Организация власти в швейцарских кантонах во второй половине XIX в.. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ В ШВЕЙЦАРСКИХ КАНТОНАХ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.

С.А. СОЛОМОНОВА

На момент принятия первой в истории Швейцарии Федеральной конституции 1848 г. <1> кантоны различались в основном по степени и форме участия граждан в решении общих дел. В одних все законодательные и административные вопросы решались на всенародных сходах или собраниях, сохранившихся "как наследие прошлых веков" <2>, в других решение важнейших вопросов было делегировано выборным органам. В отечественной литературе конца XIX - начала XX в. первые еще называли "демократическими", а вторые - "представительными" <3>. Следует отметить, что Федеральная и кантональные конституции Швейцарии были схожи по структуре и содержанию. Незначительные различия выражались главным образом в порядке расположения материала внутри разделов и наименовании отдельных кантональных органов власти. Те же особенности сохранились и после принятия Федеральной конституции 1874 г. <4>, которая оставалась действующей целых 125 лет.

--------------------------------
<1> Здесь и далее см. текст конституции по источнику: Соломонова С.А. Федеральная конституция Швейцарии 1848 г. // Правоведение. 2005. N 3. С. 167 - 183.
<2> Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. СПб., 1906. С. 5.
<3> Даниелян С.А. Буржуазно-демократические реформы в государственном строе кантонов и в коммунальной организации Швейцарии в 50 - 60 гг. XIX в. // Вопросы истории государства и права Германии и Швейцарии: Сб. трудов / Под ред. З.М. Черниловского. М., 1985. С. 104.
<4> Здесь и далее см. текст конституции по источнику: Конституция Швейцарии / Под ред. В. Водовозова. С. 23 - 76.

Лишь небольшим по численности населения и размеру территории немецкоязычным кантонам, как правило, было свойственно непосредственное участие всех полноправных членов общины в решении ее основных вопросов. В них высшую власть осуществляло Общее собрание граждан (Landesgemeinde), на котором избирали представителей местной власти. Нерушимость конституций кантонов по-прежнему гарантировалась Федерацией. В остальном кантоны были вправе организовывать управление на местах и изменять его по своему усмотрению, что они и делали, прибегая к полному или частичному пересмотру конституций. Особенно часто это происходило в немецкоговорящей части Швейцарии <5>. Так, например, за период с 1891 по 1895 г. было произведено более 20 пересмотров, четыре из которых были полными. Частое внесение изменений и дополнений в основные законы приводило "к заимствованию одним кантоном у другого, и можно ожидать, что в конце концов конституции сделаются все схожими, так что один тип будет господствовать во всей стране" <6>. В какой-то степени это уже произошло, и только отдельные кантоны сохраняли свои традиции и придерживались первоначальных форм управления. Толкование кантональных основных законов осуществлялось не только органами власти кантонов, но и федеральными властями, которые в ряде случаев соглашались с уже произведенной интерпретацией.
--------------------------------
<5> Orelli A. von. Das Staatsrecht der Schweizerische Eidgenossenschaft. Freiburg, 1885. S. 97.
<6> Лоуэлль А.Л. Правительства и политические партии в государствах Западной Европы (Франция, Италия, Германия, Австро-Венгрия, Швейцария). М., 1905. С. 386.

