Конституционная проверка законодательства об административных правонарушениях: актуальные проблемы. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНСТИТУЦИОННАЯ ПРОВЕРКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ <1>

Е.В. ТАРИБО

--------------------------------
<1> Статья подготовлена по материалам выступления на VII международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы административной ответственности", которая состоялась 16 мая 2014 г. на базе Омской юридической академии при поддержке Омского регионального отделения Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России".

Если посмотреть на практику конституционного правосудия в сфере административной ответственности, то обнаруживается одна статистическая особенность. В течение десяти лет, с 1999 по 2009 г., Конституционным Судом не было принято ни одного постановления по данной проблематике. Однако с 2009 г. статистика постановлений в сфере административной ответственности меняется. В 2009, 2010 и 2011 гг. Конституционный Суд принимает каждый год по одному постановлению, где дает конституционную оценку нормам КоАП. С 2011 г. ежегодно Конституционный Суд выносит уже по два "административно-правовых" постановления. Не стал исключением и 2014 г., в течение которого приняты два постановления по проблемам административной ответственности.
Рост внимания Конституционного Суда к проблемам административной ответственности не случаен. После принятия в 2001 г. КоАП в правоприменительной практике шел процесс выявления проблемных положений данного кодекса. Многие шероховатости КоАП сглаживали суды. В частности, ряд проблем разрешались посредством разъяснений Пленума Верховного Суда, специально посвященных вопросам привлечения к административной ответственности (Постановление от 24 марта 2005 г. N 5). Тем не менее судебная практика не может устранить все недочеты, которые выходят на поверхность в процессе правоприменения. Более того, возможности для маневра у правоприменителя (в том числе у судов) сокращаются тогда, когда речь идет не просто о недочетах, а о целенаправленной политике, которую законодатель реализует в сфере административной ответственности.
Например, начиная с 2007 г. законодатель последовательно проводит политику ужесточения административной ответственности, в результате КоАП переживает революцию штрафов, размеры которых увеличились многократно, в особенности для юридических лиц. Выбранный законодателем способ построения штрафов (высокий размер - до 1 млн. рублей, узкая вилка, безальтернативный характер) преследовал цель минимизации рисков коррупции и усиления эффекта общей и частной превенции, повышения уровня дисциплины в административно-правовой сфере. Очевидно, что такие драконовские санкции должны были сделать "экономически" невыгодным совершение административных правонарушений. Но повышая уровень дисциплины, а также превенции правонарушений, законодателю важно избегать деформации механизма административной ответственности, который не может нормально работать, если не обеспечиваются соразмерность и индивидуализация наказания. Законодателю необходимо учитывать, что чрезмерное усиление административной ответственности оборачивается общим снижением ее эффективности. Исследователи давно доказали, что усиление ответственности за пределами какого-то критического интервала (порога ощущения) либо теряет всякий смысл и перестает ощущаться, либо вызывает реакции, прямо противоположные ожидаемым <2>. Что же произошло в последние годы после изменения законодательной политики в сфере административной ответственности? Какое влияние оказали на правоприменительную практику названные изменения законодательной политики? Как выяснилось, такое влияние привело к негативным последствиям: оказалось непросто обеспечить соблюдение ряда принципов, действующих в сфере административной ответственности. Правоприменительные органы, в том числе суды, обязаны следовать формуле "суров закон, но закон", при этом они вправе применять лишь те средства смягчения ответственности, которые ему предоставлены законодателем. Среди таких средств в КоАП предусмотрены положения о рассрочке уплаты штрафа (ч. 2 ст. 31.5), а также институт малозначительности (ст. 2.9), что, как оказалось, не всегда позволяет решить проблему назначения соразмерного наказания. Например, уплата административного штрафа может быть рассрочена лишь на срок до трех месяцев. Что же касается института малозначительности, то из сферы его действия, как показала практика, выпали такие обстоятельства, как имущественное положение правонарушителя, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба. Как правило, они не рассматриваются судами в качестве обстоятельств, характеризующих малозначительность правонарушения.
