Публичные услуги в контексте российской конституционализации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПУБЛИЧНЫЕ УСЛУГИ В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ

В.И. КРУСС

1. Постановка задачи
Одним из трендов российской правовой системы выступает институционализация публичных (публично-правовых) услуг <1>, ведущаяся посредством отчасти завуалированного секвестрования содержания объема понятия публичной функции и перенесения "высвобождающихся" правомочий в "инновационную" форму. В отражающих эту тенденцию законодательных конструкциях взаимодействие граждан с государством приобретает характер необычного по содержанию, для традиционных отраслевых моделей, правоотношения. Формально сегодня подобные инновации скорее предполагают их прогрессивный характер вкупе с презумпцией конституционности намерений законодателя. Тем более в государстве, обязанном охранять человека и служить ему; хотя значение установлений ст. ст. 2 и 7 Конституции РФ, разумеется, не может трактоваться в духе вульгарного отеческого патернализма. Есть, тем не менее, обстоятельства, побуждающие нас усомниться в конституционности означенного "административно-демократического" тренда, и вопросы, без ответов на которые говорить о конституционализации нормативно-правового упорядочения названных отношений было бы опрометчиво.
--------------------------------
<1> Далее по тексту понятия "публичная услуга", "публично-правовая услуга" и - с момента определения - "публичная конституционно-правовая услуга" будут использоваться как синонимы, исключая случаи, когда их разделение имеет принципиальное значение.

Достоверная конституционализация правового регулирования в Российской Федерации обеспечивается исключительно посредством правоконстатирующих либо правоустанавливающих решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ. Соответствующих, в целом и в частности, конституционно-правовых элементов не так много. Поэтому - в аспекте перспективной (предполагаемой) конституционализации национальных систем права и законодательства - общей задачей всех секторов юридической науки выступает доктринально-критический анализ предметно-профильных законодательных инициатив (проектов) и принимаемых нормативных актов. Методологической предпосылкой и условием такого участия является конституционное правопонимание. Равным образом теория публично-правовых услуг должна учитывать научные разработки, которые близки букве и духу Конституции РФ. Исходя из сказанного, мы рискнем представить свое видение обозначенной проблематики, о которой не всегда в унисон - вследствие отраслевого "размежевания" - говорят преимущественно ученые административисты и цивилисты и практически не обращают внимания теоретики права.

2. Теоретико-правовые аспекты проблемы
Определяясь с природой (сущностью) публичной услуги, следует учитывать, что в отечественной теории государства и права государственное воздействие на общественные отношения определялось преимущественно через понятие функции. Некоторую "путаницу" порождало "раздвоение" значения этого термина: функция государства (в широком смысле) и функция осуществляющего ее государственного (публично-властного) органа <2>. Очевидно, что помимо направлений государственной деятельности функции, безусловно, характеризуют и содержание таковой. "Синтетическим" вариантом оказывается, например, трактовка функции как механизма государственного воздействия: "содержание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают" <3>. Понятие функции получает тем самым универсальное значение. "Государство как особая социальная реальность существует постольку, поскольку оно действует, "живет", т.е. функционирует" <4>. Даже теории, принципиально позиционирующие себя как юридические, согласны с тем, что основные формы деятельности государства следует называть функциями: в них его сущность находит деятельно-содержательное проявление <5>.
--------------------------------
<2> М.И. Байтин, например, усматривал в соотношении функций государства и его органов диалектику общего, особенного и единичного. См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. Том 1. Теория государства. М.: Зерцало, 1988. С. 197 - 199. Наряду с этим деятельность органов государства трактуется и как формы осуществления его функций. См.: указ. соч. С. 209 - 211.
<3> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2003. С. 68 - 69. Авт. главы - Морозова Л.А.
<4> Поляков А.В. Общая теория права: Феноменолого-коммуникативный подход. Курс лекций. 2-е изд., доп. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2003. С. 529.
<5> См., например: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 256 - 257.

Фактически общепризнано также разделение правовых и неправовых форм (способов) осуществления функций <6>. Так, с позиций либертарного правопонимания понятие "функция" распространялось на все формы правового государственного властвования, если последнее не обнаруживало какую-либо связь с "так называемыми" собственными высшими целями и интересами ("резонами") государства. В терминологии В.С. Нерсесянца, государство, организуя и обеспечивая правовой порядок жизни свободных людей, осуществляет такие функции как правоустановительная, правореализаторская, правозащитная и внешнегосударственная <7>.
--------------------------------
<6> См., например: Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2003. С. 336 - 341. Условность градации "неправовые формы" оттеняется утверждением, что осуществляются они исключительно в соответствии с требованиями законности и конституционности, являются необходимыми и правомерными.
<7> См.: Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 258 - 260.

Убедительная критика Г.В. Мальцевым попытки реализации в России либертарианского проекта охватывала планы и меры по демонтажу структур и функций органов государственного управления, приватизации государственных функций, нигде в мире не получивших признания. "Если допустить, что либертарианские призывы покончить со всесилием государства, упразднить его экономические и социальные функции возымели действие, то легко себе представить, что место исчезающего или упраздненного государства тут же займет какая-то крупная частная организация или организации, действующие как государство, но абсолютно безответственные перед обществом", - точно резюмировал ученый <8>.
--------------------------------
<8> См.: Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. С. 492 - 496 и посл.

Наиболее близко к новации публичных услуг в теории права стоит выделение договорной формы реализации функций государства. Ее связывают со становлением и развитием рыночных отношений, но распространяют на разные сферы общества, указывая, в частности, на области образования, медицинского обслуживания, оказания юридических и иных услуг. Такая форма, в характеристике М.Н. Марченко, дает возможность широкого привлечения к государственной деятельности частных, коммерческих фирм и общественных организаций и предполагает в своей основе добровольность, а не принудительность. Соответствующие отношения возникают на основе управомочивающих, а не обязывающих или запрещающих норм и всегда (выделено нами. - В.К.) базируются на принципе свободы заключения, изменения и прекращения договора <9>.
--------------------------------
<9> См.: Марченко М.Н. Указ. соч. С. 339 - 340. Приведенные характеристики выводятся из положений российского гражданского законодательства, что уже не вполне корректно.

Определенную роль для конституционной теории публичных услуг имеет и представление о существовании диспозитивных методов осуществления государственных функций <10>.
--------------------------------
<10> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. Р.А. Ромашова. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2005. С. 99 - 100.

