ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО РОССИИ В ФОКУСЕ НАУКИ
С.Е. НАРЫШКИН
Становление отечественной государственности неразрывно связано с развитием парламентаризма и парламента.
Российские парламентские учреждения имеют весьма давнее происхождение. Еще республиканской государственностью Новгорода и Пскова была порождена ранняя форма парламентаризма - вечевой строй. С закреплением феодальных отношений обязательным атрибутом власти в Московском государстве стала Боярская дума. В XVIII - XIX вв. выдвигались проекты создания парламента в Российской империи: С.Е. Десницким (1768 г.), М.М. Сперанским (1809 г.), Н.Н. Новосильцевым (1820 г.), М.Т. Лорис-Меликовым (1881 г.). После издания 17 октября 1905 г. Манифеста императора Николая II "Об усовершенствовании государственного порядка" и в результате деятельности Государственной Думы и Государственного Совета Российской империи в 1906 - 1917 гг. теория российского парламентаризма получила научное обоснование <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899; Шершеневич Г.Ф. Народные представители. М., 1906; Ковалевский М.М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Рост государства и его отражение в истории политических учений. Т. I - III. М., 1906; Первая Государственная Дума. Изд. А.А. Муханова и В.Д. Набокова. СПб., 1907; Соколов К.Н. Парламентаризм: опыт правовой теории парламентарного строя. СПб., 1912.
В советский период реализовывались идеи, отрицавшие парламентскую демократию. Однако это не означало полного забвения данной тематики в юридической науке <2>.
--------------------------------
<2> См., например: Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М., 1963; Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Ч. 1: Буржуазная наука государственного управления; ч. 2: Основные институты / Отв. ред. В.А. Туманов. М., 1987; Степанов И.М. Парламентаризм и народовластие // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. М., 1990.
Конституция Российской Федерации 1993 г. открыла новую страницу в развитии российского парламентаризма. Впервые в тексте Конституции общенациональный законодательный орган был охарактеризован в качестве парламента. В этом проявилась направленность российской Конституции на восприятие государственно-правовых ценностей, получивших признание в демократических государствах мира. На конституционном уровне были определены принципы деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, статус и порядок работы его палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
В динамике политической жизни России стали заметны тенденции укрепления роли парламента, наращивания практики его взаимодействия с другими институтами власти, следствием чего явилось интенсивное развитие комплекса норм, регулирующих статус и деятельность парламента.
В юридической литературе представлены работы, посвященные теоретическим и практическим основам функционирования парламента в России <3>. Значение правовой доктрины в формировании и развитии идей парламентского права России заключается в необходимости продолжения поиска оптимальной формы правового регулирования статуса парламента, построения устойчивой системы парламентского права, согласования различных его частей между собой и установления соответствия их концепции отечественного парламентаризма <4>.
--------------------------------
<3> См., например: Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Законодательная техника: Науч.-практ. пособие / Под ред. Д.А. Керимова. М., 2000; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001; Шеховцов В.А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток, 2002; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003.
<4> См.: Talia Ia. Khabrieva et Serguei E. Narychkine. Le statut de l'Assemblee federale de la Federation de Russie // Revue francaise de Droit constitutionnel. No. 101, 2015 (Avril). P. 87 - 96.
Наука должна раскрыть реальные потребности общественного развития, объективные закономерности, позволяющие значительно приблизить правовую действительность к фактическим отношениям при их правовом регулировании.
Показательна в этом смысле роль Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - Институт), которому ныне исполняется 90 лет. Институт на протяжении своей истории сформировал ряд научных школ, включая известную научную школу правотворчества, он является одним из старейших юридических центров России и Европы. Многие годы здесь проводятся исследования парламентского права и его доктринальных основ в российском и сравнительно-правовом измерении <5>.