--------------------------------
<2> См.: Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин. М.: Юрид. лит., 1980. С. 99.

Исследователи справедливо возражают против ограничительного толкования малозначительности правонарушений. Например, неприменение данного института к правонарушениям с формальным составом приводит к неверному выводу о существовании ответственности за деяния, которые не только не причиняют реального ущерба охраняемым законом благам, но и не содержат угрозы такого ущерба. Между тем существование подобной ответственности входит в противоречие с положением ч. 3 ст. 55 Конституции <3>. Причина ограничительной трактовки института малозначительности в судебной практике очень точно подмечена специалистами: дело в том, что взятый законодателем курс на увеличение размеров административных санкций служит серьезным сдерживающим фактором для использования упомянутой возможности освобождения от административной ответственности <4>.
--------------------------------
<3> См.: Панов А.Б. Административная ответственность юридических лиц. М., 2014. С. 115.
<4> См.: Князев С.Д. Конституционные стандарты административной ответственности в правовой системе Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. N 2. С. 20.

Нехватка правовых средств индивидуализации и дифференциации административной ответственности в условиях значительного увеличения штрафов неизбежно ставит под сомнение соблюдение конституционных прав граждан. Неудивительно, что негативные последствия, вызванные увеличением административных штрафов (безальтернативного наказания), вернули в повестку дня вопрос о наделении правоприменительных органов правом снижать наказание ниже низшего предела. Насколько это оправданно? Стоит напомнить, что первоначальный проект КоАП 1999 г. был возвращен Президентом РФ на доработку, в том числе поскольку предусматривал так называемый институт "ниже низшего". Нецелесообразность введения дополнительных возможностей индивидуализации наказания объяснялась тем, что "при определении составов административных правонарушений уже предусмотрена такая возможность путем установления санкций от минимального до максимального размера" (письмо от 22 декабря 2000 г. N Пр-2489) <5>.
--------------------------------
<5> СПС "КонсультантПлюс".

Действительно, по многим составам правонарушений первоначальная редакция КоАП предусматривала вилочные штрафы, и не имело значения, что зазор между "зубьями" штрафной вилки был невелик, поскольку размеры как нижнего, так и верхнего порога штрафа были установлены в терпимых для правонарушителей размерах. Поэтому институт "ниже низшего" справедливо рассматривался как избыточный для КоАП. В конечном итоге в КоАП не попали положения о возможности назначения наказаний ниже низшего предела. Более того, законодатель прямо указал на то, что административное наказание назначается в пределах санкций, установленных законом (ч. 1 ст. 4.1 КоАП). Следуя этому правилу, Верховный Суд дал однозначные разъяснения: судья не вправе назначить наказание ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей статьи <6>. Правильность такого вывода подтверждается не только буквальным прочтением КоАП, но и предназначением института "ниже низшего", применение которого не может быть поставлено на поток. Например, уголовное наказание назначается ниже низшего предела в исключительных случаях, это крайняя мера, вытекающая из принципа гуманизма. Вот почему она присутствует в УК, который имеет дело с наказанием граждан (ч. 1 ст. 64). Между тем проблема несоразмерно строгих административных наказаний наиболее остро проявила себя в отношении юридических лиц, для которых штрафы устанавливаются в размерах до 1 млн. рублей.
--------------------------------
<6> Постановление от 24 марта 2005 г. N 5 (ред. от 19.12.2013) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.