В любом случае, действовать как государство, значит - выполнять его функции в их конституционно-институциональном значении. Даже если функции и методы эти будут тем или иным образом скорректированы (например, в духе концепции государства регулирующего), - они должны воплощаться во властно-правовых установлениях и решениях. В конституционно-правовой реальности функции государства и функции права, по сути, уже неразделимы. В этой связи А.В. Поляков говорит о функции правового регулирования, на которую теснейшим образом "завязаны" все остальные функции государства <11>. Однако утверждение правового статуса функции предполагает отсылку к определенному понятию права. Здесь не место для онтологических дискуссий, поэтому, адресуясь к языку Конституции РФ (ее статьям 2, 18, 45 и 46), заметим только, что для России как конституционно-правового государства выглядят безоговорочно достоверными и непреложными функции соблюдения и защиты, обеспечения, гарантирования прав и свобод человека и гражданина (а также соответствующих обязанностей). По сути, они выражают единую, конституционно всеобъемлющую функцию обеспечения возможностей конституционного правопользования <12>. Для этого государством устанавливается и поддерживается конституционный правопорядок, охраняются и защищаются иные конституционные ценности <13>. Названная функция производна от основной обязанности государства как общей "энергетической батареи" механизма конституционно-правового воздействия. Сегодня нельзя абстрагировать и абсолютизировать правопорядок как таковой, неправильно видеть во всяком варианте его достижения реализацию "связующей государство функции" <14>. Никакая государственная деятельность не может по сути а равно и по своим форме и содержанию противоречить названной конституционной функции прямо или косвенно, непосредственно либо опосредованно: она должна воплощать единое конституционное функционирование. В полной мере это относится и к публичным услугам. Логическое место их понятия ограничено суждениями о конституционно обусловленной деятельности государственных (публично-властных) органов и должностных лиц, во-первых; к такой деятельности всегда следует подходить как к содержательному элементу и конституционно-правовых отношений, во-вторых; представительно-обязывающий характер правовых норм, регулирующих такие отношения, должен отражать конституционно-целевую, конституционно-ценностную "субординацию" их участников (контрагентов), в-третьих.
--------------------------------
<11> См.: Поляков А.В. Указ. соч. С. 534.
<12> Сходную трактовку конституционно-правовых функций находим, в частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О // Вестник КС РФ. 2007. N 2.
<13> "Право, как об этом можно судить, опираясь на положения конституций демократических государств, служит человеку, народу, обществу, высшим гуманитарным ценностям - благу людей, справедливости", - подчеркивал Г.В. Мальцев. См.: Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 512.
<14> См.: Оксамытный В.В. Общая теория государства и права: Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению "Юриспруденция". М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. С. 154 - 155.

3. Административно-правовое осмысление публичных услуг
Участие юридической науки в конституционализации предполагает преобразование (конституционализацию) ее языка и тезауруса: соответствующие понятия и категории не могут оставаться "погруженными" в топику традиционных отраслевых смыслов. В доконституционной государственно-правовой парадигме "властвование" и "служение" суть антиподы (исключая идеологические декларации). В актуально значимой ситуации приложения этих опций к одному субъекту, в синтетическом эффекте "властеслужения" может выражаться только конституционно-правовое отношение, содержание которого равно не сводимо ни к администрированию, ни к услуге добровольно-частного характера.
По нашему мнению, публичная конституционно-правовая услуга может быть понята только как особый институт <15> и тип позитивной правоприменительной деятельности легально и легитимно уполномоченных лиц. "Недостаточно" определять оказание такой услуги как вид функционирования публично-властного органа, как особую форму или метод осуществления исполнительно-управленческой функции. Формы и методы производны от сущности публичной услуги, а не обусловливают ее. Типологическими критериями здесь выступают фактор (характер) инициирования и статус субъекта инициации. Услуга возможна лишь там, где об этом просят, и к просьбе этой, тем или иным образом, не вынуждают. Тем более если речь идет об обращении человека, наделенного неотчуждаемыми правами и свободами. В этой связи заслуживают внимания те обоснования нормативно-правового упорядочения административных процедур, в которых актуальность соответствующих "цивилизованных" законов (Процессуального управленческого кодекса, Закона об управлении или Закона "Об административных процедурах") связывается с обеспечением необходимых условий "для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц" <16>. Обеспечение и защиту таких правовых феноменов называют целью административно-процедурных правоотношений <17>; с нею связывают "переориентацию" ведомственных нормативно-правовых актов <18>. Принципиальное значение уделяется при этом публичным интересам, в которых находят отражение "необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности" <19>. Подобная трактовка публичных интересов вполне позволяет характеризовать их как конституционные <20>.
--------------------------------
<15> Всякая социальная реформа есть, по существу, реформа институтов", не ломка, но "основательная переделка институциональной сферы на ее прежнем фундаменте в соответствии с требованиями нового времени". См.: Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 782 - 783.
<16> См.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: ИНФРА-М, 2006. С. 14. См. также: Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. N 3. С. 5 - 11; Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы Международной научно-практической конференции / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003. С. 111 - 117.
<17> См.: Зюзин В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7. Иногда акцент делается на обеспечении публичных прав и свобод. См.: Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2006. С. 9 - 11.
<18> См.: Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 52 - 53.
<19> См.: Старилов Ю.А. Реформа административно-правового регулирования: "идеология", проблемы и будущее // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Под ред. Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной. М.: Юристъ, 2004. С. 35 - 36.
<20> См.: Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. С. 158 - 166 и др.

В конституционно-адекватном контексте теории административных процедур постоянно упоминаются и публичные услуги. Однако в центре внимания остаются при этом функции государственного контроля и надзора, а основной задачей полагается - установление лучшего правового порядка осуществления таких мероприятий. Именно это, по мнению авторов, должно обеспечить успех административной реформы, включая разработку антикоррупционных механизмов, преодоление "административных барьеров", изживание "избыточного контроля", а значит - и легитимацию исполнительной власти и публичных служащих <21>. Однако контрольно-надзорные функции и процедуры являются по своему характеру "негативными" (охранительными) и к идее публично-правовых услуг имеют самое отдаленное отношение <22>.
--------------------------------
<21> См.: Старилов Ю.А. "Избыточное" административное регулирование: способно ли оно обеспечить законность и порядок в системе публичного управления? / Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения...: Сборник избранных научных трудов. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2010. С. 496, 502, 515 - 516. И здесь заметим, что идея "лучшего административного правового порядка" безошибочно "переводится" в значении конституционно-административного правопорядка.
<22> О научной классификации видов административных процедур см., в частности: Никифоров М.В. Проблемы теории административных процедур. Н. Новгород, 2006. С. 46 - 63.

Генетически публичные услуги ближе стоят к процедурам позитивным или юрисдикционным, в которых собственно административное содержание уходит на второй план. Здесь право регулирует отношения, связанные не с привлечением "неподчиненных" субъектов к ответственности, а с "реализацией прав и исполнением обязанностей граждан и организаций, а также совершением юридически значимых действий в отношении заявителей" <23>. Однако и такой привязки для прояснения природы публичных услуг и конституционной выверки их режимов явно недостаточно. Укажем хотя бы на то обстоятельство, что публичные функции, по общему правилу, осуществляются за счет бюджетных средств <24>, тогда как с публичными услугами все не так однозначно. Скорее, платность, непосредственно возмездный характер деятельности выступает квалифицирующим признаком данного института, что, однако, не равнозначно частноправовому принципу финансово-экономической эквивалентности.
--------------------------------
<23> Старилов Ю.А. Административные процедуры как правовое средство обеспечения законности публичного управления / Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет... С. 475.
<24> См., например: Бычков А.И. Публичные функции администрации как ее частно-правовые обязанности по контракту // Административное право. 2011. N 4. С. 50.

4. Публичные услуги в предметном поле цивилистики
Прямая экстраполяция цивилистического (частноправового) понятия услуги на публично-властную практику заведомо некорректна. Показать это не трудно. Услуги как объекты обязательственных правоотношений обусловлены преимущественно договорами сторон. Соответственно, их содержание диспозитивно; они неотделимы от источника (лица, оказывающего услугу) <25> и в определенной мере всегда индивидуальны, эксклюзивны. Услугу характеризует направленность на удовлетворение потребности конкретного лица и, одновременно, лично-доверительный (порою - конфиденциальный) характер происходящего. В некоторых видах услуг результат может быть формально отделен от самой деятельности, однако качество услуги, несмотря на их эквивалентно-возмездный характер, - это признак, который практически невозможно исчислить <26>.
--------------------------------
<25> См.: Лапач В.А. Система объектов гражданских прав. М.: Юридический центр "Пресс", 2002. С. 459.
<26> См.: Баранников М.С. Признаки юридических услуг как объекта гражданских прав // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. N 12 (43). С. 98 - 99.