Четыре кантона (Ури, Гларус, оба Унтервальдена, оба Аппенцеля) являлись республиками, в которых верховная власть принадлежала Сходу или Собранию жителей кантона (Landesgemeinde) <7>. Они, как и прежде, собирались раз в год на очередные сходы, и в случае необходимости на экстраординарные. На очередных Собраниях избирались в исполнительный орган кантона, состоявший обычно из семи членов и именовавшийся Правительственным советом (Regierungsrath) или Административной комиссией (Standeskommission), члены судов и некоторые другие должностные лица кантона, а также депутаты, направляемые в Совет кантонов. Старшина или президент кантона (Landammann), являвшийся главой исполнительного органа, выбирался, как правило, отдельно. Его должность оплачивалась весьма символически или совсем не оплачивалась, но при этом она признавалась почетной, и обычно ее занимали представители знаменитой и богатой семьи <8>. В истории Швейцарии нередко встречались старшины из семей, члены которых занимали эту должность издавна, некоторые даже неоднократно <9>. Известны также случаи, когда лицо с детства готовили к занятию этой должности <10>.
--------------------------------
<7> До 1848 г. к таким кантонам относились также Швиц и Цуг, но в Швице всенародный сход превратился со временем в достаточно беспорядочное явление из-за вражды между различными партиями кантона, а в Цуге его власть долгое время была невелика.
<8> Winchester B. The Swiss Republic. Philadelphia, 1891. P. 157.
<9> Рассказывают об одном человеке, в доме которого над камином располагались три меча: один - его собственный, второй - его отца, третий - его деда, и все они принадлежали им во время председательства на всенародном сходе кантона. Лоуэлль А.Л. Правительства и политические партии в государствах Западной Европы. М., 1905. С. 389.
<10> В литературе упоминается о старшине Гере - представителе одного из старинных и богатых родов Гларуса, который с детства воспитывался для занятия политической деятельностью, а его согражданам казался несомненным тот факт, что по достижении зрелого возраста он должен занять общественную должность (Droz N. Etudes et portraits politiques. Geneve, 1895. P. 143).

Немаловажную роль в управлении делами кантона играл совет, оказывавший содействие Сходу. Он состоял из членов, избираемых не Собранием, а отдельными избирательными округами, и назывался Ландратом (Landrath), или Кантональным советом (Kantonsrath) <11>. Он занимался всеми деталями, которые не могли быть представлены на рассмотрение Сходу, а также издавал ордонансы, проверял расходы и выбирал второстепенных должностных лиц.
--------------------------------
<11> Термин "Landrat(h)" в переводе с немецкого означает "Земельный совет", но в работе мы не даем дословного перевода этого термина, поскольку русскоязычный вариант его написания "Ландрат" является общепринятым в юридической и исторической литературе; термин "Kantonsrat(h)" не имеет такого широкого применения, поэтому в работе мы приводим его дословный перевод "Кантональный совет".

Такая форма участия граждан в управлении делами кантона, как Сход, была возможна только в небольших по численности кантонах, так как большое число присутствующих затрудняло процедуру его проведения. К концу XIX в. в таких швейцарских кантонах было признано "невозможным допустить в собрании внесение поправок", в связи с чем власть народного собрания ограничивалась "простым принятием или отвержением законопроекта в его первоначальной форме" <12>. Исключение из этого правила составлял Гларус, который, как ни странно, являлся самым многочисленным из всех вышеперечисленных кантонов; в нем дебаты не были запрещены. В большинстве кантонов Швейцарии, где все еще существовало Landesgemeinde, на Сходах принималось мало новых законов.
--------------------------------
<12> Лоуэлль А.Л. Правительства и политические партии в государствах Западной Европы. М., 1905. С. 388.

В большинстве же франкоязычных кантонов, напротив, обычно использовали принцип представительности. Такое положение вещей в исторической литературе часто объяснялось тем, что в них под воздействием французских государственно-правовых идей сложилось представление о том, что права общины "дарованы сверху, государством" <13>, поэтому они в большей степени являлись выразителем воли государства, а не населения.
--------------------------------
<13> Стори А.Т. Швейцария. М., 1914. С. 55.

