считал, что они еще не были готовы "не разбалтывать" военные секреты <7>. Но ОГЗ были настолько непоследовательны в этом отношении, что депутаты рассматривали свои права в более широком смысле, а правительство шло навстречу представительным учреждениям. Несмотря на доверие правительства и отсутствие возражений со стороны Морского и Военного министерств, Витте решил, что Закон трактуется неверно и поддержал отказ Государственного совета принять штаты Морского генерального штаба. Неточная формулировка 96-й статьи ОГЗ не только замедляла деятельность военной комиссии Думы, но и фактически привела к политическому кризису. После проблем принятия законопроекта о штатах Морского генерального штаба 27 апреля 1909 г. Николай II повелел П.А. Столыпину совместно с Военным и Морским министерствами разработать правила по применению 96-й статьи ОГЗ, которые должны определять, какие из законодательных дел по военному и морскому ведомствам подлежат непосредственному решению императора. Николай II указал, чтобы эти правила полностью соответствовали букве закона.
--------------------------------
<7> Витте С.Ю. Воспоминания. М., 2010. С. 1137 - 1138.

П.А. Столыпин, выполняя поручение царя, создал при Совете министров особое совещание под председательством товарища министра финансов С.Ф. Вебера. Этому совещанию было поручено разработать правила, и 26 мая 1909 г. они были внесены на рассмотрение Совета министров. Военный министр В.А. Сухомлинов поддержал внесенные правила, при этом он напомнил министрам о 14-й статье ОГЗ. Данная статья предусматривает, что император есть державный вождь российской армии и флота, ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского государства <8>. Таким образом, по мнению Сухомлинова, 96-я статья устанавливает права законодательных учреждений в военном законодательстве, если законопроект предусматривал новые расходы казны. Так, утверждение всех законодательных актов является правом царя, которому их вносят Военный совет и Адмиралтейств-совет по принадлежности. Если законопроект не предусматривает расходов или не превышает сметных расходов министерства, то его утверждение Думой и Госсоветом не требуется. Данные доводы поддержало большинство министров. Совет министров не считал, что таким образом нарушается 7-я статья ОГЗ, которая указывала, что император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной Думой, т.к. эта статья относится исключительно к общему законодательству. Также были подтверждены исключительные права императора на заключение международных договоров и объявления войны и мира (ст. 13 ОГЗ). Совет министров подтвердил право Николая II в области военного и военно-морского суда на основании 14-й, 21-й, 96-й, 97-й <9> статей ОГЗ. На этом же заседании снова был поднят вопрос о судьбе корпуса пограничной стражи и корпуса жандармов, Совет министров подтвердил ранее принятые решения, что эти корпуса относятся к военному законодательству. Военный министр интересовался судьбой территорий, подконтрольных министерству <10> и казачьих областей. Сухомлинов подтвердил, что управление неказачьим населением должно регулироваться общегражданским законодательством, но все, что связано с казаками, в том числе и их гражданское управление, он считал, должно остаться в сфере военного законодательства. Совет министров не поддержал В.А. Сухомлинова, т.к. считал, что все гражданское управление казачьих войск и подведомственных Военному министерству областей, если они не связаны с вооруженными силами, должны рассматриваться в общем законодательном порядке. Если возникнут сомнения по характеру законопроектов, то Совет министров предлагал по конкретным случаям давать соответствующее заключение <11>. В итоге правила применения 96-й статьи были приняты, и Николай II утвердил их 24 августа 1909 г. Таким образом, правила применения 96-й статьи Основных законов формально ограничивали права законодательных учреждений путем описания прав императора. При этом были сформулированы критерии для министерств, по которым они должны были отправлять законопроекты в Государственную Думу и Государственный совет.
--------------------------------
<8> Император определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства Вооруженных Сил и обороны Российского государства. Императором в порядке верховного управления устанавливаются также ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляют крепостные районы и опорные пункты для армии и флота.
<9> 97-я ст. устанавливала, что постановления по военно-судебной и военно-морской судебной частям издаются в порядке, установленном в сводах военных и военно-морских постановлений. В Совете министров было разъяснение, что термин "постановление" в военном законодательстве обозначает "закон".
<10> К примеру, Туркестанский край управлялся Военным министерством, а не МВД.
<11> Особые журналы Совета министров Российской империи 1909 - 1917 гг. 1909. М., 2000. С. 198 - 199.