Всем названным свойствам публично-правовые услуги если и отвечают, то в незначительной степени и не принципиальным образом. Во-первых, оказание таких услуг является необходимым моментом актуализации конституционно-правового отношения между государством и личностью, так или иначе связанного с волеизъявлением лица, получающего услугу ("заказчиком", реализующим свою стратегию правопользования); от воли же и намерения государства происходящее - решающим образом - не зависит. Государство не вправе выбирать: оказывать или нет законодательно установленную услугу, отозваться или нет на обращение "заказчика"; не может оно и "предлагать" услуги, законом не предусмотренные, а главное - неконституционные.
Во-вторых, в содержании публично-правовой услуги отсутствует или сведена до минимума диспозитивность. Здесь имеют место допустимая конституционно-правовая дискреция в сочетании с принципом (требованием) добросовестного отношения правоприменителя к своим функциональным обязанностям и презумпцией добросовестности "заказчика" услуги. Правовое содержание публичной услуги определяется исходя из конкретных обстоятельств и обращения заявителя, в рамках определенной модели необходимого служебного реагирования на соответствующие обращения и/или факты. В этой связи конституционно неадекватным видится упование на ресурс всеобъемлющей нормативной детализации публичных практик, породившее "девятый вал" функциональных регламентов.
В-третьих, любая дифференциация в контексте оказания публичной услуги должна быть не только прямо предусмотрена законодательно, но и проводиться с учетом общих критериев допустимых ограничений и регулирующих условий пользования конституционными правами и свободами, выполнения конституционных обязанностей. Поэтому лично-доверительный характер публичной услуги ставит ее конституционность под сомнение и отсылает к угрозам коррупционного и дискриминационного характера. Конституционное требование транспарентности в полной мере распространяется и на модель публичной услуги.
В-четвертых, поскольку публично-правовая услуга актуализирует тот или иной сценарий (сюжет) конституционного правопользования, именно ее результат наиболее значим для получающего услугу лица. Результат этот может быть воплощен в форму документа, индивидуального акта (разрешение, лицензия, свидетельство), особым образом "включающегося в правовое регулирование" <27> и/или материального блага (жилье, пособие, лекарства) в связи с которыми, благодаря и применительно к которым в последующем будут возникать, изменяться или прекращаться субъективные права или обязанности заявителей, осуществляться их субъективные интересы. Публичная услуга, таким образом, не просто объективируется, но результат ее оказывается качественно идентифицируемым. Если лицо получило искомую возможность пользоваться своими конституционными правами либо фактический доступ к интересующему его благу - публичная услуга оказана качественно и профессионально <28>. Такой подход не нивелирует требований к функциональной, деятельной стороне оказания публичных услуг. Их логистические, финансовые, сервисные, темпоральные аспекты сохраняют свое значение и должны учитываться в контексте содержательной оптимизации, необходимым элементом которой выступает минимизация соответствующих затрат, издержек с обеих сторон. Однако подобные показатели остаются исчисляемыми, количественными, и если надлежащее конституционное правопользование обеспечено, - говорить о некачественном публичном обслуживании нет оснований. Некачественная публично-правовая услуга - конституционный оксюморон <29>.
--------------------------------
<27> См.: Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. М.: Юридическая литература, 1981. Т. 1. С. 340.
<28> Одной из новаций конституционно-правового регулирования является разработка и внедрение профессиональных стандартов публично-значимой деятельности. Они предусмотрены и для специалистов в области управления и права. См.: Постановление Правительства РФ от 22.01.2013 N 23 "О Правилах разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов" // СЗ РФ. 2013. N 4. Ст. 293; Приказ Минтруда России от 30.11.2012 N 565 "Об утверждении плана-графика подготовки профессиональных стандартов в 2013 - 2014 годах" // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2013. N 1.
<29> В этой связи юридико-техническим плеоназмом выглядит то, что Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. (СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720) (далее - Концепция административной реформы) прямо нацеливала государственных служащих на предоставление населению качественных публичных услуг. Государственная программа Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" (СЗ РФ. 2010. N 46. Ст. 6026) подтвердила приоритетность повышения качества и доступности предоставляемых государственных и муниципальных услуг.

В-пятых, публичные услуги должны восприниматься как не персонифицированные и быть таковыми. Субъектом оказания услуги здесь в конечном счете выступает государство. Представляющие его органы и лица не наделены статусом, который позволял бы в полной мере обеспечить искомый для заявителя результат, а в случае неполучения - компенсировать материальный и моральный вред. Квалифицирующие следствия такого положения распространяются на все виды публичных услуг, независимо от того, кто выступает представителем или агентом государства и в какой мере это связано с формами публично-частного партнерства, доходящими сегодня до признания допустимости аутсорсинга государственных функций. Конституционное публично-частное партнерство, представительство в области публичных услуг не должны умалять того непреложного факта, что права государственного органа (учреждения, должностного лица) - это вместе с тем и его обязанность действовать в соответствии с данными ему правами <30>, а ненадлежащее исполнение обязанностей сопряжено с юридической ответственностью <31>.
--------------------------------
<30> См.: Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 263.
<31> Мы разделяем мнение, что институт ответственности государственных служащих должен быть определяющим в их правовом статусе (См.: Старилов Ю.Н. Административная реформа: к перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства" / Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет... С. 454.). Помнят ли об этом условии конституционализации публичной службы те, кто нацелен на экстенсивное развитие (субъектное "расширение") института публично-правовых услуг?

Таким образом, отождествлять публичные и частные услуги также недопустимо, как административные функции и публичные услуги. Однако каталог публично-правовых услуг многообразен, и подходить к ним во всем с общей меркой, выводить универсальный алгоритм осуществления, утверждать единую нормативную конструкцию публичной услуги - представляется заведомо ошибочным подходом. Содержание отношений по оказанию/получению публичной услуги решающим образом обусловлено спецификой того конституционного права, свободы или обязанности, которое здесь обеспечивается. Существенное различие имеют, например, конституционные полномочия негативного и позитивного характера. Последние нередко трактуют как социальные, а функциям социального обеспечения справедливо отказывают в эквивалентно-возмездном характере. Действительно, материальные блага здесь не меняются на затраченный труд <32>, а функциональная роль государства проступает вполне отчетливо. Не случайно предлагают связать понятие публичной услуги с "жизнеобеспечивающими правопредоставительными юридическими и фактическими действиями частно-публичного, ограниченно возмездного характера" <33>. Если отвлечься от понятийной эклектики, посыл здесь вполне конституционен. Тем более что ряд конституционных полномочий личности, прежде всего - экономических, действительно предполагает корреляцию с принципами и нормами упорядочения эквивалентно-возмездных отношений, которые исследуются наукой частного (гражданского) права.
--------------------------------
<32> См.: Иванова Р.И. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1987. С. 36.
<33> См.: Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NOTA BENE, 2010. С. 281.

5. Конституционная характеристика публично-правовых услуг
Активно заниматься вопросами публично-правовых услуг науке конституционного права мешает трудно изживаемый "комплекс неполноценности" <34>. Там же, где это все-таки происходит, результаты оказываются не вполне последовательными. Так, даже "вынужденная" привязка к научной номенклатуре не помешала Е.А. Филимоновой в кандидатском исследовании "подсистемы" муниципальных услуг исходить из представления об относительной самостоятельности правовой категории "публичная услуга", а равно и существенной связи публичных услуг с "публично-обязательственным обеспечением прав и свобод человека и гражданина" <35>. Вместе с тем на ее выводах сказалось методологически спорное стремление унифицировать означенное явление (применительно к негативным и социальным правам). Заметно, что автор почувствовала издержки такого подхода, однако объясняет она их скорее казуистическим образом (публичная услуга как "сегментная часть" публичной функции), либо неосновательно переходя от реализации прав к "жизнеобеспечению" (инверсия отождествления "права" и "факта").
--------------------------------
<34> См.: Крусс В.И. О проблеме заниженной самооценки, объекте и предмете науки конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15. С. 2 - 4.
<35> См.: Филимонова Е.А. Муниципальные услуги в Российской Федерации: правовое регулирование и практика реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2013. С. 15 - 16.