--------------------------------
<5> См., например: Институты конституционного права иностранных государств / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 2002; Основы парламентского права: Науч.-практ. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Саидов А.Х., Хабриева Т.Я. Парламентский глоссарий: Словарь. М., 2008; Чиркин В.Е. Сравнительное конституционное право. М., 2011; Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Т. 1: Правовые системы Восточной Европы; т. 2: Правовые системы Западной Европы; т. 3: Правовые системы Азии / Под ред. В.И. Лафитского. М., 2012, 2013; Парламентское право России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013, 2015.
Формирование нормативно-правового массива - парламентского права - обусловило выделение в науке соответствующего предмета изучения. Вместе с тем оставался нерешенным главный вопрос - о границе между конституционным и парламентским правом, ответом на который стало целостное научное представление о процессуально-процедурной стороне деятельности парламента <6>. Надо сказать, что долгое время данная сторона деятельности парламента оставалась за рамками современного доктринального анализа.
--------------------------------
<6> Подробнее о процессуально-процедурной стороне деятельности парламента см.: Парламентское право России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 7, 24 и др.
Однако такое представление позволило более точно разграничить парламентское право от смежного с ним конституционного права, основываясь на том, что последнее состоит во многом из статутно-институциональных норм и принципов, в то время как первое характеризуется прежде всего процессуально-организационными нормами и принципами <7>. Таким образом, правоведами был обоснован методологический подход к изучению парламентского права как относительно самостоятельного нормативно-правового массива.
--------------------------------
<7> Парламентское право России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. С. 29 и др.
Вместе с тем нормы конституционного права продолжают играть важную роль, выступая основой правового статуса, формирования, компетенции и деятельности высших государственных органов, в том числе парламента. Так, российский парламентаризм был закреплен в Конституции РФ 1993 г., но его элементы стали постепенно формироваться в конституционных текстах и на практике в условиях перестройки с середины 1980-х гг. Затем значительное развитие правовых основ парламентской деятельности привело к возникновению теоретической и практической ситуации, когда основы парламентского права остались в конституционном праве, но наряду с этим возник массив норм, которые обособились в парламентское право.
В результате наукой был выработан особый взгляд на парламентское право как на своеобразный комплекс норм со своей спецификой. Во-первых, в едином для конституционного и парламентского права поле общественных отношений за последним закреплен свой определенный участок - организационные, процессуальные отношения. Во-вторых, если в целом для конституционно-правового регулирования характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентско-правового - на началах координации и согласования. В-третьих, если в механизмах конституционного права превалирует материальная сторона его нормативного состава, то в механизмах парламентского права - процессуальная, организационно-обеспечительная <8>.
--------------------------------
<8> Подробнее о дискуссии по вопросу предмета и метода парламентского права см.: Парламентское право России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 29 и др.
В то же время очевидно, что представление о парламентском праве только как о процедурном, процессуальном складывается под сильным влиянием норм и принципов конституционного права и имеет в основе материальные нормы, непосредственно относящиеся к конституционному праву. Поэтому, несмотря на специфику системообразующих признаков для отрасли факторов, объективные обстоятельства указывают на то, что парламентское право все же нужно считать частью конституционного права. Все большее распространение в литературе получает точка зрения, в соответствии с которой парламентское право рассматривается как подотрасль конституционного права <9>.
--------------------------------
<9> Об этом см.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 17 - 18; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2002; Парламентское право России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 24 и др. При этом окончательное формирование парламентского права в качестве части конституционного права невозможно без осмысления как в теоретическом, так и в практическом плане регионального уровня парламентского права.
Исходя из данных представлений, особую значимость в контексте исследований общероссийского и региональных парламентов, т.е. Федерального Собрания РФ (его палат) и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, приобретают проблемы парламентских процедур. Дело в том, что парламентские процедуры представляют собой организационно-процессуальную основу функционирования парламента, играют значительную роль в определении места парламента в государственном механизме наряду с компетенцией парламента и иными характеристиками его конституционно-правового статуса <10>.
--------------------------------
<10> См.: Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999; Парламентское право России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 171 и др.