Учреждение Государственной Думы устанавливало более подробно ее права и обязанности, а также устройство Думы и статус депутатов. Наказ, т.е. регламент, составлялся непосредственно Думой, на основе Основных законов и Учреждения. Государственная Дума III созыва в начале своей деятельности использовала проекты Наказов 1906 и 1907 гг. и образовала специальную комиссию для разработки нового Наказа, который был готов в 1909 г. Но и этот вариант Наказа окончательно не был утвержден, так, Дума IV созыва продолжила разработку регламента. Принципиальных различий Наказ Думы II, III и IV созывов не имел. Способ формирования думских комиссий 30-й статьи Наказа 1907 г. <12> и 31-й статьи Наказа 1909 г. <13> устанавливали, что комиссии образуются: а) либо путем избрания их в отделах, б) либо посредством избрания в общем собрании Думы закрытой баллотировкой записками. Дума решает в каждом отдельном случае, каким из указанных способов должна быть образована комиссия. Если комиссия имеет политический оттенок, то отделам этот вопрос не доверялся, т.к. отделы формировались жеребьевкой и равновесие сил в них могло повлиять и на состав комиссий, поэтому состав комиссии избирало Общее собрание. Выборы в комиссии предполагалось проводить, по мнению составителей Наказа, на основании принципа пропорционального представительства партий, с учетом межпартийного соглашения. Предусматривалось создание подкомиссий из состава комиссий и запрещалось совмещать председательства в двух и более комиссиях.
--------------------------------
<12> Маклаков В.А., Пергамент О.Я. Наказ Государственной Думы (по работам 2-й Государственной Думы) с объяснениями. СПб., 1907. С. 18.
<13> Наказ Государственной Думы. СПб., 1909. С. 6.

Количество членов в непостоянных комиссиях <14> устанавливало Общее собрание Думы. На первом заседании комиссии должно было избираться ее руководство, и для кворума было необходимо присутствие более половины состава комиссии, в последующие заседания требовалось присутствие не менее одной трети личного состава. В случае если кворума не будет в течение трех заседаний, комиссия распускалась, и назначались ее перевыборы в полном составе. На первом заседании комиссии председательствует старейший по возрасту ее член, который назначает выборы председателя, секретаря и их товарищей.
--------------------------------
<14> Количество членов в постоянные комиссии (Распорядительная, Бюджетная, Финансовая, Комиссия по исполнению государственной росписи, Редакционная, Библиотечная, Комиссия личного состава) устанавливал Наказ Думы.