Высказана в литературе и, вероятно, близкая многим конституционалистам позиция о важности развития конституционно-правовых основ межотраслевого института публичных услуг <36>. Мы же полагаем, что публичные услуги в целом нельзя анализировать и классифицировать безотносительно к их конституционно-правовой сущности. Видовую категорию публичных услуг представляют, например, услуги собственника публичного имущества. Не вполне внятной идее сервисного государства в этом случае призвана "оказать поддержку" концепция публичного сервиса. Она близка современно мыслящим цивилистам и воплощает представление об особой категории публичного имущества, как предназначенного для оказания публичных услуг в аспекте гарантирующих обязательств социального государства. Так, анализируя профильный Федеральный закон <37>, А.В. Винницкий находит, что "ограниченному публично-вещному праву на использование автодорог частными лицами" корреспондирует обязанность по обеспечению автодорог объектами дорожного сервиса не ниже утвержденных минимальных требований <38>. Огорчает же его отсутствие механизма выполнения данной обязанности, поскольку "непосредственное содержание объектов дорожного сервиса не охватывается государственными и муниципальными функциями, а в качестве собственников таких объектов могут выступать любые хозяйствующие субъекты" <39>.
--------------------------------
<36> См.: Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С. 113 - 114.
<37> Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5553.
<38> См.: Постановление Правительства РФ от 29 октября 2009 г. N 860 "О требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода" // СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5253.
<39> См.: Винницкий А.В. Указ. соч. С. 524.

Ученого цивилиста, как видим, мало смущает сам факт неопределенного круга обязанных лиц во вполне относительных правоотношениях. Вряд ли это корректно для отраслевого подхода, состоятельность которого, впрочем, умаляет еще ряд обстоятельств. Во-первых, автодороги всех статусов предназначены не только для оказания публичных услуг, но и для реализации разнообразных публичных функций, и функциональная состоятельность с инфраструктурно-сервисным "приложением" автодорог связана лишь отчасти. Важнейшей публичной функцией "хозяина" автодороги (безотносительно к форме собственности) является ее поддержание в состоянии, обеспечивающем безопасное движение каждого в контексте заявленного намерения добраться из пункта "а" в пункт "б". Открытие, ввод в действие любой автодороги есть акт, сопряженный с рядом контрольных публичных функций; автодорога исправная (действующая), доступная и безопасная для пользователей есть своего рода конституционно-правовая оферта, указание на возможность воспользоваться ею в соответствии с установленными техническими ограничениями и режимами, поскольку в Российской Федерации гарантируются свободное перемещение товаров и каждый имеет право свободно передвигаться по ее территории (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 27 Конституции РФ).
Во-вторых, в процессе достижения своей "транзитной" цели каждый вправе пожелать воспользоваться различными сопутствующими сервисными услугами, публичная оферта которых может исходить и от частных лиц, а сами услуги (по характеру и качеству) будут в том числе сугубо факультативными: в объем содержания основной публичной обязанности не входящими (придорожные сауны, салоны, казино и пр.).
В-третьих, вполне конституционная задача повышения качества жизни населения, включая владельцев, водителей и пассажиров автотранспорта, не может трансформироваться в содержание публично-правовой обязанности безотносительно к предметно-актуализированным экономическим, географическим, пространственно-территориальным, историческим, социальным реалиям. Поэтому законодатель и определил ее бланкетно-рамочным образом. Соответственно могут быть представлены (и заявлены) корреспондирующие такой обязанности права неопределенного круга лиц. Однако сводить такие права к публично-вещной градации нет оснований. Обеспечивая автодорожные коммуникации, трафики, государство выполняет конституционную обязанность применительно к ряду конституционных прав и свобод, обобщенно выражающих идею права на достойный уровень жизни. Определение минимального уровня их гарантированности лежит в рамках конституционной дискреции федерального законодателя, но, будучи установленными, такие стандарты предполагают исключительно функциональный и некоммерческий режим их соблюдения. Ни о каких публичных услугах в данном объеме гарантирования речь идти не может. Аналогичным образом должно обеспечиваться конституционно допустимое дополнительное субфедеральное и муниципальное гарантирование конституционных прав и свобод за рамками минимальных стандартов. Все это не препятствует, разумеется, появлению особо благоустроенных автодорог (либо их сетей) и связанных с ними публичных и частных, а также "партнерских" платных (коммерческих) услуг. Однако всегда необходимо разграничивать гарантирующие публичные функции и услуги любых иных номинаций. В том числе - для целей реализации функции по контролю (надзору) за надлежащим (конституционным) оказанием дорожно-сервисных услуг; что предполагает, в частности, соблюдение принципа конституционного равенства, исключение неоправданных ограничений прав хозяйствующих субъектов, монополизации и недобросовестной конкуренции (ст. 19, ст. 55 (ч. 3) ст. 34 (ч. 2) Конституции РФ).
Платное (возмездное) пользование публичной собственностью и оказание услуг собственником публичного имущества - содержательно не совпадающие явления. Конституционный Суд РФ исходит из понимания государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ <40>; аналогичным образом определяется назначение муниципальной собственности <41>. В этой связи в литературе предпочитают говорить о публичных функциях, даже применительно к "опосредованному участию" в предпринимательской деятельности публично-правовых образований <42>. При переходе же к публичным услугам берется "частноправовой маркер", что разрушает целостность восприятия.
--------------------------------
<40> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 N 8-П по делу о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.
<41> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 N 22-П по делу о проверке конституционности ч. 8 ст. 4 и ч. ч. 2, 3 и 4 ст. 9 Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой администрации города Благовещенска // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 264.
<42> См.: Садриева Р.Р. Сущность публично-правовых образований в судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 1. С. 44.

Так, конституционно неосновательными выглядят суждения о различии объектов публичной собственности, на основе которых предоставляются публичные услуги, и публичного имущества общего пользования. Публичное имущество общего пользования, считает А.В. Винницкий, нуждается в целом лишь в надлежащем для коллективного пользования порядке содержания. Применительно же к имущественным комплексам, предназначенным для оказания услуг, публичная администрация выполняет активные организационные функции, специально приспосабливает имущество для оказания услуг, а граждане, как потребители услуг, вправе иметь доступ к таким объектам и использовать их лишь в той степени, в которой они признаются услугополучателями <43>.
--------------------------------
<43> См.: Винницкий А.В. Указ. соч. С. 524 - 526.