Обеспечение эффективности законодательного процесса, включая порядок осуществления законодательной инициативы, - основной вид парламентских процедур. Здесь применяются важнейшие концептуальные разработки, имеющиеся в арсенале ученых.
Кроме того, в реалиях современного государственно-правового развития действенными остаются и такие зарекомендовавшие себя на практике формы участия ученых в законодательной деятельности, как подготовка мотивированных заключений на законопроекты, работа в качестве членов комиссий, рабочих групп, научное разъяснение законодательства, механизма действия будущего закона и т.д.
Согласно ч. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета палаты может быть направлен для проведения научной экспертизы в государственные органы, иные организации. Заметное место в системе экспертной деятельности в области законопроектной работы занимает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, который осуществляет правовую экспертизу по самому широкому спектру тематики разрабатываемых законопроектов <11>. Успешная практика в этой сфере обусловлена давними научными традициями, постоянно расширяющейся базой и высоким уровнем проводимых исследований <12>.
--------------------------------
<11> См.: Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"; Регламент Правительства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260; Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, утв. Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 г. N 264. Ежегодно Институт готовит более 3,5 тыс. заключений, справок, аналитических материалов, иных ответов на запросы государственных органов и должностных лиц, в том числе по обращениям обеих палат Федерального Собрания РФ.
<12> По данной тематике подготовлено много работ, в частности: Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1997; Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998; Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000; Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001; Закон, стабильность и динамика / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2007; Юридическая техника / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009; Доктринальные основы юридической техники / Отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2010; Нормотворческая юридическая техника / Под ред. Н.А. Власенко. М., 2011; Юридическая техника / Под ред. Н.А. Власенко. М., 2015.
Постепенно распространяется практика создания научных общественных советов при законодательных органах государственной власти, призванных обеспечить реализацию научного подхода к законотворческой деятельности, способствовать достижению более высокого качества принимаемых нормативных правовых актов, осуществлению научного прогнозирования и планирования развития законодательства.
Шагом на пути такого научного обеспечения деятельности парламента можно считать создание Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Отметим, что первый опыт работы Научного совета по правотворчеству, проведенный под эгидой Института и при участии представителей других юридических центров, доказал свою перспективность.
В целом следует сказать, что качественно проведенная экспертиза во многом предопределяет рождение действенного, работающего закона. Она не только позволяет обеспечить надлежащий уровень подготовки конкретного акта, но и способствует созданию научно обоснованной системы законодательных решений, их согласованности, а также выявлению негативных последствий, которые может вызвать их реализация. Использование экспертизы в законодательной работе помогает переводить новые конструктивные идеи на профессиональный язык юридических категорий и тем самым повышать коэффициент регулирующего воздействия принимаемого акта.
Совершенствование законодательства обеспечивает динамику развития российского общества и его государственности. Система законодательных актов эффективна только в случае их высокого качества. Качество законодательных актов в первую очередь зависит от владения юридической техникой, умения подготавливать тексты законопроекта, видеть цели закона и просчитывать юридические последствия его действия, возможные риски и т.д.
В настоящее время наблюдается рост числа вносимых законопроектов. В то же время повышение результативности деятельности органов власти неразрывно связано с повышением стабильности правового регулирования, и прежде всего стабильности законодательства, а значит, необходимы современные научные инструменты, своего рода "фильтры" от попыток нецелесообразного изменения законодательства. В связи с этим активно разрабатываются и внедряются в практику различные современные юридические технологии, обеспечивающие эффективность будущего закона, такие, как юридическая техника, мониторинг и прогнозирование, доктринальное обоснование которых постоянно развивается <13>.
--------------------------------
<13> См., например: Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски: Монография. М., 2015.
Так, в ходе научных исследований в сфере правового мониторинга были подготовлены концепция и методические рекомендации по оценке эффективности закона, содержащие позитивные и негативные показатели реализации закона <14>.