Фрейбург являлся примером чисто представительной республики: в нем не было ни народной инициативы, ни референдума. Остальные кантоны имели и то и другое, но в разных формах. В Граубюндене, Базеле сельском, Тургау, Цюрихе, Берне, Ааргау, Золотурне, Швице, Шаффгаузене - обязательный референдум, в других - факультативный. Избирательное право везде было всеобщим, прямым, тайным и равным. Возрастной ценз был различным и составлял от 17 до 21 года (обычно 20 лет). В некоторых кантонах существовала пропорциональная система выборов.
Общим для всех этих кантонов являлось наличие одной законодательной палаты, именуемой обычно Большим или Великим советом (Grosser Rath). Практически везде он избирался на три или четыре года путем всеобщей подачи голосов <14>, а в его задачи входило издание законов, наблюдение за администрацией и назначение наиболее важных должностных лиц. Исполнительная власть принадлежала органу, избираемому на тот же срок, что и Великий совет, и называемому во французских кантонах Советом государств (Conseil d'Etat), а в немецких - Правительственным советом (Regierungsrath) <15>. Раньше он в основном избирался Великим советом, но по мере развития в Швейцарии демократических тенденций все большее распространение стал получать референдум. Изначально исполнительные органы в кантонах насчитывали достаточно большое количество людей, но к концу XIX в. они были преобразованы по образцу Федерального совета с пятью или семью членами в каждом <16>. Более того, принцип распределения полномочий между отделами также был заимствован у правительства <17>.
--------------------------------
<14> Исключение составляли Фрейбург и Граубюнден, в первом из которых исполнительный орган избирался на пять лет, а во втором - на два года.
<15> Исключение составлял немецкий кантон Граубюнден, в котором исполнительный орган избирался на три года и назывался Малым советом (Kleiner Rath).
<16> Только в Берне в его состав входили девять человек.
<17> Orelli A. von. Das Staatsrecht der Schweizerische Eidgenossenschaft. S. 109.

Взаимоотношения между ветвями власти в кантонах были подобны тем, что существовали на федеральном уровне: исполнительная власть не могла налагать вето на распоряжения законодательной власти, а судебная не могла признавать их недействительными <18>. Чтобы избежать злоупотреблений со стороны Великого совета, швейцарцы предусмотрели несколько способов. Самый необычный из них заключался в том, что определенное число граждан (от одной до 20 тысяч) могло инициировать проведение народного голосования по вопросу роспуска Великого совета. Если большинство высказывалось положительно, то Совет распускался и назначались новые выборы. Но этот способ мало применялся на практике, особенно после сокращения срока полномочий Совета и введения народного вето в отношении принимаемых законов. Среди других способов предотвращения "тирании" Великого совета можно назвать пересмотр конституции и пропорциональное представительство. Первый из них заключался в том, что почти во всех кантонах вопрос о пересмотре конституции должен был быть вынесен на референдум по требованию определенного числа граждан. Процедура второго способа была не везде одинакова и порой достаточно сложна, поскольку на швейцарских выборах всегда было представлено более двух партий <19>.
--------------------------------
<18> О взаимоотношениях между отдельными ветвями власти в Швейцарии см., напр.: Петрова М.А. Конституция Швейцарской Конфедерации 1848 г. и ее влияние на развитие швейцарского конституционализма // История государства и права. 2013. N 17. С. 56 - 60.
<19> Лоуэлль А.Л. Правительства и политические партии в государствах Западной Европы. С. 392 - 395.

Различие в общинной организации французских и немецких кантонов заключалось еще и в том, что немцы относились к управлению общими делами "ревниво и недоверчиво", доверяя больше прямому народоправству, тогда как французы были "менее демократичны, в швейцарском смысле этого слова, и более склонны следовать руководству правителей" <20>.
--------------------------------
<20> Там же.