Свои соображения А.В. Винницкий неудачно (без учета специфики профильного конституционного права) иллюстрирует примером больницы (государственной или муниципальной). Услуги по оказанию медицинской помощи, пишет он, мы получаем на базе имущества, вещных или обязательственных прав на которое не имеем, тогда как ведущей к больнице дорогой (государственной) пользуемся в рамках субъективно-вещного права. Разъясняет ли это что-либо гражданам как заинтересованным правопользователям, в принципе, и в отношении наиболее актуального сегодня разделения на платные и бесплатные медицинские услуги, в частности? Например, входит ли в цену (не себестоимость!) платной медицинской услуги, которые сплошь и рядом оказывают и государственные учреждения, только амортизация имущества и какого именно: зданий, лифтов, кушеток, коек и/или специальной аппаратуры, оборудования, а также стоимость вспомогательных и расходных материалов, реагентов? Очевидно, нет: работа специалиста, оказывающего услугу, тоже должна быть оплачена, как и работа (услуги) многих других лиц, находящихся на периферии отношений врача и пациента: от уборщицы до руководителя учреждения. Далее: куда отнести страховые расходы работодателя; коммунальные, энергетические издержки медицинского учреждения? И наконец: заложена ли в цену услуги прибыль, какая и на каком основании?
Юридически обоснованные ответы на эти и другие подобные вопросы можно дать только в случае, если медицинская услуга носит "полностью" частноправовой характер, т.е. если оказывают ее частнопрактикующие врачи на базе частного медицинского учреждения, выполняющего свои публично-правовые (в т.ч. налоговые) обязательства перед государством. Значит, и публично-правовой медицинской услуги в принципе быть не может: она всегда останется частной, только помещенной в более или менее прозрачную ("транспарентную") и многослойную "упаковку" реальных и имитируемых правоотношений. Это не исключает необходимости конституционализации и медицинских услуг в рамках конституционно гарантированной частной системы здравоохранения (ч. 2 ст. 41 Конституции РФ). Цену на медицинскую услугу нам называют и предлагают заключить соответствующий договор. Вряд ли, однако, уместно и хватит совести говорить, что договор этот связан принципами равенства и автономии воли участников. Любые медицинские услуги следует относить к категории публично-значимых услуг частного характера <44>. Устанавливать цену на них, исходя из принципов свободы договора и соображений рыночной конъюнктуры, - конституционно недопустимо. Здесь правовое и социальное государство призвано ответственно функционировать в режиме охраны жизни и здоровья каждого человека, вводя необходимые ограничения для хозяйствующих в этой сфере субъектов.
--------------------------------
<44> Другое дело, что не все услуги, оказываемые медицинскими специалистами, являются медицинскими услугами. С позиций конституционного правопонимания из числа таковых необходимо исключить легальные (незапрещенные) практики обеспечения соматических правопритязаний потребителей. Здесь имеют место совместные злоупотребления правом, которые не могут быть наполнены конституционно-правовым содержанием. См.: Крусс В.И. Конституционный генезис современного медицинского права и проблема злоупотребления правом // Медичне право. Загальнодержавний науково-практичний журнал. 2010. N 5. С. 34 - 51.

Соответственно и бесплатные медицинские услуги не являются услугами в конституционно-правовом смысле: это функциональная медицинская помощь, оказываемая уполномоченными государством специалистами за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений в рамках выполнения государством конституционно-правовой обязанности применительно к праву, закрепленному в ч. 1 ст. 41 Конституции РФ. Бесплатная медицинская помощь может быть оказана и без использования имущества: например, осмотр больного на дому. Как правило, однако, это происходит в медицинских учреждениях, с применением стационарного специального оборудования и на основе некой имущественной базы. Экономическое исчисление стоимости этой помощи должно учитывать в том числе пропорциональный износ (амортизацию) как медицинского оборудования, так и функционально-сервисного имущества. Применительно к достоверным расчетам такого рода должно выверяться содержание разнообразных отношений между государством (казной, бюджетом) и учреждением здравоохранения, его руководством и персоналом; отношений, составляющих общее ("многоканальное") конституционно-правовое отношение по гарантированию бесплатной медицинской помощи.
Равным образом - исходя из конституционно-правового назначения - необходимо подходить и к характеристике дороги, ведущей к центру оказания медицинских услуг. К собственнику такой дороги могут и должны предъявляться повышенные - по качеству и безопасности - требования в сравнении с общефункциональными стандартами. Вместе с тем, если пациент сломает ногу, поскользнувшись, или в яме на дороге в платный медицинский центр, окажут ли ему в этом центре бесплатную реабилитирующую помощь? Вряд ли, пока и если не будут определены и установлены соотношение и/или юридически идентифицируемая связь между медицинским учреждением и собственником дороги.
Рассуждая о "подвижной грани" между правовыми режимами категорий публичного имущества, А.В. Винницкий переходит к характеристике видов деятельности и отношений по оказанию платных государственных услуг специально создаваемыми учреждениями. Следствием соответствующих решений законодателя, считает он, выступает вытеснение "бесплатных прав" граждан, трансформация этих прав в права получить те или иные платные услуги. По его логике, с одной стороны, уже факт создания государственного природного заповедника или национального парка <45> оставляет за гражданами лишь возможность получения от государственного учреждения публичной услуги, связанной с доступом в разрешительном порядке и пребыванием на таких территориях; с другой стороны, деятельность самих учреждений - безотносительно к тому, что и как ими сделано - определяется ученым как "общезначимая экономическая деятельность". Тем самым некритически отождествляются различные аспекты (модусы) конституционно-правового функционирования государства. Обеспечивая надлежащее выполнение каждым конституционной обязанности сохранять природную среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ), законодатель может ввести необходимые соразмерные ограничения пользования правом доступа к определенным природным объектам или регулирующие требования такого доступа, включая компенсирующие по своей сути платежи (целевые сборы). Деятельность по восстановлению, сохранению и умножению природных богатств на таких территориях (в том числе на основе возобновляемых ресурсов) к публичным услугам отнесена быть не может. Финансирование такой деятельности не должно осуществляться за счет средств, "организационно изымаемых" у граждан, посещающих природные рекреации. Вместе с тем, по отдаленной аналогии с медицинской сферой, в заповедниках и национальных парках могут оказываться публично-значимые услуги частного характера. Связанный с такой деятельностью некоммерческий доход государственных учреждений предполагает исключительно определенное (соотнесенное с основной целью учреждения) его направление и использование. К организации и оказанию таких услуг можно (и нужно) привлекать также частный бизнес, обеспечивая надлежащий контроль и надзор за всеми аспектами его деятельности (включая и природоохранные требования).
--------------------------------
<45> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (п. 5 ст. 9, п. 6 ст. 15) // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Практически значимым представляется также видовое обособление услуг частного характера, имеющих особую публичную значимость. Например, и для России - в особенности, это услуги авиаперевозчиков. Выход на рынок авиауслуг для хозяйствующего субъекта не может быть сопряжен с притязаниями на особую экономическую поддержку или субсидиарное участие со стороны государства, однако таковые не исключаются в принципе. Конституционный Суд РФ подчеркнул правомочие федерального законодателя ввести стимулирующие условия осуществления данного вида предпринимательской деятельности с учетом социально-экономического значения воздушного транспорта и необходимости обеспечения доступности предоставляемых услуг для граждан с точки зрения возможности реализации ими своих конституционных прав и свобод <46>.
--------------------------------
<46> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2011 г. N 29-П по делу о проверке конституционности положения подп. 3 п. 2 ст. 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Авиационная компания "Полет" и открытых акционерных обществ "Авиакомпания "Сибирь" и "Авиакомпания "ЮТэйр" // СЗ РФ. 2012. N 2. Ст. 397.