В чем конкретно проявляются эти проблемы? Возможность это оценить появилась у Конституционного Суда при рассмотрении многочисленных жалоб, в которых оспаривались нормы КоАП, предусматривающие административную ответственность юридических лиц за совершение самых разных административных правонарушений <7>. Оспоренные заявителями санкции КоАП предусматривали в качестве единственного наказания высокий штраф, нижний порог которого приближен к верхнему порогу, что неизбежно делает коридор выбора конкретного размера штрафа крайне узким. Учитывая, что санкция в виде штрафа безальтернативна (предупреждение как более мягкое наказание законодатель в санкциях специально не предусмотрел), индивидуализировать наказание оказалось практически невозможно. Между тем более значительной индивидуализации наказания могут требовать юридически значимые обстоятельства конкретного дела, перечень которых содержится в общих правилах назначения административного наказания, предусмотренных в КоАП. Так, при назначении административного наказания юридическому лицу необходимо учитывать характер административного правонарушения, имущественное и финансовое положение правонарушителя, а также обстоятельства, смягчающие административную ответственность (ст. 4.1).
--------------------------------
<7> Указанные обращения были приняты Конституционным Судом к рассмотрению и объединены в одном производстве, слушание по ним состоялось 21 января 2014 г.

Между тем дела практически всех юридических лиц, обратившихся в Конституционный Суд, указывали на то, что характер совершенного ими административного правонарушения не учитывался при назначении наказания. В значительной мере так происходило потому, что диспозиции составов, по которым заявители привлекались к административной ответственности, сформулированы законодателем всеохватно. Например, в случае добычи полезных ископаемых без лицензии на недропользование не имело значения, изначально осуществлялась нарушителем добыча без лицензии или он не успел вовремя "обновить" лицензию в период, когда на месте ликвидированного юридического лица была создана новая организация (ст. 7.3 КоАП). Что касается административной ответственности за нарушения в области рынка ценных бумаг, то, например, не имело значения, какое количество акционеров не были извещены в установленный законом срок о собрании акционеров: один или сто (ст. 15.23.1 КоАП). С точки зрения административной ответственности нет разницы и для случаев, когда акционеры были извещены с нарушением срока или вообще не были извещены и не смогли принять участие. Во всех названных случаях назначался минимальный и, тем не менее, значительный по размеру штраф. Как оказалось, оспариваемые в Конституционном Суде санкции не позволяли учесть характер конкретного совершенного административного правонарушения.
При рассмотрении Конституционным Судом данного дела обнаружилось, что оспариваемые санкции не позволяли в необходимой мере учесть также имущественное и финансовое положение правонарушителей. С точки зрения оспоренных санкций неважно, является ли юридическое лицо малым предприятием или нет. Между тем к малым предприятия относились два заявителя. Безусловно, статус малого предприятия не может выступать автоматическим критерием и индикатором слабого имущественного и финансового положения юридического лица. Финансовое положение малого предприятия может быть вполне благополучным и "штрафоустойчивым". Однако статус малого предприятия - это дополнительное обстоятельство, указывающие на потенциальную возможность снижения штрафа. С другой стороны, юридическое лицо без статуса малого предприятия может находиться в тяжелом финансовом положении, угрожающем сохранению рабочих мест (особенно если речь идет о градо- или поселкообразующем предприятии). Трудное финансовое положение вполне может требовать смягчения ответственности в силу значимых обстоятельств: например, недропользование в течение какого-то периода осуществлялось без лицензии, чтобы не допустить остановки предприятия и его разорения.
Как показало рассмотренное Конституционным Судом дело, в законодательном регулировании административной ответственности обнаружилось противоречие. Законодатель, с одной стороны, требует учитывать характер совершенного правонарушения и финансово-имущественное положение правонарушителя, а с другой - не допускает выхода за пределы санкции. Между тем довольно часто обстоятельства конкретного дела, как домкрат, давят на нижний порог оспоренных безальтернативных штрафов, требуя отодвинуть его от верхнего порога вниз настолько, насколько это необходимо для индивидуализации наказания. Что делать в такой ситуации? На роль средства спасения напрашивается все тот же институт "ниже низшего". Конечно, частое применение института "ниже низшего" в противовес издержкам законодательной политики ужесточения административной ответственности неизбежно превращает данную меру в правовой суррогат. Но за неимением лучшего именно институт "ниже низшего" был выбран Конституционный Судом в качестве средства восстановления конституционных прав заявителей.