На заседаниях комиссий могли участвовать без права голоса депутаты, которые не были членами этой комиссии, но если Общее собрание не сделало иного постановления <15>. В Наказе 1909 г. уже рассматривался вопрос о допуске на заседания и к документам комиссии депутатов, не являющихся членами комиссии, т.е. если заседание было объявлено закрытым, то его документы были недоступны для депутатов, не входящих в комиссию. В 41-й статье Наказа 1914 г. устанавливается практика передачи полномочий закрытия заседаний самим комиссиям и отделам <16>. Несмотря на то что в Наказе 1907 и даже 1909 г. данная норма не упоминалась, это правило уже было сформировано комиссией по государственной обороне 17 декабря 1907 г. <17>, после чего поддержано Общим собранием. Основанием для принятия этого решения послужили доводы комиссии по обороне, которые озвучил ее председатель А.И. Гучков, особенно было отмечено, что имели место прецеденты в предыдущих созывах Думы. Фактически норма, указанная в Учреждении Государственной Думы, по отношению к закрытым заседаниям Общего собрания переносилась на комиссии, т.к., по мнению Гучкова, государственные тайны легче хранить в секрете, если они разглашаются 37 членам Думы, а не всему ее составу <18>. Во время Первой мировой войны, когда в состав комиссии вошли силы оппозиции, был поставлен вопрос о праве присутствовать на заседаниях комиссии членов всех Дум, не принадлежащих к составу комиссии. В августе 1917 г. кадет А.И. Шингарев, который с лета 1915 по 1917 г. был председателем комиссии, на допросе в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства признал, что "в военно-морской комиссии было человек 60, приходили остальные члены Думы, было слишком много народа, и может быть, не следовало очень секретных данных объявлять" <19>. Из этого следует, что оппозиция, которая в III Думе критиковала за это правило октябристов и правых, в итоге, когда сама стала участвовать в деятельности комиссии, озаботилась проблемой секретности и фактически оставила без изменений существующие нормы, аргументируя это доводами Гучкова, которые он высказал еще в 1907 г.
--------------------------------
<15> Маклаков В.А., Пергамент О.Я. Указ. соч. С. 23.
<16> Наказ Государственной Думы. СПб., 1914. С. 10.
<17> РГИА. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 3327. Л. 2.
<18> Стенографические отчеты. Государственная Дума. 1907 - 1908 гг. Созыв III. Сессия I. СПб.: Государственная типография, 1908. Стб. 1414 - 1417.
<19> ГАРФ. Ф. 1467. Оп. 1. Д. 379. Л. 43.

В Наказе 1907 г. и в варианте 1909 г. есть ряд расхождений, а именно: в ранней версии 8-я статья <20> позволяла комиссиям приглашать для консультации частных лиц <21>, но эту статью отрицательно воспринял Совет министров, и в последующих редакциях Наказа эта проблема не поднималась. Правительство все же решило обезопасить свои интересы и сформулировало новые правила об охране порядка в помещениях Государственной Думы, ее отделов и комиссий, по которым посторонним лицам попасть в здание было практически невозможно. Если посторонние оказывались на заседании военной комиссии Думы, то П.А. Столыпин рекомендовал Военному министру А.Ф. Редигеру в таких случаях, чтобы командированные чины уклонялись от участия в подобных заседаниях как не отвечающих по своему составу требованиям закона <22>. Стоит отметить, что эти ограничения не распространялись на частные встречи депутатов, следовательно они могли получить необходимые им данные, но только неофициально и не в стенах Думы.
--------------------------------
<20> Маклаков В.А., Пергамент О.Я. Указ. соч. С. 10.
<21> Сенат не нашел нарушений в этой статье.
<22> РГВИА. Ф. 1. Оп. 1. Д. 70802. Л. 5-5 об.

Вызывал затруднения вопрос об объяснениях представителей ведомств в комиссиях. В проекте Наказа первой Думы была противоречивая формулировка, которую выявил Сенат, вследствие чего в 1907 г. была предложена следующая версия: "Министры или заменяющие их должностные лица, по желанию комиссии, могут представить словесные объяснения в заседаниях комиссии" <23>. Но и эта формулировка не удовлетворяла ряд министров. 4 января 1908 г. на заседании Совета министров был поднят вопрос: в каком объеме и в каких пределах ведомства должны представлять в Думу и ее отделам, комиссиям и подкомиссиям справочные сведения и данные технического характера, относящиеся к рассматриваемым ими делам. В итоге этого заседания было принято решение, что министры и главноуправляющие обязаны доставлять по требованиям Думы, ее отделов, комиссий и подкомиссий все запрашиваемые ими сведения и разъяснения относительно дел, которые рассматривает представительное учреждение. Вместе с тем министрам и главноуправляющим предоставлялся выбор: либо сообщить требуемые сведения в письменном изложении, либо представить их устно <24>.
--------------------------------
<23> Маклаков В.А., Пергамент О.Я. Указ соч. С. 23.
<24> РГИА. Ф. 1276. Оп. 20. Д. 19. Л. 36 - 37; РГВИА. Ф. 1. Оп. 1. Д. 71760. Л. 5-10.