В своем исследовании А.В. Винницкий приходит к конституционно взвешенному выводу, что общезначимая экономическая деятельность должна "укладываться" в публично-правовые функции. При этом он ожидаемо опирается на правовые позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости совмещения публично-властной управленческой деятельности с предпринимательством <47>; о принципиальном несовпадении целей бизнеса и осуществления публично-властных функций <48>; о неотрывности деятельности организаций, созданных публично-правовым образованием, от его функций и существенной связи задач учреждений, предприятий и иных организаций с полномочиями создавших их публично-властных органов <49>. На этой основе дается характеристика и тех "гражданско-правовых механизмов", с помощью которых субъекты публично-значимой деятельности удовлетворяют правопритязания граждан <50>. Одновременно ученый замечает, что сущностные различия между публичными услугами и смежными функциями "оформлены не в полной мере" <51>. И дело здесь не только в трудностях "институционального роста".
--------------------------------
<47> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. N 168-О // Вестник КС РФ. 1999. N 1. Соответствующий запрет установлен и положениями ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.
<48> Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П. В этом вопросе мы исходим из необходимости конституционного различения форм предпринимательской и иной экономической, хозяйственной деятельности.
<49> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области // СЗ РФ. 2012. N 31. Ст. 4470.
<50> См.: Винницкий А.В. Указ. соч. С. 526 - 528.
<51> В модусе аппаратного функционирования появляется группа "навязанных услуг", основанных на реализации суверенных властных полномочий. См.: Винницкий А.В. Указ. соч. С. 519 - 520.

Российская юридическая наука немало поспособствовала внедрению в правовой обиход "инновационной" категории публичной услуги-обязанности <52>, и тому, что практика "публичного обслуживания" общественно значимых потребностей населения все более сочетается с платностью таких действий. Идет переход от представления о том, что государственная деятельность и в узком (политическом) значении также должна быть рентабельной, к обоснованиям практической возможности такой рентабельности за счет граждан. При этом варьируются сочетания частного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах общественной жизни, но в обоих случаях конечным источником (элементом) сложного алгоритма финансовой подпитки государственной состоятельности оказывается "простой" человек, гражданин и - не будем забывать об этом - добросовестный налогоплательщик, который в общем-то уже оплатил все институционально-функциональные издержки публичного властвования. Законодатель "просто" пошел по пути, обозначенному для него научными "сюжетами" и практической целесообразностью.
--------------------------------
<52> Справедливости ради укажем и на высказывания о необходимости разграничения публичных функций и услуг. См., например: Мицкевич Л.А. Предоставление публичных услуг как вид государственного управления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 30 - 31; Путило Н.В. Система публичных услуг. Социальные услуги // Там же. С. 4 - 12; Давыдов К.В. Указ. соч. С. 182 - 184.

6. Публичные услуги в законодательстве и судебной практике
Разработанный в рамках Концепции административной реформы Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <53> (далее - ФЗ N 210) называют важной вехой и правовой базой реализации реформы <54>. В соответствии с п. 1 ст. 2 этого Закона под государственной (публичной) услугой понимается деятельность по реализации функций публично-властного органа <55>, которая осуществляется им в пределах нормативно определенных полномочий по запросам заявителей. О сути деятельности здесь, как видим, ничего не говорится, хотя термин "запрос" этимологически включает значение официального обязывающего требования.
--------------------------------
<53> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
<54> См.: Куракин А.В., Юлегина Е.И. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в области осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Административное и муниципальное право. 2013. N 7. С. 758 - 766.
<55> Субъектами оказания публичных услуг в ФЗ N 210 определены федеральные органы исполнительной власти, органы государственного внебюджетного фонда, исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, а также органы местного самоуправления при осуществлении делегированных государственных полномочий.

Затем появляется Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" <56>. "Синтезируя" типы властно-общественной коммуникации, этот акт уточняет: государственные функции исполняются, государственные услуги - предоставляются, но для тех и других должны быть разработаны свои административные регламенты. В такой связке понятие регламентов оказывается онтологически не выверенным по предметной направленности и специфике нормативного воздействия. Как документ, упорядочивающий внутриорганизационные отношения, управленческие процедуры <57>, призванный оптимизировать публичные функции и снизить коррупционные риски <58>, административный регламент может и облегчить получение публичных услуг, прежде всего - в части информирования граждан об установленном порядке их предоставления <59>. Однако это не значит, что исполнительная власть обладает правоустановительной компетенцией ко всем отношениям, связанным с получением публичных услуг. Утвержденные Правительством РФ правила регламентирования оставляют вопросы на этот счет.
--------------------------------
<56> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.
<57> См.: Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 6.
<58> См.: Хабриева Т.Ю. Административные процедуры и административные барьеры: в поисках оптимальной модели соотношения // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. С. 243.
<59> См.: Заклязминская А.Н., Федосеева Н.Н. Административные регламенты: инструменты современного государственного управления и новый институт административного права // Административное право и процесс. 2010. N 5. С. 14.

В Правилах об исполнении государственных функций говорится о деятельности, связанной с осуществлением контроля (надзора), т.е., казалось бы, предметно вполне определенной. Однако "детали" нормативных формулировок дезавуируют этот вывод. С одной стороны, оговаривается право "горизонтального" общественного контроля - подконтрольных и поднадзорных субъектов - за исполнением таких публичных функций. С другой стороны (п. 16), предусматривается возможность установления платы за услуги организаций, участвующих в исполнении государственной функции, взимаемой с лиц, в отношении которых проводятся мероприятия по контролю (надзору). В России же - не секрет - если за что-либо может быть установлена плата, нет нужды сомневаться, что платить (рано или поздно) придется. Тем более что регламенты публичных функций должны соотноситься с установлениями широкого круга профильных законов, хотя порою принимаются и без них. Так "функциональное сотрудничество" обретает модус услуги, "от которой нельзя отказаться".
Правила о регламентировании публичных услуг расширяют определенный законодателем круг субъектов соответствующих отношений. Контрагентами физических и юридических лиц (либо их представителей) здесь определены также структурные подразделения публично-властных органов и их должностные лица. Своеобразное развитие получает и идея "двухипостасной" природы лиц, регламентирующих порядок оказания своих услуг. Согласно Правилам регламенты разрабатываются органами публичной власти с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур и принятия решений, а также иных требований к порядку предоставления публичных услуг. Однако на деле профильные регламенты разрабатываются министерствами, ведомствами, службами вполне самостоятельно <60> и утверждаются приказами их руководителей <61>. Попытку исправить положение связывают с переходом к модели сводных отчетов оценки проектов нормативных актов <62>, которую уже окрестили "примером внедрения современных юридических технологий" <63> и даже признали успешно апробированной <64>. Не исключено, что поторопились. Тем более что, согласно Постановлению N 1318 (подпункт "в" п. 3 разд. I), оценка регулирующего воздействия регламента предоставления публичных услуг инициируется принимающим его властным органом.
--------------------------------
<60> Согласно п. 10 данных Правил, регламенты представляются на государственную регистрацию в Минюст РФ с заключением Минэкономразвития РФ, заключениями независимой экспертизы и сведениями об учете содержащихся в них замечаний и предложений. Трудно предложить менее обязывающую формулировку.
<61> Первоначально предусматривалась возможность отдельного заключения Минэкономразвития РФ на проект регламента по оценке его регулирующего воздействия, однако затем от идеи этой отказались "в связи с развитием правового мониторинга и краудсорсинга". О феномене "краудсорсинга" см., например: Курячая М.М. Технологии краудсорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 31 - 37.
<62> См.: Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 1318) // СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7491.
<63> См.: Андриченко Л.В., Юртаева Е.А. Конституционные основы российского федерализма // Журнал российского права. 2013. N 6. С. 16.
<64> См.: Парфенов Р.В. Краудсорсинг в области права: российский опыт и перспективы // Законодательство и экономика. 2013. N 7.