Однако, допуская в конституционно оправданных целях снижение нижнего порога административного штрафа, необходимо определить, до какого предела можно отодвигать нижний порог административного штрафа? И какие цифры можно избрать в качестве легального ориентира? Мог ли Конституционный Суд самостоятельно выявить какую-то терпимую величину минимального штрафа для юридических лиц? Даже если не брать в расчет риски прямого правотворчества и выхода Конституционного Суда за пределы своей компетенции, выявление какого-либо универсального штрафного минимума наталкивается на непреодолимую преграду. Чтобы вывести усредненную минимальную величину штрафа, необходимо обобщить общественную вредность различных категорий правонарушений. Между тем степень общественной опасности или вредности многих противоправных деяний несоизмерима, и нет такого термометра, который давал бы возможность измерить опасность той или иной категории правонарушений <8>.
--------------------------------
<8> См.: Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 68.

Преодолевая издержки излишне репрессивной законодательной политики, Конституционный Суд выбрал путь минимального вмешательства в компетенцию законодателя. В качестве штрафного минимума судам предложено ориентироваться на максимальный штраф для юридических лиц в 100 тыс. рублей, установленный в первоначальной редакции ст. 3.5 КоАП ("Административный штраф"). Эта величина впредь до внесения законодателем необходимых изменений может рассматриваться как ориентировочный минимум в каждом конкретном случае, когда суд приходит к необходимости выхода за пределы санкции в сторону ее снижения (что не исключает еще большего снижения штрафа). Такой вариант снижения административного штрафа позволяет найти точку опоры в самом законе. И хотя речь идет о недействующем регулировании, величину минимального штрафа Конституционный Суд не взял с потолка. Выправляя перекосы законодательного регулирования, восстанавливая действие конституционных принципов соразмерности и справедливости наказания, повышая эффективность норм в сфере административной ответственности, Конституционный Суд смог опереться на законодательный материал. Тем самым для правоприменителя была открыта возможность снижать наказание в случаях, когда это необходимо для более полного учета характера правонарушения и имущественного (финансового) положения нарушителя.
Итог данного дела, рассмотренного Конституционным Судом, таков: завышенные "вилочные" штрафы для организаций признаны неконституционными в той мере, в какой они противоречат принципам соразмерности и индивидуализации наказания (Постановление от 25 февраля 2014 г. 4-П <9>). В связи с принятием Конституционным Судом данного Постановления у судов общей и арбитражной юрисдикции появилась долгожданная возможность более полной реализации названных принципов <10>. Вместе с тем правовые позиции Конституционного Суда, сформулированные в указанном Постановлении, вряд ли могут быть автоматически распространены на все административные правонарушения, предусмотренные в КоАП. Специалисты не зря напоминают о том, что в Особенной части КоАП содержится много деликтов, которые, по существу, являются проступками, нарушениями административных предписаний (например, срыв пломбы, безбилетный проезд, выбрасывание мусора за борт судна и т.п.) <11>. Действие принципа индивидуализации наказания применительно к подобным правонарушениям имеет свои пределы. Этот вывод относится, в том числе, ко многим правонарушениям в области дорожного движения.
--------------------------------
<9> СЗ РФ. 2014. N 10. Ст. 1087.
<10> На упомянутой выше научно-практической конференции "Актуальные проблемы административной ответственности" (г. Омск) выступали представители судейского сообщества Сибирского региона, которые неоднократно подчеркивали значимость данного Постановления для судебной практики.
<11> См.: Зырянов С.М. Административная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности // Юридическая ответственность: современные вызовы и решения: материалы для VII Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся / отв. ред. Н.Г. Доронина. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ. 2014. С. 120.