Следует отметить, что представительные органы власти на местах были введены в швейцарских кантонах под влиянием революционных событий во Франции 1830 г. <21> В кантональные конституции были включены положения о суверенитете народа, о естественных и неотъемлемых правах личности, об организации власти на демократических принципах, о равенстве всех перед законом и т.д. Но уже в начале 1830-х гг. у представительной системы возникли противники, источником вдохновения которых стали идеи Ж.-Ж. Руссо, швейцарца по происхождению. Он, как известно, испытывал неприязнь к представительным учреждениям и полагал, что для обеспечения истинной свободы необходимо, чтобы законы издавались самим народом. Только тогда, по его мнению, была бы ограничена абсолютная власть правителя и только тогда был бы установлен "определенный порядок вещей, которому власть должна подчиняться" <22>. В своем "Общественном договоре" Руссо писал, что депутаты народа не могут быть его представителями, так как они являются только его уполномоченными и ничего не могут решать окончательно <23>.
--------------------------------
<21> Meyer H.J. Die Mitwirkungsrechte der Bundesglieder in der schweizerischen Eidgenossenschaft. Basel, 1957. S. 20.
<22> Ориу М. Основы публичного права. М., 1929. С. 582. Ср.: Морозова А.С., Карасев А.Т. Некоторые подходы к пониманию государственного суверенитета // История государства и права. 2014. N 20. С. 45 - 50.
<23> Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. А.Д. Хаютина. М., 1998. С. 281 - 282.

Либерально настроенные члены швейцарского руководства полагали, что непосредственное участие народа в принятии и пересмотре Конституции является основным проявлением его суверенитета. По мнению Руссо, "суверенитет не может быть представляем по той же причине, по которой он не может быть отчуждаем". Он полагал, что суверенитет заключается в общей воле, которая не может иметь представителей; "или это она, или это другая воля; среднего не бывает" <24>. Неудивительно, что, после того как в 1848 г. была принята Федеральная конституция Швейцарии, конституционный референдум стал неотъемлемой частью всех кантональных конституций <25>. Таким образом, "догма о народном суверенитете с 1848 г. стала во всех кантонах превалирующей идейной базой государственного права" <26>.
--------------------------------
<24> Там же. С. 281.
<25> Островский В. Прямое народное законодательство (референдум и инициатива в Швейцарии). М., 1917. С. 3.
<26> His E. Geschichte des neuern schweizerischen Staatsrechts: In 3 Bd. Bd. 3. Der Bundesstaat von 1848 bis 1914. Basel, 1938. S. 291.

Однако не все идеи великого соотечественника были приняты и воплощены в жизнь швейцарскими законодателями: швейцарцы "подозрительно относились к идее Руссо о всеобщем равенстве и к его убежденности в доброте естественного, не испорченного обществом человека" <27>. Более того, ими повсеместно применялась "краеугольная для европейского Просвещения идея воспитания, столь созвучная строгой регламентации швейцарской жизни" <28>.
--------------------------------
<27> Павлова Н.С. Предисловие // Альпы и свобода. Швейцарские писатели о своей стране. 1291 - 1991: Сборник / Под ред. Н.С. Павловой и В.Д. Седельника. М., 1992. С. 9.
<28> Там же.

Местное самоуправление в Швейцарии по своему устройству было не везде одинаково и различалось в немецких и французских кантонах. Но, несмотря на это, можно было выявить общие принципы, лежавшие в его основе. Основной единицей управления на местах и центром местной государственной жизни являлась община. В рамках общины Собрание граждан вырабатывало основные направления ведения дел, решало наиболее важные вопросы и назначало главных должностных лиц. В большинстве французских кантонов для ведения текущих дел Сход выбирал Общинный совет, председатель или староста (Gemeindeammann, Gemeindepresident) которого имел больший объем власти, чем его коллеги. В немецких кантонах все текущие дела решались, как правило, на Собраниях всеми полноправными членами общины (мужским населением, достигшим двадцатилетнего возраста) путем всеобщей подачи голосов, т.е. там сохранялись "вечевые формы решения общественных дел" <29>. В некоторых кантонах (преимущественно немецких) посещение Сходов являлось обязательным, и за их пропуск налагался штраф.
--------------------------------
<29> Ильинский И.П. Государственный строй Швейцарии. М., 1959. С. 18.