Судебная практика привычно трактует законодательную дихотомию сугубо позитивистским (буквальным) образом. Например, по мнению ВАС РФ, отношения в рамках предоставления публичных услуг имеют публично-правовую природу, и субъект, который оказывает такую услугу, выполняет публичную функцию как в интересах услугополучателей, так и общества в целом. Поэтому то, что с одной стороны выглядит как услуга, с другой - предстает как обязанность, а неуслужливое бездействие приобретает характер публичного правонарушения <65>. Верховный Суд РФ аналогичным образом подходит к определению компетенции услугодателя <66>.
--------------------------------
<65> См., например: Определение ВАС РФ от 26.09.2013 N ВАС-9139/13 по делу N А08-4971/2012 // СПС "КонсультантПлюс".
<66> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 27.03.2013 N 6-КГ12-11 // СПС "КонсультантПлюс".

Совокупная "масса" административных регламентов непрерывно растет <67>. Их анализ показывает, что - номинально - за государственными функциями сохранилось контрольно-надзорное направление публично-властной деятельности, преимущественно в сфере экономической свободы (и, например, в области образования). Функциями называют также практики необходимых согласований антимонопольных органов или рассмотрения жалоб, связанных с государственными закупками. Иногда функции определяются термином лицензионного контроля (практикуется в сферах ограниченного оборота и повышенной опасности производств).
--------------------------------
<67> Согласно Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы (СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826) (далее - Концепция), к 2010 г. утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждено более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно.

Само же лицензирование предусмотрительно "отошло" к категории публичных услуг, в том числе - услуг необходимых и обязательных ("сопутствующих") <68>. Здесь вообще немало любопытного. В свете критического уровня безопасности воздушного транспорта "легкое недоумение" вызывает, например, то, что публичными услугами в России являются властные действия по регистрации гражданских аэродромов; по предоставлению разрешений на эксплуатацию авиалиний; по предоставлению эксплуатантам воздушных судов освобождений от выполнения установленных требований и т.д. Интересно было бы узнать и мнение специалистов о конституционной состоятельности таких публичных услуг как установление Пенсионным фондом РФ ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан или выдача разрешений на право ввоза (вывоза) наркотических средств Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков. Нельзя не упомянуть и о публичных услугах по аккредитации. Таким способом государство готово услужить, в частности, лицам, изъявившим желание выступить в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов <69>. Авторы же научных исследований этой проблемы полагают необходимым ужесточить требования к соответствующим кандидатам, расширить перечень ограничений, вплоть до введения такого окончательного критерия, как наличие опыта (стажа) соответствующей деятельности, приобретенного до и помимо аккредитации <70>. Думают ли эти ученые о конституционном требовании соразмерности ограничений прав человека или хотя бы о том, что между экспертными заключениями и решениями законодателя нет и не может быть детерминирующей связи?
--------------------------------
<68> Любопытно, что в Концепции подчеркивается: "лицензирование является самым формализованным и наиболее жестким механизмом государственного регулирования, связанным с допуском предпринимателей к осуществлению различных видов деятельности, и должно применяться только в тех случаях, когда невозможно в силу разных причин выделить определенные качества субъекта или объекта, в результате чего появляется риск нанесения ущерба при осуществлении деятельности широкому кругу третьих лиц". И это - услуга?
<69> См.: Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 (ред. от 29.06.2013) "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108; Приказ Минюста России от 27.07.2012 N 146 (ред. от 15.03.2013) // Российская газета. 2012. 29 августа; а также Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
<70> См.: Куракин А.В., Юлегина Е.И. Указ. соч. С. 763.

"Искушение" прибыльностью довлеет в идее публичной услуги: оказание их на безвозмездной основе - скорее редкость <71>. В ст. 9 ФЗ-210 предусмотрена возможность оказания необходимых и обязательных услуг за счет средств заявителя. В этой связи предлагают признать, что сопутствующие услуги являются элементом предоставления собственно публичных услуг <72>. Как элемент некой практики оказывается сопутствующим ей актом, нам не понятно. Касательно "возможного" характера платности повторяться не будем. Правительством РФ утверждены Перечень "сопутствующих" услуг и Правила определения размера платы за их предоставление <73>. Из чего уже "логически" выводится необходимость для заявителя платить за услуги, без которых он - в системе действующего правового регулирования - заведомо не может обойтись для достижения своих, презумптивно актуальных и конституционных целей. В литературе справедливо отмечается, что предоставление публичных услуг в целях лицензирования, регистрации, аттестации, связанных с такими целями, является по сути разрешительной (административной) деятельностью, осуществляемой в формате "промежуточного звена", "разрешения на получение разрешения" <74>. До каких пор может расти число подобных "услужливых" инстанций - вопрос тоже не праздный.
--------------------------------
<71> См.: Винницкий А.В. Указ. соч. С. 110.
<72> См.: Винницкий А.В. Публичные услуги в ЕС и России: конституционные основы и законодательное регулирование // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 3. С. 109.
<73> См.: Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 N 352 (ред. от 08.08.2013) // СЗ РФ. 2011. N 20. Ст. 2829.
<74> См.: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2012. С. 65.

Законодатель не установил ограничений по кругу субъектов "сопутствующих" услуг, а Верховный Суд РФ пришел к выводу, что в их число могут входить и частные лица <75>. Надо полагать, хозяйствующие субъекты изначально не питали иллюзий относительно административно-экономической подоплеки стратегии подобной оптимизации. Зато "недоумевали" те уполномоченные на предоставление публичных услуг лица, которые не попали в "заветный" список платных необходимых помощников либо не нашли подходящей конкретизации административных процедур. Роспотребнадзор уже констатировал попытки самочинно корректировать подобные нормативные "упущения" <76>, и печально, что судебная власть не обнаруживает готовности к конституционному разрешению возникающих в этой связи споров.
--------------------------------
<75> См.: решение Верховного Суда РФ от 28 декабря 2010 г. N ГКПИ10-1298 // Бюллетень ВС РФ. 2012. N 8.
<76> См.: письмо Роспотребнадзора от 26.08.2013 N 01/9690-13-32 "О соблюдении требований законодательства о защите прав предпринимателей при оказании государственных услуг" // СПС "КонсультантПлюс".

Например, ВАС РФ признал правильным судебный вывод о том, что выдача ветеринарным учреждением сопроводительных документов не влияет на конкуренцию на рынке продукции и не может препятствовать хозяйствующим субъектам в осуществлении их деятельности <77>, хотя ранее ФАС РФ усмотрела в происходящем нарушения антимонопольного законодательства. Ветеринарное учреждение, по мнению ФАС РФ, взимало за административные процедуры оформления и выдачи документов не предусмотренную законодательством плату, поскольку в Перечне "сопутствующих" услуг упоминается только ветеринарно-санитарная экспертиза, а регламентная конкретизация этой опции не проведена. Суды, однако, сочли возможным руководствоваться положениями других Правил <78>, в которых необходимая процедурная "расшифровка" осуществлена и устанавливается платный характер ветеринарных документов. То принципиальное обстоятельство, что к выраженной коллизии нормативных актов следовало подойти с учетом правила о преимущественной силе более позднего по времени принятия акта, а также - и это главное - конституционного требования разрешения всех неясностей правового регулирования в пользу обладателей неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина - осталось без внимания. Как и положения Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг., согласно которой административные регламенты, утвержденные до принятия ФЗ-210, должны быть приведены в соответствие с его нормами <79>.
--------------------------------
<77> См.: Определение ВАС РФ от 18.02.2013 N ВАС-1300/13 по делу N А71-2699/2012 // СПС "КонсультантПлюс".
<78> См.: Постановление Правительства РФ от 06.08.1998 N 898 (ред. от 14.12.2006) "Об утверждении Правил оказания платных ветеринарных услуг" // СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 4012.
<79> Утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.