Именно санкции за совершение административных правонарушений в области дорожного движения (глава 12 КоАП) стали предметом конституционного оспаривания по запросу группы депутатов Государственной Думы, который был рассмотрен Конституционным Судом 18 марта 2014 г. Один из вопросов, поставленных в рамках данного дела, состоял в следующем: насколько допустимо назначать за правонарушения в области дорожного движения повышенные штрафы, которые не только безальтернативны (как это было в деле о несоразмерных штрафах для юридических лиц), но и носят фиксированный характер?
В одном из своих "старых" постановлений - в Постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П <12> по делу о штрафах за торговлю без контрольно-кассовых аппаратов - Конституционный Суд указал на то, что штрафы должны быть дифференцированными. Но эту правовую позицию нельзя использовать механически, вне контекста конкретного дела, в рамках которого рассматривались не просто недифференцированные, но явно несоразмерные штрафы. В связи с этим для ответа на вопрос о том, соблюдается ли принцип индивидуализации наказания при установлении штрафов за административные правонарушения в области дорожного движения, совершенные в Москве и Санкт-Петербурге, необходимо определить, насколько соразмерны и справедливы данные штрафы.
--------------------------------
<12> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173.

В своем запросе депутаты Госдумы настаивали на неконституционности положений, содержащихся в ст. 12.16, 12.17, 12.19 и 12.28 КоАП. Если проанализировать не только положения четырех оспариваемых статьей, а все статьи главы 12 КоАП, то можно увидеть важную закономерность: "Москва и Санкт-Петербург" как квалифицирующий признак предусмотрен не для любых правонарушений в области дорожного движения. Этот признак не установлен, например, для таких правонарушений, как проезд на красный свет, управление транспортом в нетрезвом виде, выезд на встречную полосу движения и т.д. Признак "Москва и Санкт-Петербург" имеет значение только и исключительно для правонарушений особого типа. Это нарушения Правил дорожного движения, которые оказывают негативное влияние на загруженность дорожного движения, способны вызвать заторы и пробки. Это нарушения правил остановки и стоянки, в том числе квалифицированное нарушение данных правил: стоянка и остановка в запрещенных местах (тоннель, тротуар, пешеходный переход, полосы, отведенные для маршрутного транспорта). Это также нарушения запрета на въезд грузового транспорта и правил, установленных для движения в жилых зонах (сквозное движение по дворам домов с целью объезда пробок). За все перечисленные категории правонарушений на всей территории РФ (в том числе если они совершены в Москве и Санкт-Петербурге) назначается безальтернативный и недифференцированный (фиксированный) штраф. Причем отличие штрафа для Москвы и Санкт-Петербурга лишь в его размере - он выше.
Насколько велик размер штрафа, установленный для Москвы и Санкт-Петербурга? Необходимо сопоставить законоположения, содержащиеся в оспоренных депутатами Госдумы ст. 12.16, 12.17, 12.19 и 12.28 КоАП. Как правило, штраф в Москве и Санкт-Петербурге в 2 - 3 раза больше, чем штраф, установленный для остальной части РФ. Исключение - штраф за въезд грузового транспорта вопреки запрету: для Москвы и Санкт-Петербурга он составляет 5 тыс. рублей, а для остальных регионов - 500 рублей (ст. 12.16 КоАП). Но этот запрет адресован коммерческому транспорту, автолюбителей он не касается. Возникает вопрос, допустимо ли увеличивать в 2 или 3 раза размер безальтернативного и недифференцированного штрафа, если правонарушение совершено в Москве и Санкт-Петербурге? Ясно, что штраф в 1,5 или 2 тыс. рублей для Тулы, Орла, Брянска, Шадринска будет столь же обременительным, как штраф в 3 или 5 тыс. рублей, установленный в Москве. Совершенно очевидно, что административные штрафы для данной категории правонарушений и так установлены для всей страны в повышенном размере. Сама же по себе кратность повышения штрафов не свидетельствует о каком-то вопиющем отрыве Москвы и Санкт-Петербурга от всех других регионов страны. Нельзя сказать, что другие регионы находятся в значительно более благоприятном положении с точки зрения размеров штрафа.