Окончательно недоработанный Наказ приводил к тому, что комиссия по государственной обороне была вынуждена использовать нормы, прописанные для Общего собрания. Я.В. Глинка писал в своем дневнике, что на Общем собрании Думы были нарушения Наказа, что приводило к путанице и к требованиям применения прецедентного права по отношению к Наказу <25>. В связи с уже упомянутыми разногласиями по Наказу Думы и Сената окончательный вариант текста официально долгое время не принимался, и в каждом созыве Думы формировалась комиссия по разработке Наказа. Можно считать, что возникающие прецеденты могли напрямую повлиять на редакцию разрабатывающегося регламента. Таким образом, нарушения принятых к руководству прошлых редакций Наказа в большей степени являлись эволюционным процессом создания парламентского регламента на основе практической работы, а не на основе заимствованных статей из схожих документов законодательных учреждений других стран, как это было с редакциями Наказа 1906 и 1907 гг. Из этого следует, что новая политическая система в правовом отношении была недоработана. Многие статьи Учреждения и Наказа трактовались двояко, что приводило к противоречивым решениям и уменьшению эффективности военной комиссии и Думы в целом.
--------------------------------
<25> Глинка Я.В. Одиннадцать лет в Государственной Думе. 1906 - 1917: Дневник и воспоминания. М., 2001. С. 71.

Изначально закон фактически лишил военную комиссию характеристик власти, о которых писал М. Фуко. Несовершенство созданной правовой системы замедляло деятельность военной комиссии, в то же время оно позволяло депутатам увеличивать свое влияние. Сложившаяся обстановка впоследствии привела к дополнениям и к изменениям существующих законов и нормативных актов, которые регулировали не только деятельность Думы, но и взаимоотношения законодательной и исполнительной властей.

Литература

1. Витте С.Ю. Воспоминания. М., 2010.
2. Глинка Я.В. Одиннадцать лет в Государственной Думе. 1906 - 1917: Дневник и воспоминания. М., 2001.
3. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 1467. Оп. 1. Д. 379.
4. Демин В.А. Государственная Дума России (1906 - 1917): механизм функционирования. М., 1996.
5. Маклаков В.А., Пергамент О.Я. Наказ Государственной Думы (по работам 2-й Государственной Думы) с объяснениями. СПб., 1907.
6. Наказ Государственной Думы. СПб., 1909.
7. Наказ Государственной Думы. СПб., 1914.
8. Особые журналы Совета министров Российской империи 1909 - 1917 гг. 1909. М., 2000.
9. Особые журналы Совета министров Российской империи 1906 - 1908 гг. 1907. М., 2011.
10. Российский государственный исторический архив. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 3327.
11. Российский государственный исторический архив. Ф. 1276. Оп. 20. Д. 19.
12. Российский государственный военно-исторический архив. Ф. 1. Оп. 1. Д. 70802; Ф. 1. Оп. 1. Д. 71760.
13. Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. I - II. Свод основных государственных законов. СПб., 1906.
14. Стенографические отчеты. Государственная Дума. 1907 - 1908 гг. Созыв III. Сессия I. СПб.: Государственная типография, 1908.
15. Саврасов А.Ф. Наказ Государственной Думы (1906 - 1917 гг.): история создания и применения: дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2010.
16. Соловьев К.А. Взаимодействие законодательной и исполнительной властей в 1906 - 1917 гг. и Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. // История государства и права. 2006. N 11. С. 36 - 38.
17. Соловьев К.А. Законодательная и исполнительная власть в России: механизмы взаимодействия (1906 - 1914). М., 2011.
18. Фуко М. Психиатрическая власть: курс лекций, прочитанных в Коллеж Де Франс в 1973 - 1974 учебном году. СПб., 2007.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