"Сопутствующий" анализ хитросплетений подзаконных нормативных актов ведет ученых-аналитиков к "безнадежному" для хозяйствующих субъектов выводу, что выдача ветеринарных документов относится к платным услугам и осуществляется на основании договора, т.е. на добровольных началах. По логике абсурда "даже если учреждение ветеринарии и не будет оказывать услуги по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, хозяйствующие субъекты все равно будут обязаны соблюдать указанное требование при осуществлении деятельности, связанной с оборотом продовольственного сырья животного происхождения и пищевых продуктов" <80>. Как это скажется на развитии сельского хозяйства страны и на ценниках товаров - правоведов, видимо, заботит мало.
--------------------------------
<80> См.: Ячменев Г. Противодействие коррупции: антимонопольные инструменты // Конкуренция и право. 2012. N 3. С. 9 - 10.

Стремление нормативно конкретизировать все аспекты финансовых обязательств сторон в "функционально-услуговых" правоотношениях выглядит бесперспективным, а совокупное положение ч. 3 ст. 8 и ч. ч. 2 и 3 ст. 9 ФЗ-210 - "уникальным" по отношению к презумпции конституционности российского законодательства. Фактически здесь устанавливается следующее: публично-властные услуги (включая "сопутствующие") являются платными, если это предусмотрено законодательством и до момента, пока соответствующие установления не будут признаны утратившими силу. Сходным образом вводится запрет на взимание платы за предоставление государственных (муниципальных) услуг, отнесенных к категории "необходимых", если иное прямо не предусмотрено законодательством на всех уровнях (ч. 7 ст. 29). При подобных формулировках общий принцип бесплатности публичных услуг (ч. 1 ст. 8) превращается в фикцию. Показательно, как суды, разрешая возникающие споры о стоимости платных публичных услуг, ссылаются на положения ст. 168 ГК РФ о ничтожных сделках <81>. Что поделаешь, если смысловой изнанкой "нетривиальной" конструкции оказывается фабула сделки с органично присущим ей представлением об уместности торга между субъектами. Будет ли этот "торг" легальным или коррупционным - другой вопрос.
--------------------------------
<81> См.: Определение ВАС РФ от 09.11.2012 N ВАС-14096/12 по делу N А50-26636/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

Исполнительная власть активно включилась в работу над перечнем платных публичных услуг. Постановление Правительства РФ от 02.12.2009 N 984 <82> потребовало изменений уже спустя год после его принятия <83>. Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 N 352 <84> утвердило помимо Перечня еще и Правила определения размера платы за необходимые публичные услуги. Специалисты же уверены: российское законодательство не позволяет однозначно определить основания взимания платы за отдельные виды публичных услуг <85>.
--------------------------------
<82> СЗ РФ. 2009. N 49 (2 ч.). Ст. 5983.
<83> Верховный Суд РФ признал недействующими положения, исключающие возможность для негосударственных организаций оказывать платные услуги по проведению санитарно-эпидемиологической экспертизы... и других видов сходных оценок. См.: решение Верховного Суда РФ от 28.12.2010 N ГКПИ10-1298 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. N 8.
<84> СЗ РФ. 2011. N 20. Ст. 2829.
<85> См.: Телешина Н.Н. К вопросу о бесплатности получения информации от должностных лиц органов государственной власти // Налоги. 2012. N 36. С. 21.

По нашему мнению, нужна принципиальная корректировка подхода. В российских законодательных конструкциях публичная услуга неуклонно приобретает характер платной (товарно-возмездной) опции, в которой симбиотическим образом, включая варианты государственно-частного партнерства, всегда присутствует публичная власть, одновременно ответственно наблюдая (надзирая и контролируя) за происходящим, т.е. - функционируя в сугубо административном смысле <86>. Порочность такого положения проявляется и в нерешенности нормативных вопросов изъятия (получения) и трансляции платежей. Правила предоставления публичных услуг предусматривают возможность взимания за них как пошлины, так и иной платы. Однако однородными - с учетом конституционной природы и требований бюджетного и налогового регулирования - эти формы эквивалентного возмещения функциональных издержек (затрат) признаны быть не могут. Государству не престало уподоблять себя в таком вопросе свободным товаропроизводителям, тем более - монополистам <87>.
--------------------------------
<86> В Концепции отмечается рост числа фактов необоснованного участия организаций, подведомственных органам публичной власти, в осуществлении контрольно-надзорных функций в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, наделения их контрольными полномочиями. При этом на указанные организации не распространяются нормы Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249).
<87> В частности, все случаи оплаты публичных услуг по предоставлению информации, имеющей значение для осуществления прав граждан, должны быть прописаны в Налоговом кодексе РФ (а не в подзаконных актах) как государственная пошлина. См.: Телешина Н.Н. Указ. соч. С. 23.

7. Вместо заключения
Завершая, хотим заверить: мы разделяем большинство позитивных ожиданий, связанных с внедрением института публичных услуг. Однако не находим оснований отказаться от критического восприятия ряда аспектов происходящего.
Любые публичные услуги должны восприниматься как особая типологическая градация конституционного функционирования, выполнения конституционной обязанности государства по отношению к человеку и гражданскому обществу и на деле быть таковыми. С позиций конституционного правопонимания, действия и акты, объединенные понятием публичной услуги, не могут - в фокусе своей направленности - вести к осложнению возможностей пользования конституционными правами и свободами человека и гражданина; во всяком случае, должны быть исключены регулирующее ограничение и ограничение в полном смысле.
Необходимо также последовательно разграничивать публичные услуги, выражающие конституционную природу российского государства как правового и социального, соответственно. Публичные услуги по отношению к социально-культурным правам и свободам призваны создавать возможности ("каналы") приобщения к ценностям общего блага посредством потенциала государственной и частной инфраструктуры, а вопрос об их экономически обоснованной оплате должен решаться дифференцированно, на основе бюджетно-финансовых ресурсов и с учетом принадлежности заявителя к определенной социальной категории. Публичные услуги по отношению к конституционно взвешенным экономическим, творческим, иным "внешним" возможностям самореализации свободной личности - должны актуализироваться исключительно в контексте ее волеизъявления, обусловленного представлением о наиболее оптимальной - из доступных - версии достижения поставленной цели.
Плата за публичную услугу должна быть конституционно сбалансированной и в любом случае не может решающим образом зависеть от статуса и формы собственности лица, оказывающего услугу, а там, где публичная услуга носит частный характер, ее - привязанная к конституционно гарантированным стандартам достойной жизни "потребителей" - рентабельность может повышаться только за счет внутрипроизводственных ресурсов. Осуществляя регулирование тарифов на публично значимые услуги, предоставляемые частными лицами, государство может - с учетом целей и принципов социального государства - частично компенсировать (возмещать) обоснованные дополнительные расходы хозяйствующих субъектов при условии надлежащего качества услуг, оказываемых ими по тарифам ниже экономически обоснованного уровня <88>.
--------------------------------
<88> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П по делу о проверке конституционности положения п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" // СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2190.

Литература

1. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011.
2. Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. N 3. С. 5 - 11.
3. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013.
4. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NOTA BENE, 2010.
5. Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007.
6. Лапач В.А. Система объектов гражданских прав. М.: Юридический центр "Пресс", 2002.
7. Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма, 2007.
8. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007.
9. Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения...: Сборник избранных научных трудов. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2010.
10. Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