Рассмотрение дела о повышенных "автомобильных" штрафах в Москве и Санкт-Петербурге высветило важный конституционный нюанс, связанный со спецификой этих городов федерального значения как субъектов РФ. Их необходимо рассматривать прежде всего как городские территории, расположенные в границах соответствующих субъектов РФ, а потому противопоставлять их другим субъектам РФ, имеющим совершенно иные территориальные и инфраструктурные характеристики, неверно. С этой точки зрения увеличение штрафа для правонарушений, ухудшающих и без того критическую дорожную обстановку в крупнейших столичных мегаполисах, становится оправданной мерой. Весьма показательны конкретные примеры, приведенные в отзыве заместителя Мэра Москвы, которые были приобщены к материалам рассмотренного дела: из-за нарушения правил стоянки автомобилей оказывались парализованными целые районы Москвы (не только центр, но и окраины, например, в районе Измайлово). Ясно, что усиление административной ответственности становится мерой, продиктованной необходимостью усиления эффекта общей и частной превенции правонарушений и дисциплины в области дорожного движения.
Таким образом, в рамках дела о повышенных штрафах в Москве и Санкт-Петербурге вопрос о чрезмерности наказания не возникает. Стоит отметить, что в Постановлении от 14 февраля 2013 г. N 4-П по делу о санкциях за нарушения порядка организации публичных мероприятий Конституционный Суд признал неконституционными штрафы, минимальный размер которых начинался с 10 тыс. рублей. Что же касается штрафов за административные правонарушения в области дорожного движения, совершенные в Москве и Санкт-Петербурге, то их максимальный размер, как уже отмечалось, составляет 5 тыс. рублей.
Если же штрафы за данные правонарушения не противоречат принципу соразмерности, то насколько необходимо придавать им альтернативный и дифференцированный характер? Для ответа на этот вопрос необходимо проанализировать весь массив санкций главы 12 КоАП РФ, с тем чтобы найти и объяснить логические закономерности в их построении.
В главе 12 КоАП РФ насчитывается порядка 155 санкций. Из них примерно 145 санкций включают штраф как вид наказания. Если рассматривать эти 145 санкций, то в 86 из них штраф выступает как безальтернативный и фиксированный (т.е. это более чем половина). Что касается размера таких штрафов, то он варьируется от 500 рублей до 5 тыс. рублей. Есть ли какая-то закономерность в том, что в качестве общего подхода в главе 12 КоАП законодатель избрал конструкцию безальтернативных и недифференцированных штрафов? И насколько оправдан такой подход? Как показывает подробный анализ всех положений главы 12 КоАП, такая закономерность есть. И такой подход к построению санкций имеет свое оправдание.
Безальтернативные и недифференцированные штрафы (пример: "за остановку в тоннеле - 2 тыс. рублей") предусматриваются, как правило (хотя и не всегда), в случаях, когда правонарушение имеет следующие характеристики.
Во-первых, фиксированный штраф устанавливается тогда, когда состав правонарушения формальный (последствия не являются определяющими) и правонарушение носит очевидный характер (прежде всего для самого нарушителя), а также когда объективная сторона правонарушения (само противоправное деяние) отличается простотой. Например, проезд на запрещающий сигнал светофора, остановка на пешеходном переходе, непристегнутый ремень безопасности. Нужно ли здесь что-то дифференцировать? Можно ли в ходе производства по делу об административном правонарушении (например, в ситуации непристегнутого ремня) обнаружить какие-то существенные обстоятельства, которые способны повлиять на выбор более мягкого наказания? Другое дело - правонарушения, где состав материальный: например, правонарушение, повлекшее легкий или средний вред здоровью (здесь степень ущерба диктует необходимость дифференциации наказания). Или правонарушения, которые не столь очевидны, а их объективная сторона не отличается простотой (один из примеров - перевозка тяжеловесных грузов с превышением нагрузки на ось более чем на 5 процентов или с превышением габаритов более чем на 10 сантиметров). Именно для подобных правонарушений законодатель вводит альтернативный вид наказания или дифференцирует штрафы <13>.