Каждая швейцарская община являлась достаточно самостоятельной и независимой административно-территориальной единицей. Никакие вмешательства в ее дела не были разрешены, если она сама не превышала своих прав. Любая община, независимо от своего размера, представляла собой "правильно организованное государство с собственной законодательной и исполнительной властью" <30>.
--------------------------------
<30> Стори А.Т. Швейцария. М., 1914. С. 54.

В то же время швейцарские общины были в немалой степени подвержены административному контролю со стороны кантональных властей. В больших по численности швейцарских кантонах было предусмотрено наличие округов, которые являлись промежуточным звеном между кантоном и общиной и служили исключительно административным целям. Высшее должностное лицо округа, избиравшееся, как правило, народным голосованием, являлось членом кантонального правительства и выполняло его распоряжения. Иногда при нем имелся совет с совещательными полномочиями.
Подводя итог анализу конституций кантонов, отметим: некоторые кантональные конституции существовали еще до принятия Основного закона 1848 г. (например, в Тессине - с 1830 г., в Женеве - с 1847 г.) или до принятия Федеральной конституции 1874 г. (в частности, во Фрейбурге - с 1857 г., в Невшателе - с 1858 г., в Тургау и Цюрихе - с 1869 г.). Большинство основных законов кантонов были приняты в конце XIX - начале XX в. Некоторые из них подверглись полному пересмотру во второй половине XX в. (в Женеве - в 1958 г., в Нидвальдене - в 1965 г., в Тессине - в 1967 г., в Обвальдене - в 1968 г., в Ааргау - в 1980 г., в Базеле сельском - в 1981 г., в Ури - в 1984 г. и т.д.) <31>.
--------------------------------
<31> Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 3 / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1999. С. 423 - 424.

Литература

1. Даниелян С.А. Буржуазно-демократические реформы в государственном строе кантонов и в коммунальной организации Швейцарии в 50 - 60 гг. XIX в. // Вопросы истории государства и права Германии и Швейцарии: Сб. трудов / Под ред. З.М. Черниловского. М., 1985.
2. Ильинский И.П. Государственный строй Швейцарии. М., 1959.
3. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 3 / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1999.
4. Конституция Швейцарии / Под ред. В. Водовозова. С. 23 - 76.
5. Лоуэлль А.Л. Правительства и политические партии в государствах Западной Европы (Франция, Италия, Германия, Австро-Венгрия, Швейцария). М., 1905.
6. Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. СПб., 1906.
7. Морозова А.С., Карасев А.Т. Некоторые подходы к пониманию государственного суверенитета // История государства и права. 2014. N 20. С. 45 - 50.
8. Ориу М. Основы публичного права. М., 1929.
9. Островский В. Прямое народное законодательство (референдум и инициатива в Швейцарии). М., 1917.
10. Павлова Н.С. Предисловие // Альпы и свобода. Швейцарские писатели о своей стране. 1291 - 1991: Сборник / Под ред. Н.С. Павловой и В.Д. Седельника. М., 1992.
11. Петрова М.А. Конституция Швейцарской Конфедерации 1848 г. и ее влияние на развитие швейцарского конституционализма // История государства и права. 2013. N 17. С. 56 - 60.
12. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. А.Д. Хаютина. М., 1998.
13. Соломонова С.А. Федеральная конституция Швейцарии 1848 г. // Правоведение. 2005. N 3. С. 167 - 183.
14. Стори А.Т. Швейцария. М., 1914.
15. Droz N. Etudes et portraits politiques. Geneve, 1895.
16. His E. Geschichte des neuern schweizerischen Staatsrechts: In 3 Bd. Bd. 3. Der Bundesstaat von 1848 bis 1914. Basel, 1938.
17. Meyer H.J. Die Mitwirkungsrechte der Bundesglieder in der schweizerischen Eidgenossenschaft. Basel, 1957.
18. Orelli A. von. Das Staatsrecht der Schweizerische Eidgenossenschaft. Freiburg, 1885.
19. Winchester B. The Swiss Republic. Philadelphia, 1891.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