--------------------------------
<14> См.: Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009; Механизм правового мониторинга: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А.В. Павлушкин. М., 2012.
Ученые Института всегда принимали и принимают активное участие в подготовке ежегодных докладов и отчетов для палат Федерального Собрания РФ - Государственной Думы и Совета Федерации <15>.
--------------------------------
<15> См., например: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2012 года "О состоянии законодательства Российской Федерации. Мониторинг исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации"; Отчет "Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации", подготовленный в 2013 г. по инициативе Государственной Думы (см.: Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. М., 2013); Аналитические отчеты "Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994 - 2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития. М., 2014" и "Анализ состояния социально-экономического законодательства Российской Федерации. Опыт применения и приоритетные направления дальнейшего развития. М., 2014", подготовленные для Аппарата Государственной Думы.
Прогнозирование - другая важная составляющая деятельности парламента. С распадом Союза ССР методологический инструментарий и накопленный опыт прогнозирования были преданы забвению, что вело к диспропорции и низким темпам развития. Однако в настоящее время многолетнее забвение прогнозной тематики сменяется возрождением интереса к ней. Правовой прогноз, предвидение возможных вариантов правовых решений и действий сводят к минимуму действие негативных факторов и способствуют повышению эффективности правового регулирования.
Между тем самостоятельные юридические прогнозы в настоящее время пока редкость. В качестве исключения можно привести научные концепции развития российского законодательства, подготавливаемые Институтом на протяжении последних 20 лет, в которых анализируется динамика современного законотворчества, предлагаются правовые прогнозы, а также основанные на них рекомендации по совершенствованию механизмов подготовки, принятия и реализации законов <16>, научно-методические рекомендации <17>, инициативное нормотворчество (законопроект о нормативных правовых актах в Российской Федерации) <18>. Важно принять во внимание их прогностический потенциал как моделей опережающего правового регулирования.
--------------------------------
<16> См., например: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004; Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010; Концепции развития российского законодательства / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2014.
<17> См., например, разработанные Институтом Методические рекомендации по осуществлению правового мониторинга; Методические рекомендации по реализации закона и оценке его эффективности; Методические правила проведения научно-правовой экспертизы законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, и др. Также см. приложения к изданию: Парламентское право России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 361 - 394.
<18> Так, на современном этапе развития России Институтом было предпринято несколько инициатив по подготовке закона о законах. Последняя редакция законопроекта "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" была существенно обновлена и опубликована в 2013 г. (см.: Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" (инициативный законопроект). М., 2013).
В современной российской законотворческой практике неоднократно применялся и получил определенное развитие правовой эксперимент <19>. В ходе его применения предпринимались попытки проверить эффективность действующей нормы либо готовящейся правовой новеллы. Ученые-юристы советского периода отмечали важность данной технологии в качестве одного из методов правотворчества, рекомендуя предусмотреть применение определенных правовых актов в экспериментальном порядке <20>. Однако в целом, как справедливо отмечается в современной юридической литературе, такие эксперименты в нашей стране проводятся реже <21>.
--------------------------------
<19> В частности, в ходе муниципальной реформы несколько субъектов РФ в опережающем порядке ввели на своей территории в действие Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; региональную апробацию проходил Единый государственный экзамен и т.д.
<20> Подробнее об этом см.: Правовой эксперимент и совершенствование законодательства / Под ред. В.И. Никитинского, И.С. Самощенко. М., 1988.
<21> См.: Хабриева Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. N 12.
Несомненно, данные юридические технологии являются важным инструментом повышения качества собственно законотворческой деятельности, потенциал которой содержит большие возможности по созданию действенного механизма правотворчества и реализации его результатов.
На фоне развивающихся международных процессов глобальной демократизации и развития парламентаризма, расширения интеграционных практик в различных регионах мира, роста интереса к использованию идеи народного представительства в целях повышения эффективности правовых механизмов регулирования интеграции актуальными оказались исследования парламентского фактора в реализации региональной интеграции <22>.