--------------------------------
<13> Необходимо отметить, что ряд специалистов указывают все же на предпочтительность использования штрафов, при котором возможность их применения не была бы безальтернативной, а предполагала выбор наиболее подходящего наказания, состоящего как минимум из двух санкций. Поскольку любой случай проявления противоправности административного характера является в чем-то индивидуальным, то шкала административных санкций должна сохранять необходимую гибкость. См.: Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М., 2012. С. 152 - 153; Арановский К.В., Князев С.Д. Административные штрафы и правила их применения (на основе практики Конституционного Суда РФ) // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. N 2 (51). С. 111.

Во-вторых, альтернативная санкция (штраф или предупреждение; штраф или лишение прав) либо дифференцированный ("вилочный") штраф вводится законодателем исходя из объективных характеристик определенных типов правонарушений в области дорожного движения. Прежде всего исходя из степени их общественной вредности и специфики объектов (общественных отношений), охраняемых нормой. Если общественная вредность правонарушения ниже, условно говоря, среднего уровня, а также объект (общественные отношения) не требует повышенной охраны, то возникает альтернатива в виде предупреждения. Если общественная вредность выше среднего уровня, а объект (общественные отношения) нуждается в повышенной охране, то появляется альтернатива в виде лишения прав или конфискации. Либо, как вариант, штраф становится вилочным. Если же законодатель на основе имеющейся информации о состоянии законности оценивает уровень общественной вредности правонарушения как средний или чуть выше среднего, то ему нет необходимости вводить в санкцию альтернативу в виде более мягкого наказания (предупреждение) или более строгого наказания (лишение прав).
В-третьих, необходимость введения альтернативного наказания появляется тогда, когда нарушение совершается повторно, что требует не просто увеличения штрафа, но и резервирования в санкции более строгого вида наказания: за повторный проезд на красный свет назначается штраф 5 тыс. рублей или лишение прав. Либо когда сама объективная сторона содержит "смягчающее обстоятельство", что требует альтернативы в виде более мягкого наказания. Например, если выезд на полосу встречного движения совершен с целью объезда препятствия, то штраф выступает более мягкой альтернативой лишению прав (причем сам штраф дифференцируется).
Итак, анализ главы 12 КоАП РФ показывает, что установление законодателем безальтернативной и недифференцированной санкции (в виде фиксированного штрафа) - это общее правило, а не исключение. Законодатель конструирует санкцию в виде фиксированного штрафа в подавляющем большинстве случаев. Можно сделать вывод, что фиксированные штрафы устанавливаются законодателем для очевидных нарушений Правил дорожного движения средней (и выше) степени общественной вредности (проступков), объективная сторона которых отличается простотой. Что касается размера такого рода штрафов, то их величина возрастает в зависимости от уровня вредоносности. Если правонарушение с точки зрения объективной стороны, условно говоря, элементарное и при этом уровень его вредоносности относительно невелик, то фиксированный штраф будет 500 рублей. Если, несмотря на его элементарность (в том числе отсутствие повторности и иных привходящих факторов), уровень общественной вредности значительный, то фиксированный штраф вырастает до 1 тыс., 2 тыс. и даже 5 тыс. рублей.
Таким образом, вполне закономерно, что Конституционный Суд пришел к выводу, что оспоренные положения главы 12 КоАП основаны на объективных критериях, учитывают специфику дорожно-транспортной обстановки на конкретных территориях, а потому не противоречат Конституции (Постановление от 22 апреля 2014 г. N 13-П <14>).
--------------------------------
<14> СЗ РФ. 2014. N 18 (часть IV). Ст. 2288.

Итак, практика Конституционного Суда по делам о проверке КоАП показывает следующее. Курс на усиление административной ответственности выявил несбалансированность решений, принимаемых законодателем: репрессивные меры оказались не обеспечены необходимыми компенсаторными механизмами. Обнаружилось, что имеющиеся в КоАП правовые средства, призванные обеспечивать соблюдение принципов соразмерности и индивидуализации наказания, либо недостаточны (институт рассрочки штрафа), либо работают неудовлетворительно (институт малозначительности). При этом другие механизмы сознательно устранены из КоАП (институт "ниже низшего", более глубокая дифференциация штрафа либо его замена альтернативным наказанием в виде предупреждения). На этом фоне вступили в противоречие основополагающие нормы КоАП, регулирующие порядок назначения наказаний. С одной стороны, при назначении наказания необходимо максимально учесть характер совершенного правонарушения, имущественное и материальное положение правонарушителя, а также смягчающие обстоятельства. С другой стороны, правоприменительные органы жестко связаны правилом о недопустимости выхода за пределы санкции.
Отмеченные недостатки механизма административной ответственности лишний раз подтверждают выводы о системных проблемах законодательства об административных правонарушениях. Как отмечают специалисты, его развитие осуществлялось преимущественно посредством мер точечного (фрагментарного) характера, при этом нарушалось целостное восприятие и согласованное применение административной ответственности <15>. На официальном уровне открыто признается общее неблагополучие в развитии КоАП, который страдает из-за многочисленных и ситуативных изменений более чем какой-либо другой кодифицированный закон <16>. Поэтому неудивительно, что проблемы административной ответственности становятся предметом разбора Конституционного Суда, которому приходится исправлять перекосы законодательной политики средствами конституционного правосудия, в рамках которого неизменно подтверждается исключительная конституционная значимость принципов соразмерности и индивидуализации наказания.
--------------------------------
<15> Князев С.Д. Указ. соч. С. 22.
<16> Помощник Президента РФ Лариса Брычева выступила с лекцией "Конституция и законодательный процесс в Российской Федерации". URL: http://www.duma.gov.ru/news/273/618914/ (дата обращения: 01.08.2014).

Однако возможности Конституционного Суда не безграничны, он не может срывать стоп-кран в каждой неоднозначной ситуации. Практика конституционного правосудия показала, что нельзя абсолютизировать значение принципов соразмерности и индивидуализации, не стоит принуждать законодателя осуществлять дифференциацию наказаний повсеместно. Иначе без достаточных оснований он будет поставлен перед необходимостью коренного пересмотра не только КоАП, но и других актов, где есть безальтернативные недифференцированные штрафы <17>. Вместе с тем в отличие от Конституционного Суда, связанного принципом конституционной сдержанности, законодатель не лишен возможности активно совершенствовать механизм административной ответственности, наделяя правоприменителя дополнительными возможностями для маневра <18>. В том числе путем установления мер, призванных компенсировать строгость повышенных фиксированных штрафов за совершение административных правонарушений в области дорожного движения, несмотря на их относительную простоту и очевидность. Учитывая, что состояние дел в законодательстве об административных правонарушениях далеко от благополучия, потенциальная возможность совершенствования в данной сфере на сегодняшний день приобретает характер насущной и острой необходимости.
--------------------------------
<17> Например, Налогового кодекса (ст. 116, 118, 119.2 и др.), а также Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" (ст. 46.1 и 49).
<18> В этой связи специалисты справедливо напоминают о том, что законодательство об административной ответственности до первой своей кодификации (до принятия в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях) допускало при наложении административных взысканий замену штрафа предупреждением. См.: Князев С.Д. Указ. соч. С. 20.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