--------------------------------
<22> См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. К новому парламентскому измерению евразийской интеграции // Журнал российского права. 2012. N 8.
В условиях развития региональной интеграции, что оказывает существенное влияние на деятельность законодательных органов государств, весьма важными становятся вопросы взаимодействия и координации деятельности их представительных органов. Проводятся исследования современных тенденций развития международного парламентаризма, форм осуществления межпарламентского сотрудничества на многостороннем и двустороннем уровнях, а также основ деятельности наднациональных парламентских органов <23>.
--------------------------------
<23> См.: Капустин А.Я. Международные организации в глобализирующемся мире. М., 2010; Глобализация и интеграционные процессы в Азиатско-Тихоокеанском регионе: правовое и экономическое исследование: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2014; БРИКС: контуры многополярного мира: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2015; Шанхайская организация сотрудничества: новые приоритеты развития: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2015; Парламентское право России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2015. С. 304.
Среди основных тенденций в этой области можно выделить явный всплеск общественной активности на самых различных уровнях: внутринациональном, региональном, международном; рост числа международных неправительственных организаций и их участие в работе универсальных и региональных международных межправительственных организаций, который обеспечил появление концепции "глобального (или международного) гражданского общества". В то же время весьма тревожной представляется тенденция роста и усиления вовлеченности в решение региональных экономических, финансовых и социальных вопросов региональных межгосударственных интеграционных объединений, что приводит к сокращению национального демократического контроля за процессом принятия решений в важнейших для государств сферах.
Наряду с этим глобальная и региональная демократизация располагает серьезными резервами укрепления и более широкого использования сложившихся и новых форм межпарламентского сотрудничества, организации и совершенствования деятельности парламентских органов, которые способны обеспечить общественный контроль за деятельностью международных организаций и сделать ее более транспарентной, расширение участия парламентов в международных делах <24>.
--------------------------------
<24> Подробнее о межпарламентском сотрудничестве в условиях глобализации см.: Парламентское право России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2015.
Таким образом, в течение более двух десятков лет в России происходило становление парламентской демократии. За этот период Государственная Дума решила одну из основных задач: удалось сформировать правовое поле для развития страны в условиях демократии, принципа разделения властей, рыночной экономики. По мере работы Государственной Думы шестого созыва постепенно приходит осознание того, что начался новый правотворческий цикл - Государственная Дума и Совет Федерации выходят на значимый этап своей деятельности. Это и большая открытость гражданскому обществу, и укрепление межфракционного диалога, и широкое использование независимой экспертизы.
Парламентская практика продолжает нарабатываться и совершенствоваться. Возникают новые вызовы и проблемы, требующие доктринально обоснованных ответов и прикладных навыков, поэтому как общетеоретические, так и прикладные научные разработки будут оставаться востребованными.
Привлечение к парламентской работе различного рода высококвалифицированных специалистов-консультантов, экспертов, призванных обеспечить интеллектуальное и научное обоснование законодательной деятельности, становится все более насущной задачей. Происходит развитие правового положения общественных научно-экспертных советов, выполняющих значительный объем аналитической, информационной и консультационной работы для содействия работе законодательных органов в России.
В российской юридической науке усилиями сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ сформированы высокие стандарты законодательной техники, внесен вклад в культуру законотворчества, представляющую систему идей и ценностей, влияющих на законодательную деятельность и процесс формирования системы законодательства, историю и перспективы развития последнего.
Вместе с тем с учетом новейшего законодательства, современных трендов и опыта развития парламентаризма в России и за рубежом юридической науке предстоит и дальше развивать теорию парламентаризма, расширять базу исследования за счет анализа сложных и достаточно противоречивых явлений российской политической действительности, определить роль парламентского фактора в реализации региональной интеграции, провести сравнительно-правовое изучение иных актуальных вопросов парламентского права.
Библиографический список
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: